黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理研究

鄧力

摘 要：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，基層黨組織建設(shè)是十九大報告中關(guān)于新時代黨的建設(shè)總要求的重要內(nèi)容之一，具體到基層社區(qū)則充分體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理，這是理解新時代中國基層治理的實踐基礎(chǔ)和邏輯起點。我國各個城市在社區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中，不斷創(chuàng)造出關(guān)于黨組織引領(lǐng)基層社區(qū)治理的實踐案例。本文基于江漢區(qū)Y社區(qū)的實踐探索，開展實際調(diào)研，以此分析黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理所面臨的困境，并相應(yīng)提出多方位、多角度的治理對策。

關(guān)鍵詞：黨的建設(shè);基層治理;政治引領(lǐng)

中圖分類號：D262 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）03 — 0024 — 03

黨建引領(lǐng)下的基層社區(qū)治理是在國家大政方針要求下結(jié)合社區(qū)實際狀況開展的細(xì)化組織活動，近年來，湖北省武漢市不斷探索具有武漢特色的城市基層治理有效路徑，從基層治理“1+10”系列改革，到大力實施“紅色引擎工程”，致力于構(gòu)建基層社區(qū)治理中的“強引擎”，凝聚人心，和諧共治。

一、Y社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理的基本經(jīng)驗

武漢作為我國中部六省唯一的副省級市和特大城市，近十年經(jīng)歷了外來人口激增和城區(qū)面積不斷擴大的過程。江漢區(qū)Y社區(qū)位于武漢中心城區(qū)，隨著新商圈、新樓盤的入駐，在近年來同樣經(jīng)歷了所轄區(qū)域內(nèi)常駐、流動人口激增的過程，告別了過去固定單位制的人口分布和管理制度，這為Y社區(qū)的治理發(fā)展提出了新要求。在江漢區(qū)政府的政策指導(dǎo)下，Y社區(qū)結(jié)合自身實際，不斷加強社區(qū)黨組織的組織建設(shè)和能力建設(shè)，嘗試構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理體系。

（一）鞏固“主心骨”：始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”——這是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要論斷。社區(qū)作為我國社會最基礎(chǔ)的組成單元，是黨在城市的執(zhí)政基礎(chǔ)，是黨聯(lián)系群眾的平臺。社區(qū)黨建則是社區(qū)工作的核心內(nèi)容，以基層黨組織的主導(dǎo)推動社區(qū)自治、共治的發(fā)展，更符合社區(qū)治理的本質(zhì)，關(guān)系到社區(qū)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到城市的發(fā)展。黨的十九大報告對基層黨組織規(guī)定了五大職能，即“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展”〔1〕，更加明確了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的功能。黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位作為社區(qū)發(fā)展的“主心骨”，對其發(fā)展現(xiàn)代化具有根本性、方向性作用。

（二）秉持“以人為本”：以人民福祉為最終目標(biāo)

社區(qū)建設(shè)發(fā)展是圍繞服務(wù)居民、不斷滿足社區(qū)居民物質(zhì)和文化生活需求，提高生活質(zhì)量和文明程度而展開。隨著居民物質(zhì)文化需求的提高，如何為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)已經(jīng)成為城市治理者需要面對的關(guān)鍵性議題。Y社區(qū)黨委在基層社區(qū)治理實踐中將提高社區(qū)居民福祉作為最終目標(biāo)，在服務(wù)項目引進和針對性方面進行主動突破，由社區(qū)黨支部帶頭，由黨員為活動骨干，通過深入調(diào)研，了解社區(qū)居民的實際需求，從低保戶扶助、家庭糾紛幫助、青少年教育、豐富文體活動等方面切入，創(chuàng)設(shè)一批貼近居民、貼近生活，能滿足群眾多元化需求的服務(wù)項目，使社區(qū)著力向完善服務(wù)、管理、文化和保障全方位綜合功能發(fā)展。

（三）構(gòu)建“多元共治”：培育社區(qū)治理原生動力

社區(qū)黨建將黨的方針政策和國家法律法規(guī)作為引導(dǎo)，轉(zhuǎn)“管理者”為“服務(wù)者”，保證社區(qū)和諧、穩(wěn)定和共同利益最大化，有效地整合優(yōu)化社區(qū)各單位參與“多元共治”，引導(dǎo)各種社會力提供專業(yè)化社區(qū)服務(wù)，使社區(qū)各方都成為社區(qū)建設(shè)的參與者和受益者，從而增強社區(qū)建設(shè)活力，提升社區(qū)治理的效能，推動政府職能轉(zhuǎn)變。Y社區(qū)組成社區(qū)大黨委和社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會，形成聯(lián)動整體，并且，社區(qū)去行政化與培育社治理原生動力指引下，Y社區(qū)在滿足居民需求的前提下支持“兩新”組織對社區(qū)資源的開發(fā)利用，合理有效的開發(fā)利用社區(qū)所轄范圍內(nèi)的資源。

（四）創(chuàng)設(shè)“‘街坊文化”：營造社區(qū)文化浸潤人心

良好的社區(qū)文化具有浸潤人心，匡扶正氣的作用。社區(qū)文化是社會生活共同體建設(shè)的重要載體和途徑，社會文化的營造和引領(lǐng)是基層黨建引領(lǐng)的重要方面，對居民的思想改觀最終助推社區(qū)的長久發(fā)展。Y社區(qū)黨委在全市率先創(chuàng)設(shè)“街坊”節(jié)，每季度以一份《街坊》報，居民以切身參與其中，從而產(chǎn)生強烈的歸屬感和認(rèn)同感，將和諧美好、人心向一的良好社區(qū)文化氛圍營造下來。良好的社區(qū)文化氛圍能夠涵養(yǎng)社區(qū)的整體風(fēng)氣，無形中在居民間形成了平等交流的機制，凝聚群眾的智慧和力量，進而培養(yǎng)社區(qū)居民的公民意識。由此，社區(qū)基層黨組織能更好地發(fā)揮社會整合功能，兼顧維護群眾的根本利益，并在潛移默化中維持社區(qū)治理的成果。

二、Y社區(qū)黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理的主要問題

（一）引領(lǐng)作用亟需平衡

現(xiàn)階段下，由于實踐中的種種因素，導(dǎo)致黨組織政治功能發(fā)展不平衡。黨組織政治功能發(fā)展不平衡呈現(xiàn)為部分地區(qū)發(fā)展邊緣化現(xiàn)象，原本持有向心力的也在一定程度上弱化，導(dǎo)致服務(wù)不到位、缺位，展現(xiàn)出不穩(wěn)定的狀態(tài)。一方面，由于基層缺乏有效的利益表達通道和途徑，產(chǎn)生“去組織化”的碎片狀態(tài)，嚴(yán)重影響基層黨組織形象、領(lǐng)導(dǎo)力。二是由于黨員素質(zhì)參差不齊，部分呈現(xiàn)出黨性觀念淡薄、思想僵化，欠缺先鋒模范作用，參與能力不足。三是社區(qū)居民普遍缺乏公民精神，沒有足夠的政治權(quán)利意識，“各掃門前雪”，而從深層次來說，主要是利益表達和整合功能沒有發(fā)揮，以至于處于“冷漠”狀態(tài)。

（二）社會組織發(fā)育欠缺

目前，Y社區(qū)社會組織發(fā)育欠缺，并且社會組織發(fā)展程度不一，一是社區(qū)自發(fā)組建的部分社會組織因各種程序和流程因素，沒有得到民政部門認(rèn)可，雖在社區(qū)治理實踐中發(fā)揮重要作用，但其社會合法性存在問題，二是社會組織一味尋求政府合作，多以政府資源和政策傾斜為導(dǎo)向而非以社區(qū)居民實際需求為導(dǎo)向開展工作，三是部分社會組織歸于主管單位，活動形式趨于模式化，缺乏自主性和活力，其作用難以發(fā)揮。作為社區(qū)而言，以上因素在一定程度上限制了社會組織的發(fā)展，而Y社會亟待培育和發(fā)展屬于自身的社會組織。

（三）黨建工作覆蓋不全

隨著社區(qū)區(qū)域不斷變更和舊樓翻新改造，社區(qū)空間隨之變化，特別是人口流動性增大，人口構(gòu)成多元化，導(dǎo)致社區(qū)部分地區(qū)黨建發(fā)展呈碎片化狀態(tài)。這不利于基層黨組織全面把握社區(qū)狀況，更難以發(fā)揮支部黨員在社區(qū)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，導(dǎo)致社區(qū)部分地區(qū)或組織的黨組織薄弱問題。

（四）社區(qū)服務(wù)供小于求

隨著居民物質(zhì)文化需求的提高，社區(qū)居民對公共服務(wù)的質(zhì)量和種類需求也在不斷提升?；鶎诱y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下提供社區(qū)公共服務(wù)的方式因為服務(wù)低效、單一，飽受詬病。Y社區(qū)通過購買服務(wù)為社會居民提供公共服務(wù)的方式經(jīng)過數(shù)年的實踐，也難以滿足社區(qū)居民多元化需求，覆蓋的種類和惠及率及其有限，得到居民的反饋有限，證明這樣的方式也極具局限性，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)的供需矛盾，市場化的優(yōu)勢也難以發(fā)揮。這個過程中，社區(qū)基層黨組織在基層治理中的角色受到影響，難以實現(xiàn)治理結(jié)果共建共享的理想局面。

三、Y社區(qū)加強黨建引領(lǐng)基層社區(qū)治理的對策建議

（一）構(gòu)建黨建引領(lǐng)的全面體系

首先是健全社區(qū)基層黨組織和群眾工作的全面溝通機制。結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化發(fā)展、小區(qū)和組織等的發(fā)展實際情況，不斷完善黨建功能區(qū)和基層服務(wù)分點，通過設(shè)置黨員之家、黨代表工作室、流動黨員服務(wù)點、網(wǎng)絡(luò)黨員服務(wù)群等陣地，將黨員和社區(qū)居民全面組織起來，定期搜集各方面意見和建議，在社區(qū)黨建聯(lián)合會議上集體協(xié)商。由此破除居民與黨組織建設(shè)之間的障礙，形成黨群溝通的無縫對接，基層黨組織一方面及時掌握社區(qū)居民的需求和意見，發(fā)揮居民的監(jiān)督作用，另一方面也為相關(guān)政策和法律規(guī)定的普及和傳達搭建有效平臺。

其次是社區(qū)黨組織應(yīng)不斷加強自身規(guī)范化建設(shè)，以此作為引領(lǐng)社區(qū)治理的基礎(chǔ)。社區(qū)黨組織應(yīng)加強自身建設(shè)，緊隨時代發(fā)展提升自身本領(lǐng)，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，才能不斷提升基層黨組織的政治引領(lǐng)能力。為保證社區(qū)治理的良性運行，要厘清社區(qū)黨組織同社區(qū)居委會之間的職責(zé)邊界，在社區(qū)現(xiàn)有情況下，應(yīng)該設(shè)立社區(qū)黨建專職工作人員，明確自身職責(zé)，專人專責(zé)，保證黨建工作投入量。

最后明確社區(qū)黨組織的引領(lǐng)工作職責(zé)，給予社區(qū)具體事務(wù)處理上的自主性。以社區(qū)黨組織為統(tǒng)領(lǐng)，進一步保障黨員在社區(qū)工作中的權(quán)利，明確黨員的社區(qū)工作義務(wù)，充分調(diào)動和發(fā)揮黨員參與社區(qū)治理的積極作用。基層黨組織充分掌握社區(qū)發(fā)展變化規(guī)律，實現(xiàn)科學(xué)民主決策和依法行政，并不斷提高社區(qū)黨員參與基層黨組織建設(shè)的主動性與積極性，充實社區(qū)黨建內(nèi)容，不斷明確發(fā)展方向。

社區(qū)黨組織一方面需要不斷加強自身基層干部隊伍建設(shè)，另一方面還要充分發(fā)揮基層黨組織的模范作用，建立起一支有過硬本領(lǐng)的干部隊伍，構(gòu)建一個強有力的社區(qū)基層黨組織網(wǎng)絡(luò)是促進黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的關(guān)鍵。

（二）健全社會組織培育機制

社區(qū)自身的社會組織對培育社區(qū)治理發(fā)展的原生動力起到關(guān)鍵作用〔2〕。首先要發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，對社會組織和社工發(fā)展的方向具備前瞻性眼光。結(jié)合社區(qū)實際需求，對原生非正式社區(qū)服務(wù)組織積極引導(dǎo)，開展政策幫扶，給予各方面支持，鼓勵進一步發(fā)展合法化和作用的進一步發(fā)揮，并鼓勵黨員發(fā)揮模范作用領(lǐng)頭帶動社會組織的成立和發(fā)展。

其次建立健全對社會組織的鼓勵培育機制。政策上落實社區(qū)公共資源對社會組織的扶持機制，同時落實相應(yīng)的激勵政策，鼓勵社工的吸納和培養(yǎng)，積極為社區(qū)社會組織搭建信息服務(wù)平臺，要主動對公共服務(wù)產(chǎn)品進行宣傳推廣并提供咨詢和交流的機會，拉近社會組織與社區(qū)居民的距離。

同時基層黨組織要結(jié)合社區(qū)需求各方面中的薄弱點，“對癥下藥”。積極爭取政府有關(guān)部門的幫助、指導(dǎo)和扶持，幫助社區(qū)組織提高活動內(nèi)容策劃、運作模式、服務(wù)質(zhì)量等各方面水平，協(xié)助其規(guī)范合法的運行機制，完善社會組織的內(nèi)部規(guī)范和各項制度，引導(dǎo)社會組織加強自身發(fā)展建設(shè)。

（三）細(xì)化社區(qū)黨員管理制度

加強對黨員干部的管理，細(xì)化社區(qū)黨員的管理體制，改變以往黨員干部著重管理，放任“口袋黨員”、流動黨員任意發(fā)展的狀況。

首先，在方式上通過落實一系列教育實踐活動的開展來加強黨的作風(fēng)建設(shè)。結(jié)合社區(qū)內(nèi)各黨支部的實際情況，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，輪流牽頭主持聯(lián)合支部活動，以達到信息交流互通，相互監(jiān)督，優(yōu)勢互補的良好局面。

其次，在區(qū)域化工作格局形成的過程中，社區(qū)各黨支部深入進小區(qū)、樓宇及“兩新”組織開展工作，并且將駐社區(qū)的各單位的黨組織負(fù)責(zé)人也以各單位代表的身份進入社會聯(lián)合黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子，并保證社區(qū)黨員和各社會組織的黨員擁有共同平等的話語權(quán)，在社區(qū)共建中實現(xiàn)共治融合。

最后將黨員管理責(zé)任細(xì)化到個人，精準(zhǔn)落實各項職責(zé)。通過單獨或聯(lián)合組建黨組織，在各個區(qū)塊通過靈活建立黨支部、黨員聯(lián)絡(luò)點、聯(lián)絡(luò)群的組建方式，靈活運用移動互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，真正做到黨員管理全覆蓋。

（四）打造精細(xì)化社區(qū)服務(wù)

在社區(qū)基層公共服務(wù)內(nèi)容供給上，“一刀切”的總攬方式的弊端已經(jīng)暴露，只有不斷進行精細(xì)化、有針對性的公共服務(wù)管理和展開，了解并針對居民實際需求，并根據(jù)實踐發(fā)展不斷改進和調(diào)整，才能實現(xiàn)治理效率和效能的雙提升，提高資源利用率。

一方面，對有剛性需求的公共服務(wù)，如社區(qū)物業(yè)管理、后勤保障以及其他各類便民中介服務(wù)，社區(qū)可通過購買服務(wù)或者推動居委會引入市場化經(jīng)營主體，通過居民、業(yè)委會協(xié)商決策，形成自主管理經(jīng)營的形式。

另一方面是公益性的公共服務(wù)，如法律援助、就業(yè)咨詢、扶弱兜底等，社區(qū)黨組織可動員社會公益力量和組織，爭取調(diào)動社會力量開展社區(qū)服務(wù)，并調(diào)整功能性服務(wù)場所，盡可能從資金、人力、場地等方面大力支持公益性社會工作順利開展。

四、結(jié)語

在當(dāng)代我國社會，黨建如何實現(xiàn)對基層社區(qū)治理的科學(xué)引領(lǐng)關(guān)系到中國社會的建設(shè)和發(fā)展，具有重要的理論價值和實踐意義。隨著城市化水平提高，社區(qū)規(guī)模擴大，加之多元價值觀沖擊，社區(qū)治理愈加紛繁復(fù)雜。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“社會治理核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵是體制創(chuàng)新”〔3〕。其中，社區(qū)黨組織是黨在城市基層工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心〔4〕。社區(qū)治理應(yīng)注重發(fā)揮基層黨建的凝聚作用，從而引領(lǐng)基層社區(qū)治理，終將在實踐中領(lǐng)導(dǎo)我國基層社會治理不斷完善，走向善治。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編〔M〕.北京：人民出版社，2017：13.

〔2〕欒曉峰.“社會內(nèi)生型”社會組織孵化器及其建構(gòu)〔J〕.中國行政管理，2017，（03）：44-50.

〔3〕本報評論員.以黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新〔N〕. 光明日報，2018-12-13（003）.

〔4〕中共中央辦公廳.國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見〔S〕.中辦發(fā)（2010）27號，2010-08-26.

〔責(zé)任編輯：譚文富〕