全面推進預(yù)算績效管理的制約因素與優(yōu)化路徑研究

郭峰

摘要：我國預(yù)算績效管理改革實踐已經(jīng)超過15年，其進程艱難曲折，效果有待進一步提高。在中央要求全面實施、強力推動的背景下，本文從政策執(zhí)行主體的角度，簡要回顧了我國推進預(yù)算績效管理的發(fā)展進程，著重分析了實施預(yù)算績效管理的制約因素與加快推進的重要性，有針對性地提出保障政策順利實施的優(yōu)化路徑。認為通過標桿引領(lǐng)配合內(nèi)外聯(lián)動大力培育績效意識，落實主體責任引入多方力量形成推進合力，成立專職機構(gòu)培養(yǎng)專業(yè)人員增強推進動力，強化激勵約束加強結(jié)果運用形成制度閉環(huán)等措施，可以激發(fā)單位內(nèi)部改革活力，有效落實中央政策要求，保障預(yù)算績效管理順利推進。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算;制約因素;優(yōu)化路徑

2018年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱“意見”）。該“意見”從必要性、總體要求、執(zhí)行主體、管理過程、覆蓋范圍、長效機制和責任約束等方面，全方位、多角度分析指出要全面加快推進預(yù)算績效管理。我國預(yù)算績效管理起始于2003年，截至目前已經(jīng)試點推行超過15年。在試點推進過程當中，財政部陸續(xù)完善、制訂了多項管理制度，對全國預(yù)算績效管理改革起到了指導(dǎo)性作用。此次由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)該“意見”，這在我國財經(jīng)管理歷史進程上頗為鮮見，此舉將預(yù)算績效管理提升到了一個新的歷史高度。該“意見”的印發(fā)單位規(guī)格如此之高，一方面說明加強績效管理在我國的宏觀經(jīng)濟管理中非常重要，另一方面也可以從側(cè)面看出該項政策在實施過程當中還存在很大困難，必須通過高規(guī)格推動才能順利落實。為什么會推進困難？推進遇阻又為什么還要繼續(xù)實施？站在新的歷史起點，本文從“意見”執(zhí)行主體的角度，試圖分析梳理我國實施預(yù)算績效管理的制約因素以及繼續(xù)推進的必要性，并有針對性的提出政策建議，以促進“意見”的順利貫徹落實。

一、我國推進預(yù)算績效管理的實踐概述

根據(jù)蘇舟（2018）、張俊偉（2017）等的研究結(jié)果，我國最早于2003年開始提出預(yù)算績效評價的概念。2003年，中國共產(chǎn)黨召開十六屆三中全會，黨中央在會議上決定要“建立預(yù)算績效評價體系”。預(yù)算績效評價通過設(shè)定績效目標和考核指標，并在實施中加強執(zhí)行監(jiān)控和年度終了組織績效評價，以此引導(dǎo)政府規(guī)范支出行為，對使用財政資金的部門與單位形成一定的約束力，有助于科學(xué)評估財政資金的支出效果，保障政府實現(xiàn)工作目標，提高運行效率（趙學(xué)群2010，史洋等2018）。

在過去15年的試點進程當中，財政部按照“穩(wěn)步推進”原則，先選擇了一部分中央部門的社會效益較好的項目開展試點，然后在試點基礎(chǔ)上進一步調(diào)整優(yōu)化，不斷把改革推向深入。一方面不斷完善相關(guān)規(guī)章制度，2011年研究制訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，歸納出共性的指標框架體系，并對績效評價工作進行了流程性的行為規(guī)范;2015年又研究制訂了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，為中央和地方的改革推進提供了行動指南。另一方面不斷擴大績效評價范圍，從最初的選擇部分項目開展試點，到后期逐步擴大納入績效目標管理的財政項目資金比例，到2016年最終實現(xiàn)了中央部門績效目標申報、績效監(jiān)控和績效自評全覆蓋。

經(jīng)過多年的試點和探索，我國的預(yù)算績效管理成效顯著。支出部門逐步建立起財政責任意識與績效理念，績效文化顯著提升（蘇舟 陳小華，2018），全過程績效管理機制初步形成，增強了政府決策的科學(xué)化和民主化水平，促進提高了財政資金使用效益（張俊偉，2017年）。雖然改革取得了一定的成績，但不容忽視的是，我國的績效管理改革尚未取得突破性的進展，實踐過程當中問題仍然十分突出，推進過程艱難曲折。從政策的實施順暢性角度來看，政策執(zhí)行“上熱下冷”，基層政府缺乏積極性，支出部門不主動、不積極、不配合，缺乏改革的主動性（張俊偉，2017年）;從政策實施質(zhì)量角度來看，部分項目績效指標設(shè)置不合理，定性指標多，量化指標少，指標設(shè)置不夠細化，部分指標的預(yù)計指標值設(shè)定偏低;從政策實施效果來看，“意見”明確指出“一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)的問題時有發(fā)生”。

二、預(yù)算績效管理艱難推進的制約因素

（一）預(yù)算缺乏約束力不利于培養(yǎng)績效意識

受政府和市場邊界不清等因素影響，預(yù)算軟約束的問題長期困擾我國經(jīng)濟發(fā)展，政府部門往往更加重視資金的投入分配，容易忽視資金的產(chǎn)出效益。特別是自1998年開展國企改革脫困以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個持續(xù)快速增長時期。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自1998年到2014年的17年之間，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度持續(xù)維持在7%以上，其中有7年的增速超過10%，2014年的國家財政收入達到14.04萬億元，是1998年0.99萬億元的14倍。國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入的快速增長更加強化了政府支出部門“不差錢”的意識，出現(xiàn)預(yù)算缺口時不是主動思考節(jié)約資金，或是通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)解決，而是按照思維慣性下意識地申請追加預(yù)算。根據(jù)時任審計署審計長劉家義向國務(wù)院報送的2012年的工作報告，財政部12月份還存在追加預(yù)算的情況。由于預(yù)算的嚴肅性不強，導(dǎo)致經(jīng)批準的預(yù)算不能有效約束財政資金使用部門的行為，從而導(dǎo)致政府部門缺乏精打細算、節(jié)約資金和“少花錢多辦事”的動力。

（二）業(yè)務(wù)部門缺乏參與動力降低工作質(zhì)量

在“意見”發(fā)布之前，推動預(yù)算績效評價的主要力量是中央與地方的財政部門，相關(guān)的制度政策主要由財政部和地方財政廳（局）制定。主要業(yè)務(wù)也是嵌套在財政部門組織的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與年終決算過程當中。業(yè)務(wù)部門作為資金的使用方，在績效評價工作中需要按照財政部門的要求填報項目績效目標、績效指標及預(yù)期指標值;年中執(zhí)行過程當中開展績效執(zhí)行監(jiān)控，追蹤項目實施進度，預(yù)計目標完成情況;年度終了還需開展績效自評，分析績效目標完成情況、執(zhí)行差異產(chǎn)生的原因以及相應(yīng)的改進措施。在此過程當中，業(yè)務(wù)部門需要投入大量的人力和物力，而這些工作完全是因為推進績效管理而新增的。同時，業(yè)務(wù)部門還發(fā)現(xiàn)，他們按照要求填報的績效目標與考核指標，在年末時還要用來考核自身的工作業(yè)績。因此業(yè)務(wù)部門對績效管理存在天然的抵觸情緒，認為是在幫助財務(wù)部門工作，從而缺乏參與動力。另外，在績效評價主要由財務(wù)部門推動的情況下，業(yè)務(wù)部門在申報績效目標時也就更加傾向于選擇難以量化的指標與容易達到的預(yù)期指標值，而財務(wù)部門往往不具備專業(yè)的鑒別能力，不利于提高績效評價質(zhì)量。

（三）專職人員不足制約績效管理業(yè)務(wù)發(fā)展

目前預(yù)算績效管理的主體主要是行政單位和事業(yè)單位。而我國的行政事業(yè)單位一般對內(nèi)部機構(gòu)和人員編制有著嚴格的限制。雖然預(yù)算績效管理在我國已經(jīng)試點推行了15年，但由于各級單位的績效意識與績效理念不夠深入，在機構(gòu)與人員編制受限的情況下，一般不會設(shè)置專職的績效管理機構(gòu)，也不會專門配備適應(yīng)崗位職責要求的專業(yè)人員。即使配備了部分從業(yè)人員，但人員數(shù)量和專業(yè)素質(zhì)也難以滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要。在缺乏具有良好績效管理知識和豐富工作經(jīng)驗的專業(yè)人員的情況下，大多數(shù)單位的預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)還在由其他崗位的人員兼任。而且近年來財政預(yù)算管理工作又新增了大量重點業(yè)務(wù)，如預(yù)算評審、預(yù)算公開、支出定額建設(shè)等等，在需要首先保障原有業(yè)務(wù)和新增重點工作的情況下，兼職擔任績效管理的工作人員往往力不從心。由于常規(guī)的目標申報、執(zhí)行監(jiān)控與績效評價等工作就已占用了大量的時間精力，所以也就無法保障制度建設(shè)、培訓(xùn)指導(dǎo)和宣傳推廣等其他工作的有效開展，導(dǎo)致績效管理流于形式，工作的質(zhì)量與效率受到影響，不利于單位預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（四）績效評價結(jié)果運用不夠影響制度威嚴

績效評價的制度目標在于引導(dǎo)政府規(guī)范行為，提高財政資金使用效益，要實現(xiàn)這一目標必須強化績效考核結(jié)果的應(yīng)用。在業(yè)務(wù)實踐過程當中，雖然業(yè)務(wù)部門按照要求填報報表、撰寫總結(jié)，財務(wù)部門匯總后按程序?qū)訉由蠄?，所有流程全部走完，但由于業(yè)務(wù)部門參與不夠，財務(wù)人員績效管理專業(yè)素質(zhì)不強，績效評價質(zhì)量無法準確核定，導(dǎo)致評價結(jié)果難以作為管理決策的參考，制度也就沒有形成剛性約束的閉環(huán)。以中央部門為例，2016年10月，財政部要求中央預(yù)算單位對2016年所有一級項目、二級項目開展績效自評，并選取一部分一級項目績效自評結(jié)果報財政部（1）。2017年6月，財政部將選擇的10個重點項目績效評價報告報送了全國人大常委會，強調(diào)下一步將組織做好重點績效評價結(jié)果應(yīng)用工作，督促有關(guān)中央部門進一步落實（2）。從財政部實際選取的比例來看，當年中央本級一級項目有2024個（3），但報送人大的只有10個，實際報送比例不足0.5%;從財政部對評價結(jié)果應(yīng)用的表態(tài)來看，僅僅是“將組織做好”和“督促有關(guān)部門”等原則性要求，強制性、具體性和可操作程度不高。從以上情況可以看出績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠的現(xiàn)象還普遍存在，一定程度上損害了制度的威嚴。

三、加快推進預(yù)算績效管理的重要性

（一）貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)的必然要求

首先，實施預(yù)算績效管理是《預(yù)算法》的強制性要求。2014年修訂的《預(yù)算法》首次提出要“講求績效”，并將加強績效管理貫穿于預(yù)算管理的全過程。要求編制預(yù)算時要參考上一年的績效結(jié)果，加強績效目標管理;審查預(yù)算時要重點審核提高預(yù)算績效情況;預(yù)算執(zhí)行時要對預(yù)算支出情況開展績效評價;決算時要重點審查重點支出、重大投資項目績效情況。其次，加快推進預(yù)算績效管理是貫徹落實中共中央、國務(wù)院重要指示精神的要求。黨的十九大提出要“全面實施績效管理”，而本次“意見”又以高規(guī)格印發(fā)，體現(xiàn)出黨中央、國務(wù)院對此項工作的高度重視。第三，財政部也印發(fā)了關(guān)于貫徹落實“意見”的通知，要求各地區(qū)各部門高度重視，結(jié)合實際制定貫徹落實方案，抓好重點環(huán)節(jié)、加強監(jiān)督問責等等。綜上所述，各地區(qū)各部門必須強化主體責任，認真貫徹落實法律法規(guī)的各項要求。

（二）接受社會監(jiān)督和預(yù)算公開的必然要求

“陽光是最好的防腐劑”，自覺、主動接受社會監(jiān)督是現(xiàn)代財政治理體系建設(shè)的必然要求。黨的十九大提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。財政部也要求“提高預(yù)算績效信息的透明度”，要“大力推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結(jié)果隨同預(yù)決算報送同級人大，并依法予以公開”（4）。2017年和2018年，財政部均選擇了10個重點項目績效評價報告報送全國人大，在2018年預(yù)算公開時，要求26個中央部門各公開了一個一級項目的項目文本和績效目標管理情況。因此，為滿足預(yù)算公開的要求，使本單位項目經(jīng)得起社會監(jiān)督考驗，各地區(qū)各部門應(yīng)高度重視預(yù)算績效管理，不斷提高績效管理工作水平，自覺接受社會監(jiān)督。

（三）充分發(fā)揮財政資金使用效率的必然要求

在歷經(jīng)多年的高速增長之后，我國的社會經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新的歷史時期。社會主要矛盾發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟發(fā)展不再追求單一的高速度，轉(zhuǎn)而向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，從2015年到2017年，國家財政收入增長速度分別為5.8%、4.5%和7.4%，相應(yīng)年份的財政支出增長速度為13.2%、6.3%和7.6%（5）。以上數(shù)據(jù)可以看出，雖然近年財政收入還在增長，但各年的財政支出增速均高于財政收入增速，導(dǎo)致國家財政收支矛盾突出。在經(jīng)濟發(fā)展進入不再高速增長的“新常態(tài)”之后，各級政府已經(jīng)不再“不差錢”，原來那種潛在的“重投入輕管理、重支出輕績效”理念已經(jīng)沒有了植根的土壤。而社會主要矛盾變化后，社會大眾對高質(zhì)量、高水平生活的追求意愿更加強烈，在此情況下財政資金使用的理念必須快速向“花錢必問效、無效必問責”轉(zhuǎn)變，必須通過預(yù)算績效管理切實提高政府的資金使用效益。

（四）履行工作職責提高內(nèi)部執(zhí)行力的必然要求

“財隨事走”是資金分配的基本原則，為保障履行工作職責，完成事業(yè)發(fā)展目標，必須為承擔工作任務(wù)的單位或部門提供相應(yīng)的資金，實現(xiàn)“事權(quán)與財權(quán)的匹配”。在此情況下，某個單位或部門的資金使用效果則直接反映了與之對應(yīng)的工作職責履行情況。預(yù)算資金績效高，則說明資金使用部門工作較好地完成了既定任務(wù)目標，履職情況好;預(yù)算資金績效低，則說明資金使用部門工作未達到預(yù)期目標，履職情況差。通過預(yù)算績效目標管理，可以在年初將本部門本單位的整體事業(yè)發(fā)展目標分解細化到各資金使用部門;通過預(yù)算績效目標執(zhí)行監(jiān)控，可以在年中有效掌握任務(wù)目標的完成進度，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差，盡早采取改進措施;通過預(yù)算績效評價，可以在年度終了有效評估上年度工作成效;加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，可以實現(xiàn)內(nèi)部獎懲激勵，有效提高積極性與主動性。綜上，預(yù)算績效管理能很好地控制、檢查單位內(nèi)部各部門的履職情況，是單位加強內(nèi)部控制，提高執(zhí)行力，促進事業(yè)發(fā)展的有效工具。

四、加快推進預(yù)算績效管理的優(yōu)化路徑

（一）標桿引領(lǐng)配合內(nèi)外聯(lián)動大力培育績效意識

全面實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院的重要決定，“意見”的貫徹落實和績效理念的培養(yǎng)形成需要強勢推動與大力宣傳。第一，主要負責人要高度重視，主動擔當起貫徹落實與宣傳推動的第一責任人，充分發(fā)揮主要負責人的標桿引領(lǐng)作用。主要負責人要親自研究部署“意見”的貫徹落實方案，對照“意見”的要求查找短板，結(jié)合實際有針對性地制定具體實施方案;親自過問機構(gòu)組建、管理制度建設(shè)、指標體系建設(shè)等重點問題;親自協(xié)調(diào)推動目標管理、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用中的重點環(huán)節(jié)和難點問題;親自督辦問題整改、責任追究和違紀違法問題。第二，加強內(nèi)部培訓(xùn)宣傳，邀請專家學(xué)者、咨詢機構(gòu)對單位內(nèi)部各部門進行績效理念推廣;通過脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)學(xué)習(xí)等方式，快速選拔、培養(yǎng)一批素質(zhì)高、能力強的專業(yè)人員，通過專業(yè)人員進行內(nèi)部宣傳推廣。第三，強化外部力量的推動作用，如每年選擇部分重點項目進行績效審計，向本級人大報告，向社會公開等，借助社會監(jiān)督推動單位內(nèi)部提高認識，促進形成績效理念。

（二）落實主體責任引入多方力量形成推進合力

在過去15年的預(yù)算績效管理實踐中，財政部門充當了“主力軍”的角色。由于改革給業(yè)務(wù)部門帶來新的工作量和制度約束，難以得到業(yè)務(wù)部門的支持，財政部門容易陷入“唱獨角戲”的局面。此次“意見”指出，“地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責任主體。地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區(qū)預(yù)算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預(yù)算績效負責”（6），這就使得推進預(yù)算績效管理上升為各級政府、部門和單位的整體行為，大大緩解財政部門“獨木難支”的局面。為促進績效預(yù)算管理順利實施，建議如下：一是嚴格落實主體責任，預(yù)算績效管理規(guī)章制度、工作計劃、發(fā)展規(guī)劃等必須以單位的名義制訂和印發(fā);年度日常工作如績效目標管理、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等應(yīng)以單位的名義部署開展，相關(guān)通知文件要以單位的名義發(fā)布;年度預(yù)算績效管理工作會議要由單位主要負責同志召集組織。二是在單位內(nèi)部成立預(yù)算績效管理委員會，作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)負責落實單位加強預(yù)算績效管理的相關(guān)決定，委員會應(yīng)廣泛吸收單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)專家、管理專家、技術(shù)專家、財務(wù)專家共同參與，充分發(fā)揮集體的力量與智慧;委員會的財務(wù)專家占少數(shù)，主要對工作的規(guī)范性和經(jīng)濟合理性提出建議;其他專家占多數(shù)，主要對績效目標、考核指標和預(yù)期指標值、績效評價的合理性、真實性提出建議。三是注重發(fā)揮社會力量的作用，推進建立適合單位業(yè)務(wù)的咨詢專家?guī)旌偷谌綑C構(gòu)庫，提高績效管理工作質(zhì)量與公平公正性。

（三）成立專職機構(gòu)培養(yǎng)專業(yè)人員增強推進動力

預(yù)算績效管理工作內(nèi)容復(fù)雜，涉及面廣，難度大，需要溝通協(xié)調(diào)的單位與部門非常多，既包含單位內(nèi)部各部門，也包含單位外部的上下級財政部門、中介機構(gòu)、社會公眾等等，需要集中多方力量與智慧才能把工作做好。“意見”也專門指出要“加強預(yù)算績效管理力量，充實預(yù)算績效管理人員”。為把“意見”指示精神落到實處，相關(guān)單位應(yīng)在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費物資等方面給予充分保障。一是建議設(shè)立穩(wěn)定專職的預(yù)算績效管理機構(gòu)，將之作為本級政府或單位預(yù)算績效管理的日常辦事機構(gòu)。二是要提供充足的人員編制，最大限度地避免或減少臨時兼職人員，這將有利于提高人才的專業(yè)素養(yǎng)，保障人員隊伍的穩(wěn)定性。三是要保障必要的工作經(jīng)費，以用于開展日常工作，加強管理制度和評價體系建設(shè)，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)與宣傳推廣，指導(dǎo)下屬單位工作等。

（四）強化激勵約束加強結(jié)果運用形成制度閉環(huán)

制度得不到很好的執(zhí)行與落實，往往是由于缺少獎懲機制，導(dǎo)致遵守的行為沒有得到獎勵，不遵守的行為沒有被懲罰。只有提高違反制度的成本，才能讓制度真正深入人心，成為主動遵守的行為規(guī)范。預(yù)算績效管理要順利推進，必須要有強有力的激勵約束機制作為保障。只有將績效評價的結(jié)果真正應(yīng)用到下階段的管理決策中，實現(xiàn)從預(yù)算編制—執(zhí)行監(jiān)控—結(jié)果應(yīng)用—下階段預(yù)算編制的制度閉環(huán)，才能增強預(yù)算績效管理制度的權(quán)威性。在結(jié)果應(yīng)用機制設(shè)計中應(yīng)注意如下幾點：一是不能簡單以調(diào)整預(yù)算作為結(jié)果應(yīng)用的全部，例如某些民生項目，其實施的必要性非常充足，但由于項目組織不力，實施進度和質(zhì)量不達標導(dǎo)致缺乏績效，如果因為績效不佳就簡單調(diào)減該項目預(yù)算顯然不合適;二是要綜合考量激勵約束對象，既要激勵約束預(yù)算保障的項目，也要激勵約束實施項目的組織與個人;三是著眼實際問題促進事業(yè)發(fā)展，預(yù)算績效管理目的不是簡單的減少支出，而是要借此來提高政府的公共服務(wù)供給質(zhì)量，因此結(jié)果應(yīng)用要注重下階段的政策優(yōu)化，以促進解決實際問題。

注釋：

《關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預(yù)[2016]123號）

新華社：2017年財政部重點項目預(yù)算績效評價邁上新臺階

新華社：2016年中央預(yù)算績效管理首次實現(xiàn)中央部門項目支出績效目標管理全覆蓋

《關(guān)于貫徹落實<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知》（財預(yù)[2018]167號）

國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟核算國家財政收支總額及增長速度http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號）

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