以法治建設(shè)為保障推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展

石佑啟

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家戰(zhàn)略。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，擘畫了大灣區(qū)建設(shè)的新藍(lán)圖，把大灣區(qū)發(fā)展推向了新階段。按照《規(guī)劃綱要》的要求，大灣區(qū)將打造成為富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市。一流的大灣區(qū)建設(shè)需要一流的法治營商環(huán)境予以保障，營造優(yōu)質(zhì)的法治營商環(huán)境對大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的重要性不言而喻。

法治對大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義

《規(guī)劃綱要》提出：把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異有機(jī)結(jié)合起來，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利。把維護(hù)中央的全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，尊崇法治，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事?？梢姡鬄硡^(qū)創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)當(dāng)始終以“一國兩制”為立足點，在法治框架下推進(jìn)。第一，法治是大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的前提。推動粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的核心在于協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，形成統(tǒng)一的市場、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的規(guī)則、統(tǒng)一的運行機(jī)制，讓政府、市場、社會實現(xiàn)合作共贏。而有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進(jìn)多元主體積極參與合作，必須發(fā)揮法治的功用。要堅持法治先行，通過建立健全相應(yīng)的規(guī)則，厘清多元主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確多元主體參與創(chuàng)新的路徑，激發(fā)多元主體在大灣區(qū)創(chuàng)新實踐中的活力，提升多元主體的協(xié)同創(chuàng)新能力。第二，法治是大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的保障。推動人才、資本、信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素在粵港澳區(qū)域市場的便捷有效流動，有賴于統(tǒng)一市場規(guī)則的構(gòu)造與運行;優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，需要完善知識產(chǎn)權(quán)制度，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和司法保護(hù)，建立健全知識產(chǎn)權(quán)案件跨境協(xié)作機(jī)制;協(xié)調(diào)地方利益關(guān)系，規(guī)避創(chuàng)新引發(fā)的風(fēng)險和糾紛，必須推進(jìn)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵約束機(jī)制及糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建與完善，打造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。第三，法治是大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的動力。粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展需要通過加強(qiáng)制度設(shè)計和規(guī)則銜接為之提供牽引力，依托制度創(chuàng)新破除行政壁壘、降低交易成本，以制度保證簡政放權(quán)落到實處?！兑?guī)劃綱要》、框架協(xié)議及專項規(guī)劃等規(guī)范性文件的出臺，對大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展提出具體要求，為先行先試預(yù)留了空間，有利于激發(fā)多元主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

粵港澳大灣區(qū)揚(yáng)帆起航：為“一帶一路”建設(shè)提供有力支撐。圖為深圳中國前海夢工場。

大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展對法治產(chǎn)生新要求

法治推動和保障粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展又對法治產(chǎn)生新的要求。一是大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展要求法治建設(shè)相伴而行。大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展是一個漸進(jìn)的過程，法治建設(shè)也是漸進(jìn)的過程。一方面，大灣區(qū)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)與區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展的階段目標(biāo)相對應(yīng)，形成不同時期的規(guī)劃，設(shè)定不同階段的任務(wù);另一方面，要根據(jù)新時代大灣區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)新任務(wù)的要求，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略合作的法治新平臺。二是大灣區(qū)創(chuàng)新實踐要求拓展規(guī)范體系。促進(jìn)和規(guī)范大灣區(qū)創(chuàng)新實踐不能忽視區(qū)域合作協(xié)議、社會自治章程、行業(yè)協(xié)會商會制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等軟法規(guī)范的作用，這些軟法規(guī)范與由國家強(qiáng)制力保障實施的硬法規(guī)范共同組成大灣區(qū)治理的規(guī)范體系。軟法可以彌補(bǔ)硬法規(guī)制的不足，有效緩解粵港澳三地由于法域差異導(dǎo)致的制度沖突和限制。當(dāng)前，要推動大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)鍵是要確立軟法在規(guī)范體系中的地位，提升軟法的質(zhì)量，發(fā)揮軟法的作用，促進(jìn)軟法與硬法的分工合作與銜接適用。三是大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新要求構(gòu)建常態(tài)化法律機(jī)制。區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新是實現(xiàn)大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)，首先，要通過建構(gòu)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制搭建粵港澳三地對話平臺，統(tǒng)籌各地的創(chuàng)新實踐，在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新要素流動層面減少地方之間的重復(fù)建設(shè)、清除市場壁壘;其次，要補(bǔ)齊區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制的短板，通過利益補(bǔ)償機(jī)制調(diào)整利益分配、協(xié)調(diào)平衡利益關(guān)系;再次，要彌補(bǔ)信息共享機(jī)制的不足，防止大灣區(qū)建設(shè)受信息不對稱、不暢通等因素的困擾，難以形成整體聯(lián)動效應(yīng);最后，由區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新所導(dǎo)致的區(qū)域府際爭議、公私合作糾紛等，要通過完善現(xiàn)有法律救濟(jì)機(jī)制予以解決;要在尊重各自管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)粵港澳司法協(xié)助等。

探尋支撐大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的法治路徑

粵港澳大灣區(qū)是在“一國兩制三法域、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”的條件下進(jìn)行建設(shè)的，這是粵港澳大灣區(qū)有別于其他灣區(qū)的最大特點，也是粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。如何回應(yīng)現(xiàn)實需求、促進(jìn)規(guī)則銜接、實現(xiàn)融合發(fā)展，是一個嶄新課題，沒有先例可循、沒有模式可套，必須積極探尋助力大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的法治路徑。第一，推進(jìn)大灣區(qū)法治建設(shè)與創(chuàng)新發(fā)展同步展開。圍繞《規(guī)劃綱要》提出的大灣區(qū)發(fā)展兩個階段及其對優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境、提升創(chuàng)新能力的目標(biāo)設(shè)定，形成相應(yīng)的法治建設(shè)規(guī)劃。逐步落實關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展的實施綱要、專項規(guī)劃、合作協(xié)議的出臺和監(jiān)督實施，減少科研機(jī)構(gòu)、人才等創(chuàng)新要素跨境交流的規(guī)則限制，拓展廣東自貿(mào)區(qū)各大發(fā)展平臺進(jìn)行先行先試、制度創(chuàng)新的空間，并通過明確適用范圍、授權(quán)程序等方式將先行先試同步納入法治軌道;加快建立粵港澳大灣區(qū)爭端解決合作機(jī)制，解決一些共性的法律問題。第二，建設(shè)軟硬結(jié)合的大灣區(qū)規(guī)范體系。梳理大灣區(qū)規(guī)劃綱要、框架協(xié)議等軟法規(guī)范與地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等硬法規(guī)范的效力層級，促進(jìn)軟法與硬法的優(yōu)勢互補(bǔ)與銜接適用，具體表現(xiàn)為：規(guī)劃綱要、框架協(xié)議等軟法規(guī)范立足于大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的頂層設(shè)計和謀篇布局，粵港澳三地立法為其具體實施提供基本效力保障;權(quán)力清單、社會自治規(guī)范、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等軟法規(guī)范則細(xì)化、優(yōu)化硬法規(guī)范，增強(qiáng)硬法規(guī)范的針對性和可操作性。第三，構(gòu)建常態(tài)化的大灣區(qū)法律治理機(jī)制。一是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。在中央層面成立由粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，中央各部委共同參與協(xié)調(diào)的具體機(jī)制，強(qiáng)化對大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)劃指導(dǎo);在粵港澳區(qū)域?qū)用嬲匣浉?、粵澳高層?lián)席會議機(jī)制，建立統(tǒng)一的粵港澳合作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三地的創(chuàng)新資源。二是構(gòu)建區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制。通過規(guī)定利益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和具體流程來實現(xiàn)粵港澳地方之間的利益平衡，規(guī)避各地在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中的同質(zhì)化惡性競爭。三是構(gòu)建信息共享機(jī)制。打破“信息孤島”，加強(qiáng)信息共享平臺和信息交換機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)信息交流共享。四是構(gòu)建多元化爭議解決機(jī)制。在中央層面建立爭議裁決機(jī)制，如在國務(wù)院建立糾紛解決渠道?；浉郯母鞯胤秸诤献髦挟a(chǎn)生爭議時，先由爭議雙方進(jìn)行協(xié)商和解，在協(xié)商無果的情況下，可請求國務(wù)院裁決;推動調(diào)解、仲裁、訴訟等多元救濟(jì)途徑在解決公私合作爭議等新型糾紛中的選擇性適用;加強(qiáng)粵港澳司法交流與協(xié)作，推動建立共商、共建、共享的跨境糾紛解決機(jī)制，為大灣區(qū)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的司法服務(wù)和保障;完善國際商事糾紛解決機(jī)制，建設(shè)國際仲裁中心，支持粵港澳仲裁及調(diào)解機(jī)構(gòu)交流合作，為粵港澳經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供仲裁及調(diào)節(jié)服務(wù)等。