陜西省區(qū)域土地市場化進程測度研究

張鵬輝 侯憲東 楊龍 尹一銣

摘要運用修正后的宗數(shù)比重測度法對陜西省轄屬的10個市2009—2015年土地市場化水平進行了測算，明確陜西省及各市土地市場化程度目前所處的水平，剖析陜西省土地市場化進程中存在的問題，為優(yōu)化全省土地市場建設(shè)提出對策建議。研究結(jié)果表明，2009—2015年陜西省土地市場化水平為中等，陜北、關(guān)中地區(qū)為高土地市場化水平，陜南地區(qū)為低土地市場化水平;10個市中榆林市土地市場化程度最高，安康市最低;陜西省土地市場化程度總體為中等偏上水平，土地市場化水平區(qū)域差異較大;陜西省非市場化和不完全市場化的土地資源配置方式在土地供應(yīng)中占有一定比例，土地市場參與土地資源配置程度待提高。

關(guān)鍵詞土地市場化;測度;陜西省

中圖分類號F301文獻標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611（2019）01-0056-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.01.019

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”[1]。西方經(jīng)濟理論中，市場被認(rèn)為是一種機制或制度，通過這種機制或制度可以集合特定商品、服務(wù)以及資源的需求方和供給方[2]。土地市場自身被認(rèn)為是一種特定的商品買賣市場，需求方和供給方通過土地市場，也是為了尋求一個雙方都能接受的價格從而促使成功交易。土地市場的本質(zhì)是通過一系列社會、經(jīng)濟和法律制度為通過讓市場機制配置土地資源創(chuàng)造基礎(chǔ)，實現(xiàn)土地資源市場化配置的目的[3]。土地市場在所有市場體系中具有重要位置，土地市場化程度的高低對優(yōu)化地方政府土地資源配置、國民經(jīng)濟的發(fā)展和增加財政收入都起著顯著的作用[2]。土地市場化水平可以反映土地資源配置和土地利用的效率，通過測算陜西省轄屬10個市的土地市場化程度，對于優(yōu)化全省土地資源配置和完善土地市場建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

目前，我國土地市場是包含土地所用權(quán)市場和土地使用權(quán)市場在內(nèi)的一個較完善的市場體系[4]。土地所有權(quán)市場即土地征收市場，是指政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對被征地農(nóng)民進行征地補償，從而將農(nóng)民集體土地變?yōu)閲型恋氐恼袨?。土地使用?quán)市場包括土地一級市場和二級市場，一級市場為土地使用權(quán)出讓市場，包括國有土地的劃撥、招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議出讓和土地租賃等方式;二級市場主要是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括土地使用權(quán)出租、抵押等。因土地使用權(quán)二級市場本身是一個相對成熟的市場，因此，該研究測度的陜西省土地市場化程度是指土地使用權(quán)一級市場化程度。筆者運用修正后的宗數(shù)比重測度法對陜西省轄屬的10個市2009—2015年土地市場化水平進行了測算，明確陜西省及各市土地市場化程度目前所處的水平，剖析陜西省土地市場化進程中存在的問題，為優(yōu)化全省土地市場建設(shè)提出對策建議。

1數(shù)據(jù)來源及土地市場化程度測度方法

1.1數(shù)據(jù)來源

原始數(shù)據(jù)來源于陜西省2009—2015年土地市場動態(tài)監(jiān)測分析數(shù)據(jù)、陜西省2009—2015年統(tǒng)計年鑒及相關(guān)社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)。

1.2土地市場化程度測度方法

目前，有關(guān)土地市場化程度測度主要有2種測算思路，一是從宏觀經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，僅考慮完全市場化的供地方式，采用供地宗數(shù)或供地規(guī)模來反映;二是從微觀經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，考慮多年市場化交易，采用不同供地類型的市場化權(quán)重，通過供地宗數(shù)反映[5]。測度方法方面主要有宗數(shù)比重測度法和面積比重測度法以及對這2種方法進行的修正[6-7]。

宗數(shù)比重測度法考慮到招拍掛的出讓方式比較接近完全市場化，用招拍掛的出讓宗數(shù)反映土地市場化程度，即“招拍掛土地出讓的宗數(shù)/土地供應(yīng)的總宗數(shù)”，計算方法如下：

M1=GTBn+GTAUn+GTLnALn+GTAGn+GTBn+GTAUn+GTLn+LEn+OLSWn

式中M1為土地市場化測算指數(shù);GTBn為招標(biāo)方式供地宗數(shù);GTAUn為拍賣方式供地宗數(shù);GTLn為掛牌方式供地宗數(shù);ALn為劃撥方式供地宗數(shù);GTAGn為協(xié)議方式供地宗數(shù);LEn為租賃方式供地宗數(shù);OLSWn為其他供地方式供地宗數(shù)。

同宗數(shù)比重測度法相類似，面積比重測度法是采用“招拍掛出讓土地面積/土地供應(yīng)總面積”的比值來計量土地市場化水平，計算方法如下：

M2=GTBa+GTAUa+GTLaALa+GTAGa+GTBa+GTAUa+GTLa+LEa+OLSWa

式中M2為土地市場化測算指數(shù);GTBa為招標(biāo)方式供地規(guī)模;GTAUa為拍賣方式供地規(guī)模;GTLa為掛牌方式供地規(guī)模;ALa為劃撥方式供地規(guī)模;GTAGa為協(xié)議方式供地規(guī)模;LEa為租賃方式供地規(guī)模;OLSWa為其他供地方式供地規(guī)模。

基于獲取的測度數(shù)據(jù)情況，參考已有研究成果[8-10]，該研究從第1種測算思路出發(fā)，采用單指標(biāo)測算，即利用單方面的土地出讓市場情況來反映土地市場化水平。因考慮到陜西省自然、經(jīng)濟和社會等實際因素，該研究對上述宗數(shù)比重測度法進行了修正，用招拍掛土地出讓宗數(shù)與除劃撥外的其他供地方式總宗數(shù)之比來反映土地市場化程度。測算模型可表示為：

LM=GTBn+GTAUn+GTLnGTAGn+GTBn+GTAUn+GTLn+LEn+OLSWn

式中LM為土地市場化水平測度指數(shù)值;GTB為招標(biāo)出讓;GTAU為拍賣出讓;GTL為掛牌出讓;GTAG為協(xié)議出讓;LE為租賃;OLSW為其他土地供應(yīng)方式;n為土地出讓宗數(shù)。

1.3土地市場化水平劃分標(biāo)準(zhǔn)

參考黃賢金等[5]研究成果，結(jié)合谷婷等[6]在《山東省土地市場化進程及區(qū)域差異研究》中提出的土地市場化程度分級層次，該研究依據(jù)測算的土地市場化指數(shù)將土地市場化水平劃分成5個層級，LM表示土地市場化測算指數(shù)：LM<60%為低;60%≤LM≤70%為較低;70%≤LM<80%為中等;80%≤LM<90%為較高;90%≤LM為高。

2陜西省區(qū)域土地市場化程度測算結(jié)果及分析

2.1測算結(jié)果

收集西安市土地出讓數(shù)據(jù)，運用上述測算模型（LM），依據(jù)土地市場化水平劃分標(biāo)準(zhǔn)，計算得到陜西省2009—2015年10個市的土地市場化指數(shù)和土地市場化程度，利用加權(quán)平均法得到陜西省各市2009—2015年7年間土地市場化平均指數(shù)和土地市場化程度（表1）。為便于分析對比，根據(jù)地理位置、社會經(jīng)濟發(fā)展情況，將陜西省劃分為陜北、關(guān)中、陜南3個地區(qū)，陜北地區(qū)包括榆林市和延安市;關(guān)中地區(qū)包括銅川市、寶雞市、咸陽市、西安市和渭南市;陜南地區(qū)包括漢中市、商洛市和安康市。通過加權(quán)求和，得到陜北、關(guān)中、陜南3個地區(qū)各年的土地市場化測算指數(shù)和土地市場化程度。

由表1可知，2009—2015年間整個陜西省土地市場化指數(shù)平均值是74.44%，為中等市場化水平;陜北地區(qū)土地市場化指數(shù)平均值是84.42%，為較高市場化水平;關(guān)中地區(qū)土地市場化指數(shù)平均值是81.25%，為較高市場化水平;陜南地區(qū)土地市場化指數(shù)平均值是56.43%，為低市場化水平。

為了較直觀分析各市土地市場化指數(shù)平均值及土地市場化水平，繪制陜西省各市土地市場化指數(shù)柱狀圖，如圖1所示。

由表1和圖1可知，陜西省土地市場化水平由高到低依次是榆林市、寶雞市、咸陽市、商洛市、渭南市、延安市、西安市、銅川市、漢中市和安康市。

2.2區(qū)域差異及分析

陜北、關(guān)中、陜南代表著陜西省經(jīng)濟發(fā)展的3個不同層級，陜北、關(guān)中地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達，陜南地區(qū)欠發(fā)達，各區(qū)域土地市場化進程如圖2所示，全省土地市場化水平分級如圖3所示。

由表1和圖2可知，2009—2015年間全省土地市場化程度由64.84%提高到了74.44%，提高了近10%，說明這7年間陜西省土地市場化程度呈上升趨勢。陜北、關(guān)中、陜南3個地區(qū)的土地市場化指數(shù)變化態(tài)勢與全省相比差異較大，陜北、陜南地區(qū)2009—2015土地市場化程度增加了約7百分點，呈緩慢發(fā)展態(tài)勢，關(guān)中地區(qū)增加了近14百分點，土地市場化程度發(fā)展較快。陜北、陜南地區(qū)土地市場化增加速率低于關(guān)中地區(qū)近7百分點，但總體來看，陜西省各市土地市場化水平均呈增長趨勢。

由表1和圖3可知，10個市土地市場化程度集中在高、較高、中等、低和較低5個等級。較高土地市場化水平包括寶雞、咸陽、商洛、渭南4個市;中等土地市場化水包括延安、西安2個市;較低土地市場化水平包括銅川、漢中2個市;低土地市場化水平只有安康市。其中土地市場化水平最高的是榆林市，為90.15%，土地市場化水平最低的是安康市，為21.85%，兩者相差68.30%，陜西省地市土地市場化程度差異較大。

3陜西省區(qū)域土地市場化進程中存在的問題及對策建議

3.1存在的問題

3.1.1地方政府缺少為土地市場提供服務(wù)的意識。

地方政府過多干預(yù)土地市場化配置，缺少穩(wěn)定土地市場的責(zé)任意識。一方面表現(xiàn)在用地協(xié)議供應(yīng)上，擅自壓低地價，定價隨意及減免土地增值收益，這些行為遠離了通過市場進行土地資源配置，造成了土地資源的不節(jié)約集約利用;另一方面表現(xiàn)在政府缺乏為土地市場提供服務(wù)的意識，缺乏為市場化土地資源配置營造良好的市場環(huán)境，土地市場方面的信息如地價、建設(shè)用地年度供應(yīng)計劃等透明度不夠、提供土地登記等土地市場化操作相關(guān)服務(wù)水平不夠，這些因素制約著土地市場的快速、健康發(fā)展。

3.1.2非市場化土地資源配置方式在土地供給中參與過多。

劃撥出讓方式被認(rèn)為是非市場化土地資源配置，招拍掛出讓方式被認(rèn)為是完全市場化配置，協(xié)議出讓被認(rèn)為是不完全的市場化配置方式[11]。2009—2015年間陜西省共供應(yīng)土地總宗數(shù)18534宗，其中以劃撥方式供地5569宗，占供地總量的30%，以協(xié)議出讓的土地宗數(shù)達到3992宗，占土地供應(yīng)總宗數(shù)的21.54%。由此可知，7年間陜西省以非市場化和不完全市場化的土地出讓方式在陜西省土地供應(yīng)中占了約一半的比例，大量土地以非市場化和不完全市場化方式供應(yīng)，未能較好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.2對策建議

3.2.1加快土地資源市場化配置。

一方面出臺相應(yīng)管理措施，嚴(yán)格控制國有土地使用權(quán)劃撥，進一步提高市場手段在土地資源配置中參與程度。除國家法律法規(guī)規(guī)定的劃撥用地以外，年度新增建設(shè)用地都應(yīng)進入土地市場，通過國家規(guī)定的土地出讓方式進行交易。通過市場交易時，應(yīng)堅持公平公正原則，對使用權(quán)人資格進行嚴(yán)格審查，不擅自抬高或降低準(zhǔn)入條件，讓使用權(quán)人有公平的競買機會。

另一方面優(yōu)化招拍掛出讓服務(wù)，如建立預(yù)公告制度，讓更多的有競買意向的市場主體有充足時間準(zhǔn)備，參與到競爭中來，建立土地供應(yīng)信息公示制度，提高土地供應(yīng)透明化，發(fā)揮社會各界監(jiān)督作用。

3.2.2提高土地出讓市場的競爭力。

應(yīng)利用價格機制調(diào)節(jié)作用，減少協(xié)議方式供地數(shù)量和面積，提高土地出讓市場的競爭力。一方面限制協(xié)議方式供地，如商業(yè)、旅游、住宅、科研等其他類型用地，在土地供應(yīng)計劃公布后，如果同一宗地超過2個以上使用權(quán)意向者，都必須采取招拍掛的方式進行供應(yīng)，或是應(yīng)采取公開招拍掛等方式進行土地使用權(quán)出讓的，必須實行公開競價、公平競爭，禁止協(xié)議出讓。另一方面加強協(xié)議供地制度的建設(shè)，按照法律法規(guī)以協(xié)議方式進行土地出讓時，應(yīng)實行協(xié)議出讓土地成交價最低限價制度，嚴(yán)格按照土地價格評估、多方審核監(jiān)督、結(jié)果公開公示的原則進行，同時針對相關(guān)的評估、規(guī)劃和監(jiān)理等提供技術(shù)服務(wù)的中介機構(gòu)，建立準(zhǔn)入制度，機構(gòu)選取也必須以政府采購的程序進行。

4結(jié)論與展望

4.1結(jié)論

該研究以陜西省土地市場動態(tài)監(jiān)測分析數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用修正后的宗數(shù)比重測度法對陜西省所轄10個市的土地市場化程度進行了測度，通過研究得到以下結(jié)論：

①陜西省區(qū)域土地市場化水平差異較大，陜北、關(guān)中地區(qū)為高土地市場化水平，陜南地區(qū)為低土地市場化水平，10個市中榆林市土地市場化水平最高，安康市最低;

②陜西省整體土地市場化程度處于中等水平，非市場化和不完全市場化的供地方式在土地資源配置中占有一定的比例，土地資源配置的效率有待提高;

③陜西省區(qū)域土地市場進程中存在的問題表現(xiàn)為：一方面地方政府缺少為土地市場提供服務(wù)的意識，另一方面非市場化土地資源配置方式在土地供給中參與過多。應(yīng)通過加快土地資源市場化配置、提高土地出讓的市場競爭力等措施進一步加強陜西省土地市場化建設(shè)，充分發(fā)揮土地市場在土地資源配置中的決定性作用。

4.2展望

衡量土地市場化程度是一項很復(fù)雜的工作，采用單一的評價指標(biāo)體系（土地出讓交易情況）來測算土地市場化程度顯然不夠全面、客觀。該研究采用的宗數(shù)比重測度法也存在一定的局限性，它未能考慮到以協(xié)議方式出讓的不完全市場化的供地方式，事實上除劃撥用地的供地方式外，其他類型的土地供應(yīng)方式均能體現(xiàn)部分市場機制的調(diào)節(jié)功能，因此建立多指標(biāo)的土地市場化程度評價體系、采用多方法測算應(yīng)成為以后研究陜西省土地市場化程度的重點。

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