科學布局促進京津冀綠色發(fā)展

劉宏海

推進京津冀協(xié)同發(fā)展，打造以首都為核心的世界級城市群是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，是新時期解決區(qū)域不平衡、促進經(jīng)濟增長的重大舉措。自2014年起，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃（2016 年-2035年）》《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）》相繼出臺，北京城市副中心和雄安新區(qū)共同形成北京新“兩翼”，5 年時間京津冀區(qū)域發(fā)展發(fā)生深刻變化。但“大城市病”仍然困擾著京津冀協(xié)同發(fā)展。抓住歷史性戰(zhàn)略機遇期，進行區(qū)域產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人口科學布局，促進京津冀綠色發(fā)展勢在必行。

京津冀綠色發(fā)展迎來歷史性戰(zhàn)略機遇期

當前，雄安新區(qū)規(guī)劃建設四梁八柱初具規(guī)模，北京市政府正式東遷通州副中心，北京非首都功能疏解取得顯著成效。京津冀協(xié)同發(fā)展走過謀思路、打基礎的頂層設計的初級階段，進入尋求全面突破的新階段。

從宏觀經(jīng)濟發(fā)展看，我國經(jīng)濟進入新舊動能轉換、高速向中低速發(fā)展的換擋期，面臨向高質量發(fā)展轉型的諸多挑戰(zhàn)，經(jīng)濟發(fā)展存在失速的風險。然而，我國經(jīng)濟的基礎仍然堅實，經(jīng)濟發(fā)展的韌性強。雖然區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距大，但區(qū)域發(fā)展的潛力巨大。京津冀作為我國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的核心區(qū)， 恰逢中國經(jīng)濟轉型發(fā)展的歷史機遇期，在黨中央、國務院的領導下，在全國人民的支持下，必將承擔起歷史重任，變壓力為動力，整合現(xiàn)有資源，激發(fā)內在潛力，建設以首都為核心的世界級城市群，打造新的中國經(jīng)濟增長極。

供給側結構性改革表明，過去幾年的“三去一降一補”為探索經(jīng)濟轉型積累了寶貴經(jīng)驗，也初步取得了預期的效果?；谝延械膶嵺`經(jīng)驗，下一步將能更好地把握供給側結構性改革的力度和節(jié)奏，向經(jīng)濟體制等深水區(qū)推進結構性改革。京津冀是供給側結構性改革的前沿重地，存在“大城市病”、環(huán)京貧困帶、過剩產(chǎn)能、污染嚴重等問題，同時也存在諸多政策支持的優(yōu)勢，尤其是黨中央和國務院的戰(zhàn)略決戰(zhàn)的必勝決心。在此戰(zhàn)略必勝的歷史性戰(zhàn)略機遇期，通過行政、經(jīng)濟、法律和工程技術等一系列改革措施，以及切實采取行動，京津冀勢必將完成自己的歷史使命和責任。

“大城市病”仍然是困擾“京津冀”綠色發(fā)展的痼疾

然而，我們仍需要清醒地認識到京津冀協(xié)同發(fā)展的困難。過去40年的經(jīng)濟高速發(fā)展，忽視了生態(tài)優(yōu)先、城市空間布局規(guī)劃， 也過度粗放，累積的問題過于巨大。時至今日，經(jīng)過十年的治理，北京的“大城市病”、天津與河北的環(huán)境污染、“環(huán)京貧困帶”仍未徹底解決，形成了京津冀高質量發(fā)展的痼疾，仍需久久為功。

“大城市病”首先在于人口過度密集。2016年北京市常住人口達到峰值2172萬人，經(jīng)歷近期針對批發(fā)市場、物流中心的人口疏解，雖然遏止住了常住人口的增長，但2018年常住人口仍高達2154萬人，人口密度居世界城市前十位。再因為北京的政治、文化首都功能，也由于富集了全國最優(yōu)秀的醫(yī)療教育資源，又是輻射全國的最大交通樞紐，北京的流動人口近800萬人，因此更加劇了實際的北京人口密度。人口稠密直接引發(fā)的是資源約束問題，在自然資源方面，北京人均水資源量僅為全國平均水平的1/15（2016年），低于國際極度缺水警戒線，水資源匱乏已然嚴重限制了北京經(jīng)濟和社會的發(fā)展;同時，水、土、空氣污染嚴重，交通擁堵，人們生活質量下降，甚至危害身體健康。

同時，“大城市病”也在于其對周邊地區(qū)的“虹吸效應”。北京聚集了過多的非首都功能，金融中心、總部經(jīng)濟、教育與科創(chuàng)中心、藝術創(chuàng)意中心等優(yōu)勢資源集聚，帶來了巨大的“虹吸效應”，周邊地區(qū)乃至天津的人才也奔涌向北京，造成北京過“胖”而周邊地區(qū)過“瘦”，形成“環(huán)京貧困帶”?！碍h(huán)京貧困帶”表明了北京大而全的產(chǎn)業(yè)鏈和服務鏈，周邊中小城市參與不到北京的全產(chǎn)業(yè)鏈分工當中來，唯有被“虹吸”?！昂缥币泊甙l(fā)了北京“攤大餅”式的擴張，以容納加入到產(chǎn)業(yè)和服務分工中來的人群。雖然過去幾年疏解北京非首都功能的舉措一定程度上帶動了周邊的廊坊等中小城市的發(fā)展，但更多的是北京高房價的擠出效應，創(chuàng)造了周邊的睡城。天津亦然。當前北京和天津需要以己為首，重構與周邊城市產(chǎn)業(yè)分工與城市空間布局，變“虹吸”效應為“外溢”效應，加快人口疏解，改善生態(tài)環(huán)境，消除環(huán)繞其周邊的貧困帶。

科學布局產(chǎn)業(yè)和人口，促進京津冀綠色發(fā)展

治理“大城市病”，改變首都對環(huán)京城市的“虹吸”效應， 須圍繞水資源、產(chǎn)業(yè)、公共基礎設施，均等高效教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務，堅持生態(tài)優(yōu)先、人與自然和諧，按照產(chǎn)城空間集約、居住生態(tài)宜居、環(huán)境綠水青山的原則，科學規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、交通、人口、城市綜合服務、生態(tài)保護，補供給和消費的短板，綠色建設、綠色生產(chǎn)、綠色消費，形成共同富裕、生態(tài)宜居，經(jīng)濟、環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展的良好局面。

城市自古依水而建，科學布局首先是生態(tài)布局。產(chǎn)業(yè)、人流和城市不應以犧牲環(huán)境為代價，應以環(huán)境生態(tài)可恢復、可再生循環(huán)為界限，有序發(fā)展。經(jīng)濟重化會過度消耗水土和礦產(chǎn)等自然資源，過量排放二氧化碳，污染水和空氣;人口過度集中會超量消耗水資源，產(chǎn)生過多生活垃圾和污染水源，也會造成交通擁堵。京津冀城市化發(fā)展應基于環(huán)境可承載、水土等自然資源可恢復， 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和城市空間布局，并使之輕型化、集約和分散相協(xié)調， 構建產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同、公共服務均等，核心城市、衛(wèi)星城市、新型城鎮(zhèn)有序分布、分工合理，節(jié)水節(jié)能、生態(tài)可涵養(yǎng)、宜居的新型城市帶和城市群，最終恢復人與自然和諧的狀態(tài)。

人隨產(chǎn)業(yè)走、追求高品質的生活，是科學布局的原動力。過去北京對天津和河北的經(jīng)濟“虹吸”，天津對河北的經(jīng)濟“虹吸”，既是過去城市化發(fā)展的必然結果，更是人們尋找就業(yè)、追求高品質生活動力使然?！昂缥钡谋举|：首先是產(chǎn)業(yè)布局產(chǎn)生就業(yè)機會，可吸納就業(yè)市場過剩的人口，創(chuàng)造了人口留在城市的基本生存條件;其次是就業(yè)人口產(chǎn)生消費，刺激了相關生活服務的發(fā)展;再次是公共資源的富集滿足了就業(yè)人口對高品質生活的需求，從而進一步強化和固化了這種“虹吸”。負面的則帶來了“攤大餅”式的城市擴張，以及資源和環(huán)境不可承載的生態(tài)惡化。因此，產(chǎn)業(yè)布局既是京津冀現(xiàn)存“大城市病”和“虹吸”問題的根，也是解決這些問題的關鍵。通過優(yōu)化京津冀產(chǎn)業(yè)布局， 科學布局新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)，是實現(xiàn)京津冀協(xié)同綠色發(fā)展的根本方式。

科學布局城市綜合服務，加快產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展。產(chǎn)業(yè)布局不均衡，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等主要城市服務的集中，造成核心城市與非核心城市、城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距，也產(chǎn)生了形成“虹吸” 現(xiàn)象的勢。如何疏解首都人口，乃至天津的人口，解決北京和天津的“大城市病”，消除“環(huán)京貧困帶”，一方面是產(chǎn)業(yè)的遷移和重新優(yōu)化布局，創(chuàng)造就業(yè)，容納遷移人口;另一方面是基礎設施、教育、醫(yī)療的均等化、便利化，完善產(chǎn)業(yè)新城的服務功能， 以高品質的生活服務留住遷移人口。而良好的生態(tài)宜居則是新時代高品質生活所需的基本條件。產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)布局相結合，完善產(chǎn)業(yè)新城綜合服務，將會有效促進京津冀協(xié)同綠色發(fā)展，促使京津冀恢復自然生態(tài)，走向人與自然和諧、生態(tài)文明的共同富裕之路。

產(chǎn)城融合、建設新型城市化，避免城市化房地產(chǎn)化。產(chǎn)城融合發(fā)展是產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)空間整合，也是生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能融合。缺乏產(chǎn)業(yè)導入的以房地產(chǎn)為先導的新城鎮(zhèn)開發(fā)，缺失生產(chǎn)、生活的功能，難免成為“鬼城”。產(chǎn)城融合也要避免“攤大餅” 式的城市擴張、重復走人口過度集中的老路?！碍h(huán)京貧困帶”過去是問題，現(xiàn)在則面臨歷史發(fā)展的機遇。產(chǎn)城融合式的新型城鎮(zhèn)化，將歷史性地改善“環(huán)京貧困帶”的生產(chǎn)、生活條件，縮小城鄉(xiāng)差距，拓寬京津冀城市圈，優(yōu)化產(chǎn)城布局。以生態(tài)布局為基， 科學布局新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)城融合，完善產(chǎn)業(yè)新城基礎設施，提升醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等城市綜合服務，房住不炒， 避免城鎮(zhèn)化房地產(chǎn)化，雄安新區(qū)建設將成為京津冀產(chǎn)業(yè)新城的樣板。

科學布局促進京津冀綠色發(fā)展的政策建議

過去京津冀長期的產(chǎn)業(yè)布局、城市空間布局問題，引發(fā)人口過度集中、自然資源過度消耗、環(huán)境生態(tài)惡化等一系列問題，同時也促使綠色發(fā)展共識在當前空前一致。解決京津冀現(xiàn)存“大城市病”、環(huán)京貧困帶、生態(tài)惡化等問題，生態(tài)優(yōu)先科學布局京津冀產(chǎn)業(yè)、人口和城市空間成為關鍵。

生態(tài)優(yōu)先，產(chǎn)城布局以水資源約束為底線。京津冀地區(qū)長期水資源短缺和污染嚴重、地下水過度開采，水生態(tài)趨于惡化， 影響到京津冀地區(qū)生態(tài)安全，甚至水資源豐富的白洋淀湖區(qū)也需要外部引水涵養(yǎng)。京津冀產(chǎn)城布局既受到水資源緊張的約束，同時也面臨恢復水生態(tài)的緊迫任務。如何調整產(chǎn)城布局，修復水生態(tài)，是京津冀協(xié)同綠色發(fā)展的前提。首先，京津冀產(chǎn)城布局要以永定河等“六河五湖”（永定河、灤河、北運河、大清河、潮白河、南運河，白洋淀、衡水湖、七里海、南大港、北大港）生態(tài)治理與修復為條件，充分尊重自然與生態(tài)規(guī)律，產(chǎn)城規(guī)劃與建設應以地區(qū)內水資源和生態(tài)承受能力、資源環(huán)境可再生循環(huán)為底線，合理布局人口、產(chǎn)業(yè)資源，突出環(huán)保和生態(tài)修復，保持城市城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模合理。其次，京津冀要進一步加快建設城鎮(zhèn)間綠色廊道，交通道路和濱水綠化帶，在城市建設以公園為節(jié)點的生態(tài)綠地系統(tǒng);統(tǒng)籌規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口生活區(qū)、綜合服務區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等在內的智慧型城市功能分區(qū)，通過保護和擴大植被、植樹造林加強水資源的涵養(yǎng)。第三，堅持綠色建設、綠色生產(chǎn)、綠色消費，節(jié)能節(jié)水，增加水資源再生利用。

消除行政壁壘，優(yōu)化交通、產(chǎn)業(yè)布局。“長三角”“珠三角”地區(qū)，業(yè)已形成核心城市與周邊城市全產(chǎn)業(yè)鏈分工型城市城鎮(zhèn)空間組團，核心城市向周邊城市的“外溢”效應明顯，從而集群內城市間、城鄉(xiāng)間差距不大，發(fā)展較均衡?！熬┙蚣健钡貐^(qū)目前尚未形成聯(lián)系核心城市與周邊城市的成熟產(chǎn)業(yè)鏈體系，與周邊中小城市交通聯(lián)系也不夠充分緊密。北京和天津雙核心城市對周邊城市城鎮(zhèn)形成“虹吸效應”，導致了周邊“貧困帶”的形成和自身的“大城市病”，急需借助京津冀協(xié)同發(fā)展和供給側結構性改革的歷史機遇，再造產(chǎn)業(yè)鏈和深度交通互通，與周邊城市城鎮(zhèn)有序分工，以產(chǎn)興城，疏解人口，均衡自然資源、公共基礎設施和城市服務。首先，北京和天津應立足自身優(yōu)勢，整合和選擇符合高質量發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)核心領域，著力設計和研發(fā)，向周邊城市城鎮(zhèn)疏解相關制造和加工業(yè)，促進周邊城市城鎮(zhèn)產(chǎn)城融合發(fā)展，變“虹吸”為“外溢”。同時，京津冀應深化行政體制改革，打破行政壁壘，促進資源要素流通，加強交通互通，用經(jīng)濟、高效的方法推動區(qū)域內產(chǎn)業(yè)布局、交通“再平衡”。其次， 京津冀應研究構建產(chǎn)城融合發(fā)展的平衡機制，統(tǒng)籌合理安排城市城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模與空間布局，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展資源配置，縮小地區(qū)差距。

以人為本，科學布局城市綜合服務。高質量城市綜合服務能增強人們的幸福感和獲得感，也是吸引人才、留住人才的主要因素?！熬┙蚣健背青l(xiāng)差距和“環(huán)京貧困帶”首先體現(xiàn)在城市綜合服務和保障的差距上。京津冀科學生態(tài)布局、產(chǎn)業(yè)布局亦應配套做好城市群綜合服務布局，尤其應“點、線、面”結合，既要創(chuàng)造雄安新區(qū)等新興核心區(qū)一流的城市綜合服務，也要兼顧提升其他衛(wèi)星城和節(jié)點城鎮(zhèn)的城市基礎設施建設和綜合服務，尤其要各具特色。第一，在產(chǎn)城融合發(fā)展進程中，要重點從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社保、文化體育等城市基本服務提檔升級著手，縮小城鄉(xiāng)差距，補齊民生短板，以增加周邊城市戶籍的吸引力。第二，要以新興產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)為導向，集聚創(chuàng)新資源，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系建設，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進技術和人才等生產(chǎn)要素充分流動，促進勞動力市場充分就業(yè)。第三，產(chǎn)城對內對外的基礎設施要互聯(lián)互通，特別是城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、公共基礎設施要共建共享， 構建網(wǎng)狀城市空間、多層次兩小時生活圈。第四，通過生態(tài)涵養(yǎng)和恢復工程，加大綠色公共投資，打造具有生態(tài)宜居領先特色的郊區(qū)和衛(wèi)星城市城鎮(zhèn)，使其成為區(qū)域生態(tài)修復、生態(tài)宜居的核心之地、特色之地。

盤活存量，以產(chǎn)興城，以綠色構建活力新城。京津冀城市化的發(fā)展取得了舉世矚目的成績，同時也出現(xiàn)了一些城市化房地產(chǎn)化的傾向，甚至在天津的周邊出現(xiàn)了所謂的“鬼城”。房地產(chǎn)開發(fā)對國民經(jīng)濟和城鎮(zhèn)建設至關重要，毫無疑問城市空間以房地產(chǎn)為基礎構建，但的確存在房炒不住、空置、閑置的已建成和在建地產(chǎn)項目，資源配置效率低下。但從另外一種角度看，這些使用效率不高的存量房地產(chǎn)和房地產(chǎn)項目，創(chuàng)新驅動、以產(chǎn)興城的空間卻很大。首先，京津冀應統(tǒng)籌產(chǎn)城科學布局，利用北京非首都功能疏解的契機，發(fā)揮已建成的交通網(wǎng)絡優(yōu)勢，以產(chǎn)興城盤活京津之間、遠郊的房地產(chǎn)，構建京津之間、其與衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間的生態(tài)隔離帶，治理“大城市病”，均衡城市自然資源負載，反哺京津自然生態(tài)。諸如依水而建的天津寶坻京津新城、天津武清的北向發(fā)展，相比廊坊“北三縣”的發(fā)展更缺少城市“攤大餅”的嫌疑。其次，交通位置好的城鎮(zhèn)與新城具備承接核心城市功能疏解和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作分工的地理和交通優(yōu)勢，亦是建設京津冀城市群的重要支點，具備以產(chǎn)興城、產(chǎn)城融合的各項要素條件，應形成前沿產(chǎn)業(yè)拉動城市轉型升級的重要一極。最后，當前亟需以綠色構建活力新城，要通過老城拆遷置換土地，為綠色植被和水土涵養(yǎng)留出空間;要科學布局城市群，生態(tài)優(yōu)先，預留近郊和遠郊生態(tài)發(fā)展和恢復空間，避免城市“攤大餅”式擴張發(fā)展。

（作者系中國郵政儲蓄銀行資產(chǎn)負債部總經(jīng)理）