助推理論在金融消費者保護監(jiān)管規(guī)制中的應(yīng)用

胡雪

目前，發(fā)源于行為經(jīng)濟學(xué)的“助推理論”已成為全球金融消費者保護領(lǐng)域最熱門的前沿課題。經(jīng)合組織的報告顯示，截至2017年底，全球已有30個國家的金融監(jiān)管當(dāng)局有意識地在消費者保護政策制定過程中引入助推手段;二十國集團/經(jīng)合組織在《金融消費者保護高級原則有效實施方法》中亦明確指出：“監(jiān)管者應(yīng)在消費者保護的政策制定中充分運用行為經(jīng)濟學(xué)視角下的助推方法。”本文對該理論核心工具及其在金融消費者保護監(jiān)管政策制定中的應(yīng)用進行了專題研究。

助推理論的基本內(nèi)涵

“助推”（nudge）一詞在英語中的本意是指用胳膊肘輕推別人，以提醒或引起注意。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者、行為經(jīng)濟學(xué)家理查德·塞勒和卡斯·桑斯坦在2008年合著出版的同名書籍《助推》中借用這一生動的形象，首次提出“助推理論”的概念，倡導(dǎo)政府使用除硬性規(guī)定和激勵模式以外的“軟性”策略來引導(dǎo)公眾行為向預(yù)期方向發(fā)展。

不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)基于“理性經(jīng)濟人”“完全自控”和“自利性”的假設(shè)， 助推理論以行為經(jīng)濟學(xué)中“有限理性”的“社會人”作為預(yù)設(shè)前提，認為社會人由于惰性、偏見、無知等內(nèi)在因素以及時間限制等外在制約，在決策時更容易使用直覺思維而非理性思維，故而經(jīng)常做出不合理、非自利的行為選擇，而助推理論的目標(biāo)就在于運用非強制性的干預(yù)手段來幫助社會人糾正其認知和行為上的偏差。

十年來，各國政府均積極嘗試引入助推理論來優(yōu)化本國的公共政策設(shè)計;其中，美國、英國、法國、丹麥、歐盟委員會在促進就業(yè)、健康、環(huán)保、金融消費者保護等諸多領(lǐng)域的規(guī)制中運用該理論，取得了顯著的政策效果。二十國集團/經(jīng)合組織金融消費者保護工作組亦于2017年9月和2018年3月接連發(fā)布了《行為經(jīng)濟學(xué)與金融消費者保護》和《行為視角在金融知識宣教項目中的應(yīng)用》兩份研究報告，專題探討行為經(jīng)濟學(xué)尤其是助推理論的應(yīng)用如何幫助改善金融業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、提升金融消費者的服務(wù)體驗，以及如何有效地改進金融消費者保護相關(guān)的監(jiān)管政策等問題。

助推理論的核心工具

金融消費者在面對日趨多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)時，由于存在認知偏差和信息不對稱，往往難以做出合理、優(yōu)化的選擇;而金融消費者保護監(jiān)管規(guī)制運用助推工具的出發(fā)點，就在于深入理解消費者普遍容易產(chǎn)生的認知偏差，及其對消費行為和決策的誤導(dǎo)機制，并在監(jiān)管舉措中有針對性地體現(xiàn)“糾偏”思想，實現(xiàn)消費者保護的目標(biāo)。助推理論的核心工具即作用機理包括突顯機制、默認機制、反饋機制和表述機制，具體如下。

突顯機制

突顯機制是指用更加醒目、簡潔和直白的方式披露與公共目標(biāo)和個人利益息息相關(guān)的各類信息，以幫助人們做出更優(yōu)選擇。在金融消費者保護的信息披露制度設(shè)計中，突顯助推的應(yīng)用尤為廣泛且有效。行為經(jīng)濟學(xué)的實證數(shù)據(jù)表明，在金融交易締約過程中，消費者往往缺乏耐心和能力去閱讀冗長、浩繁的格式合同條款。因此，所披露的信息并非多多益善，“信息超載”反而不利于解決信息不對稱問題， 監(jiān)管者有必要重新審視消保政策中的信息披露要素和方式。

以歐盟委員會為例，近年來其集中修訂的《金融工具市場指令（二）》和《打包零售與保險投資產(chǎn)品監(jiān)管指令》等法令專門增加了“關(guān)鍵信息”披露章節(jié)，對信息披露的要求突出關(guān)鍵性、可得性、顯著性和通俗性要素，強調(diào)應(yīng)以顯著的位置和字號、簡潔和通俗可懂的文字以及數(shù)字、圖形和表格等直觀的表達形式，大力推送對消費者決策和意思表示產(chǎn)生實質(zhì)影響的關(guān)鍵信息。關(guān)鍵信息主要包括：合同生效時限，產(chǎn)品制造商的身份、資質(zhì)和聯(lián)系方式，產(chǎn)品的性質(zhì)、價格、風(fēng)險、成本、潛在收益和損失、投訴渠道以及以往業(yè)績， 書面和電子等信息載體要求，利益沖突警示，冷靜期規(guī)定和異常條款提醒等。上述規(guī)制思路以突出事關(guān)消費者切身利害的典型要素來強化消費者對信息的接收和處理效果，堪稱運用突顯型助推工具改善信息披露有效性的典范。

默認機制

默認機制是指政府精心設(shè)置符合公眾長遠利益的默認選項來引導(dǎo)公眾的選擇。一些國家的金融監(jiān)管當(dāng)局以這種助推手段幫助投資者從紛繁復(fù)雜的服務(wù)選項中實現(xiàn)合理、自利的選擇。以美國政府于上世紀(jì)90年代發(fā)起的養(yǎng)老金改革為例，改革初期的密集宣教工作成本高昂但收效甚微。行為經(jīng)濟學(xué)對此的解釋是：民眾難以理解從養(yǎng)老金固定收益計劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭ɡU款計劃的益處，且出于惰性、損失厭惡和現(xiàn)狀偏見等心理，大都疲于經(jīng)過繁瑣的申請程序去更改自己的養(yǎng)老金計劃選項，更不愿損失眼前的工資來為未來儲蓄資金。助推理論的創(chuàng)建者塞勒向美國財政部提議將原先的默認選項“不同意加入養(yǎng)老金儲蓄計劃;如自愿加入，須經(jīng)過嚴格的申請程序”更改為“同意加入養(yǎng)老金儲蓄計劃;如自愿不加入，須經(jīng)過嚴格的申請程序”。該提議獲得了通過， 默認“自動加入”的新政策使得美國企業(yè)員工參與養(yǎng)老金儲蓄計劃的比例從原先不足60%迅速上升至90%，并在三年后增加至98%，堪稱利用人的惰性來助推優(yōu)化公眾投資選擇的經(jīng)典案例。

反饋機制

反饋機制是指政府通過持續(xù)跟蹤反饋來促進公眾行為的改善。行為經(jīng)濟學(xué)的大量實證經(jīng)驗表明，提供反饋是幫助人們改變行為的極為有效的手段。這種助推手段廣泛應(yīng)用于行為規(guī)制中，歐美發(fā)達經(jīng)濟體則主要用來幫助消費者減緩消費信貸負債。例如：美國、英國的金融行為監(jiān)管當(dāng)局都要求金融機構(gòu)和債務(wù)咨詢公司積極采取措施，主動為信用卡消費者提供定期提示、敦促還款、非營利性債務(wù)咨詢、評估行為改變所處階段等服務(wù)，以助推身陷信用卡債務(wù)危機的消費者完成減少債務(wù)的階段性目標(biāo)。

表述機制

表述機制是指運用容易使人產(chǎn)生偏好的措辭去描述事物或事件的關(guān)鍵屬性，以此來影響人的認知和選擇。這種助推手段在金融產(chǎn)品促銷和金融知識宣傳教育中應(yīng)用較多。行為經(jīng)濟學(xué)的實證研究顯示：根據(jù)損失厭惡心理，“您有90%的成功率” 遠比“您有10%的可能性會失敗”更能吸引投資者;“如果不這樣做，您將損失350英鎊”比“如果這樣做，您將節(jié)省350 英鎊”更能引起重視。類似地，“已有90%的國民參與了養(yǎng)老保險計劃”這一宣傳語抓住人們的從眾心理，通過制造社會壓力氛圍，促使尚未參與者有動力盡快加入養(yǎng)老保險計劃，其效果遠勝過“請積極參加養(yǎng)老保險計劃”。

對我國的啟示和借鑒

第一，相對于法規(guī)命令和激勵措施而言，助推代表了第三種規(guī)制模式，其并非傳統(tǒng)監(jiān)管規(guī)制手段的替代品，而是一種低成本、更有效的補充工具。助推在給予選擇自由的前提下，以軟性和隱性的政策工具誘導(dǎo)公眾來實現(xiàn)政府的預(yù)期目標(biāo)，符合行政行為的基本特征。但從法理學(xué)的角度來講，由于助推不直接設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此并不符合傳統(tǒng)的行政法規(guī)制模式。金融監(jiān)管是一種典型的行政行為，將助推理論納入金融監(jiān)管規(guī)制意味著監(jiān)管規(guī)制思路必須在一定程度上跳出傳統(tǒng)的行政法規(guī)制套路，從而催生出一種區(qū)別于法規(guī)命令和激勵措施的“軟性”監(jiān)管規(guī)制模式。同時，助推理論廣泛吸收了行為經(jīng)濟學(xué)、當(dāng)代心理學(xué)和認知科學(xué)的研究成果， 不僅把提升金融服務(wù)質(zhì)量的任務(wù)分配給金融機構(gòu)所有者和管理者，還更加關(guān)注服務(wù)使用者接收和處理信息的效果，以及決策時的心理和行為動機。這有助于更清晰地揭示消費者行為體驗，更均衡、完整地評估金融服務(wù)的效用。

第二，助推政策工具對我國金融消費者保護監(jiān)管中的信息披露制度設(shè)計、行為規(guī)制和金融知識宣教工作均具有很強的適用性。在這方面，原銀監(jiān)會在行為監(jiān)管和消保規(guī)制工作中早已有所涉足，今后還可進一步有意識地加強運用。

例如，原銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行理財產(chǎn)品銷售管理辦法》相關(guān)條款要求要以顯著的位置、字號、方式和通俗易懂的語言披露與產(chǎn)品有關(guān)的重要信息，較好地運用了突顯助推法。但信息披露的內(nèi)容尚未涵蓋利益沖突警示、冷靜期規(guī)定和異常條款提醒等事關(guān)消費者重大利害的關(guān)鍵信息，以及線上締約的介質(zhì)要求，關(guān)鍵性和可得性要素仍有待完善。

另外，我國的信用卡對賬單制度要求銀行分期向持卡人提供對賬服務(wù)，以每月持續(xù)跟蹤的方式助推持卡人的良性還款行為，屬于典型的反饋式助推法。原銀監(jiān)會推行的消?？荚u結(jié)果通報制度則以公開績效結(jié)果的方式向銀行提供反饋，通過制造同類排名的比較壓力來影響目標(biāo)主體的行為動機，從而促進其行為的改變，亦體現(xiàn)了較強的反饋式助推思想。我國今后還可在金融知識宣教工作中增加使用表述機制，如研究以優(yōu)化宣傳廣告語的措辭表述來改進宣教效果等。

設(shè)置默認選項的做法在我國的適用性還有待商榷，因為使用此種助推法的前提在于，政策制定者須完全了解何種選擇最符合消費者的利益。銀保監(jiān)會在2018年8 月發(fā)布的《關(guān)于切實加強和改進保險服務(wù)的通知》中明令禁止以默認勾選的方式銷售保險產(chǎn)品，這提示我們：在法治環(huán)境和誠信文化建設(shè)有待完善的社會語境下，默認選項的監(jiān)管規(guī)制宜以一種禁止負面助推的形式體現(xiàn)，即禁止被監(jiān)管機構(gòu)迎合或利用消費者的認知偏差和心理弱點來設(shè)置負面助推選項，損害消費者合法權(quán)益。這似乎才是更符合我國實際的助推思想。

第三，作為一種誕生于十年前的新生理論，助推的應(yīng)用尚存在一些頗具爭議的問題，主要包括：助推能否從根本上提高公眾的決策和選擇能力;政策制定者是否真正能夠以助推來設(shè)計出激發(fā)公眾動機的制度;助推以引導(dǎo)式的手段為公眾框定了有限的選項，是否從實質(zhì)上破壞了公共政策制定的公平性原則。對于實證性很強的助推理論來說，這些問題還需在更長的時間區(qū)段內(nèi)接受更多的實證檢驗。

（作者單位：中國銀保監(jiān)會政策研究局）