規(guī)劃建設大灣區(qū)：中國經濟邁向高質量發(fā)展的新引擎

2019年2月18日，黨中央、國務院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是指導粵港澳大灣區(qū)當前和今后一個時期合作發(fā)展的綱領性文件，建設粵港澳大灣區(qū)，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是踐行推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。根據黨的十九大精神，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標?！?/p>

灣區(qū)經濟作為區(qū)域經濟發(fā)展的高級形態(tài)，具有高度開放、區(qū)域協(xié)同、創(chuàng)新引領、產業(yè)集聚和宜居宜業(yè)五大特征，是當今世界經濟版圖最為突出的亮點，也是我國經濟邁向高質量發(fā)展的優(yōu)良載體。對標世界級大灣區(qū)，目前，我國的粵港澳大灣區(qū)、滬杭甬大灣區(qū)和環(huán)渤海大灣區(qū)發(fā)展也初具規(guī)模，其中粵港澳大灣區(qū)發(fā)展已經上升為國家戰(zhàn)略。但與世界三大灣區(qū)相比，我國大灣區(qū)在發(fā)展質量、體制機制建設、一體化程度和國際影響力等諸多方面還相對落后，迫切需要在國家層面進行統(tǒng)籌謀劃和頂層設計。

灣區(qū)與灣區(qū)經濟的概念界定

最早將“灣區(qū)”（Bay Area）概念引入國內的是香港科技大學吳家瑋教授，他于1994年根據舊金山灣區(qū)的發(fā)展經驗提出了一個頗具前瞻性的觀點——“香港灣區(qū)”。此后，我國學者圍繞“灣區(qū)”與“灣區(qū)經濟”開展了一些研究工作，但主要就灣區(qū)發(fā)展的某個側面談些看法，還缺少對“灣區(qū)”和“灣區(qū)經濟”較為深入的分析研究?！盀硡^(qū)”是指由一個海灣或相連的若干個海灣、港灣和鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。通過梳理相關資料和研究文獻，本文認為，“灣區(qū)”是指在海灣區(qū)域內，聚集和形成了若干港口群、機場群和城市群，“灣區(qū)經濟”則是依托港口群、機場群和城市群所形成的經濟體系，代表著區(qū)域經濟發(fā)展的最高形態(tài)。

從地理概念上來看，灣區(qū)首先是一個面積不等的海灣區(qū)域。目前，全球60%的經濟總量集中在入?？冢?5%的城市群、70%的工業(yè)資本和人口集中在海岸縱深100公里左右的沿海地區(qū)，灣區(qū)已成為帶動全球經濟發(fā)展的重要增長級。 2012年5月，我國廣東省政府發(fā)布國內首部海洋經濟地圖——《廣東海洋經濟地圖》。該地圖根據海洋自然地理特征以及海洋開發(fā)、功能定位的差異，將廣東沿海區(qū)域劃分為“六灣區(qū)一半島”，其中的龍頭就是粵港澳灣區(qū)。與此規(guī)模相當的，還有長三角經濟圈的滬杭甬灣區(qū)和環(huán)渤海經濟圈的環(huán)渤海灣區(qū)。

根據灣區(qū)陸地所包圍海面的大小，可將灣區(qū)劃分為四種類型：（1）小灣區(qū)：海域面積一般在500平方公里以下，如松島灣區(qū)（日本）、芽莊灣區(qū)（越南）、那不勒斯灣區(qū)（意大利）、大連灣區(qū)、威海灣區(qū)、三門灣區(qū)等;（2）中灣區(qū)：海域面積一般在500～1000平方公里，海灣兩岸有水路和陸路交通，通常是城市的一部分，或隸屬于某個行政區(qū)，如倫敦灣區(qū)、悉尼灣區(qū)、莫比爾灣區(qū)（美國）、膠州灣區(qū)、大亞灣區(qū)、三沙灣區(qū)等;（3）大灣區(qū)：海域面積一般在1000～10000平方公里，灣區(qū)周圍通常有若干都市圈構成的城市群，如紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)、粵港澳灣區(qū)、滬杭甬灣區(qū)、環(huán)渤海灣區(qū)等（見表1）;（4）超大灣區(qū)，一般在10000平方公里以上，灣區(qū)區(qū)域內可能包含若干小型和中型海灣，如塔蘭托灣區(qū)、墨西哥灣區(qū)、波斯灣區(qū)、北部灣區(qū)、海州灣區(qū)等。本文的研究對象主要是大灣區(qū)，即具有遼闊的海域面積、眾多的港口、機場和城市、經濟體量較大的灣區(qū)。

灣區(qū)經濟就是基于灣區(qū)地理區(qū)位，依托灣區(qū)交通體系、信息網絡和自然經濟社會人文聯(lián)系所形成的城市群體系。灣區(qū)經濟具有沿海、灣區(qū)和城市群三大要素，融合了海灣和港口的天然優(yōu)勢與現代城市群的集聚和溢出效應，形成了強大的產業(yè)集群規(guī)模、高效的資源配置能力、開放包容的經濟體系、發(fā)達的國際交通網絡、創(chuàng)新引領的科技發(fā)展環(huán)境和龐大的經濟體量，是區(qū)域經濟發(fā)展的最高形態(tài)。

表1 世界三大灣區(qū)與我國三大灣區(qū)海灣尺度指標對比資料來源：根據相關公開資料整理繪制。注：渤海深度為最大深度，寬度采用峽口寬度，從遼東半島的老鐵山西角與山東半島北岸的蓬萊頭間的連線為分界，寬59海里（約109千米）。

灣區(qū)經濟發(fā)展的四個階段

當前，學術界對灣區(qū)經濟的發(fā)展階段形成了比較一致的看法，認為灣區(qū)經濟伴隨港口和城市功能的提升，不斷轉型升級。通常情況下，灣區(qū)發(fā)展一般會經歷港口經濟、工業(yè)經濟、服務經濟、創(chuàng)新經濟四個發(fā)展階段（見表2）。本文認為，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)均已從服務經濟邁入創(chuàng)新型經濟階段。中國粵港澳大灣區(qū)、滬杭甬大灣區(qū)和環(huán)渤海大灣區(qū)正在從工業(yè)經濟階段邁向服務經濟階段。

港口經濟發(fā)展階段。在港口經濟發(fā)展階段，灣區(qū)經濟以裝卸運輸業(yè)為主導，活動范圍局限于港區(qū)內部。經濟全球化浪潮與大規(guī)模國際貿易促使人財物等要素短時間內快速向港口城市集聚， 共同衍生出灣區(qū)經濟。中山大學毛艷華認為：“三大世界級灣區(qū)全部發(fā)跡于港口城市，可以說，世界級灣區(qū)形成的萌芽時期都是依港而興?！奔~約港在灣區(qū)發(fā)展歷程中處于關鍵地位，19世紀初伊利運河開通后，紐約市內的港口成為了東海岸唯一連接內陸航運和五大湖區(qū)域港口的大型海港。二戰(zhàn)后，東京灣以其優(yōu)良的岸灣資源，憑借世界經濟全球化及自由貿易的東風，將日本經濟送上了發(fā)展的“新干線”。當時，日本提出“貿易立國”的發(fā)展戰(zhàn)略，擁有東京港、橫濱港、千葉港、川崎港等眾多大港口的東京灣區(qū)成為日本對外貿易迅速發(fā)展的橋頭堡。無獨有偶，作為“世界三大天然良港”之一的舊金山港，到20世紀80年代初已基本壟斷了太平洋海岸與美國內陸的海上貿易，涵蓋了99%的太平洋沿岸進口貨物和83%出口貨物。

工業(yè)經濟發(fā)展階段。在工業(yè)經濟發(fā)展階段，灣區(qū)經濟以臨港工業(yè)為主導，活動范圍向港區(qū)外拓展，港口城市發(fā)展成為制造中心。20世紀50年代到80年代，對外貿易擴大推動了臨港工業(yè)集聚發(fā)展，以漢堡、東京為代表的港口工業(yè)城市迅速崛起，經濟活動擴展到周邊區(qū)域。日本在東京灣沿岸港口布局建立了煉油、石化、鋼鐵、造船等臨海工業(yè)帶，貢獻了近60%的工業(yè)產值，成為了名副其實的制造中心。1955年，日本的國民生產總值約為美國6%，但到了60～70年代，日本憑借發(fā)達的工業(yè)，超越美國成為世界上最大的重化工產品生產和出口國，繼而躍升為當時全球第二大經濟體。

服務經濟發(fā)展階段。在服務經濟發(fā)展階段，服務業(yè)成為灣區(qū)經濟的主導產業(yè)，活動范圍拓展到周邊區(qū)域，灣區(qū)核心城市成為區(qū)域或全球資源配置的重要節(jié)點。上世紀80年代到本世紀初，隨著經濟全球化的快速發(fā)展，依托臨港工業(yè)和對外貿易，催生了一批新興業(yè)態(tài)。金融、保險、會計、設計、廣告、法律等服務業(yè)在城市集聚發(fā)展，推動了灣區(qū)城市由制造業(yè)中心向生產服務中心，如貿易中心、金融中心、管理中心等轉變。于是臨港工業(yè)開始出現大規(guī)模產業(yè)轉移，工業(yè)在灣區(qū)城市經濟中的比重逐漸下降。以東京、紐約、倫敦為代表的灣區(qū)城市掌握了金融業(yè)等高端資源，成為全球資源配置的核心節(jié)點。以紐約灣區(qū)為例，上世紀70年代，制造業(yè)外移，第三產業(yè)特別是生產性服務業(yè)迅速崛起， 金融服務業(yè)集群在曼哈頓逐漸形成，吸引了國際資本向紐約集聚。如今，紐約大灣區(qū)集中了摩根、高盛、花旗等世界金融“巨頭”100余家，服務業(yè)占GDP比重超過90%，其中金融業(yè)占半壁江山。

創(chuàng)新經濟發(fā)展階段。在創(chuàng)新經濟發(fā)展階段，灣區(qū)經濟逐步轉向以信息產業(yè)為主導，活動范圍開始拓展到更廣區(qū)域，形成區(qū)域多中心共同發(fā)展的新格局。比如舊金山灣區(qū)被稱為“科技灣區(qū)”，以環(huán)境優(yōu)美、科技發(fā)達著稱。灣區(qū)搶占了產業(yè)發(fā)展制高點，形成多個都市圈聯(lián)動發(fā)展，網絡化、多極化、多元化趨勢更加明顯。

表2 灣區(qū)經濟發(fā)展的四個階段資料來源：根據相關研究文獻整理繪制。

圖1 我國主要海灣與三大灣區(qū)地理分布示意圖資料來源：根據網絡圖片資料修改繪制。

灣區(qū)經濟發(fā)展的五大特征

總結全球大灣區(qū)發(fā)展的歷程和經驗，可以發(fā)現灣區(qū)發(fā)展的表現形態(tài)有其規(guī)律可循，即普遍經過單級城市、都市圈、城市群、世界級大灣區(qū)（見表3）等發(fā)展階段，在不同的發(fā)展階段既體現出時代背景，又在產業(yè)集中度、資源配置能力、經濟體系發(fā)育程度、交通網絡、科技創(chuàng)新環(huán)境等方面體現出不同的時代特征。當成為世界級大灣區(qū)后，則代表了區(qū)域經濟發(fā)展的最高形態(tài)，此時灣區(qū)經濟具有創(chuàng)新引領、區(qū)域協(xié)同、高度開放、產業(yè)集聚、宜居宜業(yè)五大突出特征。

創(chuàng)新引領。創(chuàng)新是灣區(qū)經濟發(fā)展的根本動力。中山大學毛艷華認為，“無論是以金融創(chuàng)新為代表的紐約，還是被譽為科技創(chuàng)新?lián)u籃的硅谷，創(chuàng)新已成為灣區(qū)經濟發(fā)展的核心驅動力?！睘硡^(qū)匯集了信息、人才、機構、資源，激發(fā)了創(chuàng)新活力，涌現出大批創(chuàng)新成果，推動了新興商業(yè)模式發(fā)展，引領了全球產業(yè)發(fā)展方向。根據中國綜合開發(fā)研究院數據，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)專利授權數，分別占美國全國專利授權總數的4.4%和14.4%;在《財富》世界500強企業(yè)中，紐約、舊金山、東京三大灣區(qū)分別有28 家、22家和60家企業(yè)上榜。

區(qū)域協(xié)同。協(xié)同是灣區(qū)經濟發(fā)展的客觀要求。港口城市發(fā)展壯大后對周邊區(qū)域產生外溢效應，周邊區(qū)域主動承接產業(yè)轉移，它們相互依存、共同發(fā)展，率先建立起發(fā)達的交通體系、完善的基礎設施和良好的投資環(huán)境，形成了更加強勁的集聚能力。因此，建立區(qū)域政府間協(xié)同機制是灣區(qū)發(fā)展的關鍵。比如，1921 年，紐約區(qū)域規(guī)劃委員會成立，后發(fā)展成紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（簡稱RPA）。1961年，舊金山也成立了灣區(qū)政府聯(lián)盟。舊金山灣區(qū)委員會經濟研究所前所長肖恩·倫道夫說：“舊金山灣區(qū)的城市群看似分散、缺乏協(xié)調，但實際上分工定位很合理，協(xié)同效應明顯?！苯涍^160年的發(fā)展，舊金山已成為金融中心、歷史文化中心，奧克蘭已成為制造產業(yè)基地，硅谷所在的圣何塞已成為高新技術產業(yè)集聚區(qū)。

高度開放。開放是灣區(qū)經濟發(fā)展的突出特征。灣區(qū)經濟因港而生、依灣而興，具有天然的開放屬性。灣區(qū)是接軌國際市場的最前沿，吸納了外商直接投資和外來人口就業(yè)，引進了國外先進技術和生產方式：形成了開放包容的移民文化。比如，開放型經濟體系和包容的移民文化為舊金山灣區(qū)集聚了豐富的要素資源。舊金山大學鄺鐵誠教授表示，“開放令任何文化背景的移民來到這里，能快速融入當地，這對于灣區(qū)經濟發(fā)展十分重要。”肖恩·倫道夫表示：“舊金山發(fā)展成世界級灣區(qū)的一個重要原因在于足夠開放、足夠包容?！比毡緰|京經濟大學周牧之認為，“東京灣區(qū)發(fā)展經驗中最重要的一點，就是開放帶來的多樣性和創(chuàng)造力。”

產業(yè)集聚。產業(yè)是灣區(qū)經濟發(fā)展的基礎要素。灣區(qū)城市作為國際貿易中心、航運中心和金融中心發(fā)展起來，物流、人流、信息流、資金流在此交匯，吸引著全球范圍的資源加速向灣區(qū)集聚，成為全球高端要素配置的核心節(jié)點。廣東省委黨校教授陳鴻宇認為，國際一流大灣區(qū)需要擁有國際影響力的大都市連綿群， 擁有超級大港口群，同時還要擁有強大的產業(yè)集群做支撐。

宜居宜業(yè)。生態(tài)是灣區(qū)經濟崛起的保障條件。灣區(qū)氣候條件優(yōu)越，溫度濕度適宜，對污染的自然凈化能力也強于內陸地區(qū)。依山臨海的城市規(guī)劃創(chuàng)造了更加優(yōu)美怡人的生存環(huán)境。開放的文化氛圍和以人為本的發(fā)展理念，可以吸引大批年輕移民，為大灣區(qū)發(fā)展注入生機活力。

加快推進中國大灣區(qū)發(fā)展的若干建議

表3 世界三大灣區(qū)發(fā)展階段與形成背景資料來源：根據恒大研究院資料整理。

粵港澳大灣區(qū)建設領導小組更名為國家大灣區(qū)建設領導小組。根據我國邁向高質量發(fā)展的新形勢，建議在國家層面對粵港澳、滬杭甬和環(huán)渤海三大灣區(qū)進行統(tǒng)籌謀劃和頂層設計。將粵港澳大灣區(qū)建設領導小組更名為國家大灣區(qū)建設領導小組，全面統(tǒng)籌三大灣區(qū)的體制機制創(chuàng)新、產業(yè)（項目）布局、基礎設施互聯(lián)互通、區(qū)域一體化推進等。在粵港澳大灣區(qū)升級為國家戰(zhàn)略和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》實施的背景下，將滬杭甬大灣區(qū)和環(huán)渤海大灣區(qū)建設也升級為國家戰(zhàn)略，并出臺《滬杭甬大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《環(huán)渤海大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，統(tǒng)領三大灣區(qū)成為中國經濟邁向高質量發(fā)展的新引擎。

成立國家大灣區(qū)建設發(fā)展專家咨詢委員會。國家大灣區(qū)建設領導小組應充分發(fā)揮國內外行業(yè)協(xié)會、學術團體、智庫機構作用，聘請權威專家學者發(fā)起成立國家大灣區(qū)建設發(fā)展專家咨詢委員會，對三大灣區(qū)建設發(fā)展中面臨的重大問題把脈咨詢，獻計獻策貢獻智慧。比如，重點研究如何推動大灣區(qū)建設與“一帶一路”建設、自由貿易試驗區(qū)建設等國家戰(zhàn)略有序銜接問題;研究如何加強環(huán)渤海大灣區(qū)與京津冀協(xié)同發(fā)展、滬杭甬大灣區(qū)與長三角區(qū)域一體化等國家戰(zhàn)略有機結合問題;研究如何提升大灣區(qū)內都市圈和城市群發(fā)展能級問題;研究如何加快構建創(chuàng)新引領的世界級大灣區(qū)、形成我國參與國際競爭的新優(yōu)勢問題等。

推動三大灣區(qū)成為參與國際合作競爭的戰(zhàn)略新平臺。站在區(qū)域經濟發(fā)展視角，三大灣區(qū)分別處于珠三角經濟圈、長三角經濟圈和環(huán)渤海經濟圈，剛好構成中國區(qū)域經濟的三角支撐之勢。改革開放40年來，三大經濟區(qū)域作為我國經濟發(fā)展火車頭，為我國經濟社會發(fā)展做出了突出的貢獻。進入新世紀的當下，世界多極化、經濟全球化、社會信息化、文化多樣化深入發(fā)展，全球治理體系和國際秩序變革加速推進，新一輪科技革命和產業(yè)變革蓄勢待發(fā)。與此同時，世界經濟不確定因素也在增多，保護主義傾向抬頭，三大經濟區(qū)的產能過剩、供給與需求結構不平衡不匹配等突出矛盾和問題也開始凸顯，昔日引領我國經濟增長的內生動力也變得不足。尤其是發(fā)展空間面臨瓶頸制約，資源能源約束日趨嚴峻，生態(tài)環(huán)境壓力日益增大，人口紅利逐步消失。綜上分析， 特別是在當今大灣區(qū)已成為帶動全球經濟發(fā)展的重要增長極和引領技術變革的領頭羊背景下，迫切需要推動三大灣區(qū)成為拉動中國經濟持續(xù)增長的三艘“新航母”，成為參與國際合作競爭的戰(zhàn)略新平臺。

統(tǒng)籌規(guī)劃三大灣區(qū)重大基礎設施互聯(lián)互通項目。大灣區(qū)一般都由若干個都市圈和城市群組成，并橫跨若干個省市的行政區(qū)劃，如果各自為政，就很難實現區(qū)域重大基礎設施項目的互聯(lián)互通。因此，必須從國家層面建立起協(xié)調機制，統(tǒng)籌規(guī)劃大灣區(qū)的重大基礎設施互聯(lián)互通項目。比如，優(yōu)化大灣區(qū)的高速公路、高速鐵路、城市軌道交通網絡布局，提升大灣區(qū)港口群能級，加密大灣區(qū)空港建設和航線規(guī)劃，構建高效便捷、互聯(lián)互通的大灣區(qū)綜合交通體系，打造世界級的大灣區(qū)港口群、機場群、高鐵網和高速公路網等。

粵港澳大灣區(qū)積極推進廣深港高鐵、深中通道、虎門二橋、深珠通道等重大交通基礎設施項目建設，推進廣州第二機場規(guī)劃建設。滬杭甬大灣區(qū)積極推進上?！獙幉绾８哞F大橋、上?！?杭州高鐵、杭州—寧波高鐵、寧波—舟山高鐵建設，形成滬杭甬大灣區(qū)既互聯(lián)互通、又循環(huán)暢通的交通網絡體系。屆時上海都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、蘇錫常都市圈將融為一體。環(huán)渤海大灣區(qū)積極推進環(huán)渤海高鐵和跨海隧道工程，推進大連—煙臺跨海高鐵建設，兩地交通可由1600公里縮短為107公里，屆時遼東半島城市群、山東半島城市群和京津冀城市群將融為一體，形成環(huán)渤海大灣區(qū)循環(huán)交通大動脈。

（本文是在中國大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的基礎上形成的。課題主持人王力，課題組成員有黃育華、韓曉宇、王偉、張紅亮、謝典軍、王子鵬等。）