行政協(xié)議司法審查范圍探究

摘 要：2015年《行政訴訟法》將行政協(xié)議案件納入受案范圍，但是如何對行政協(xié)議案件進(jìn)行司法審查尚未在立法層面得到細(xì)化，相關(guān)的法律規(guī)范多為原則性的規(guī)定，法院對行政協(xié)議案件的審查范圍問題亟待解決，本文結(jié)合典型案例對這一問題進(jìn)行了思考和分析。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;司法審查;審查范圍

中圖分類號：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0174-02

作者簡介：郭于玲（1994-），女，漢族，河南安陽人，鄭州大學(xué)法學(xué)院，憲法與行政法專業(yè)研究生在讀，研究方向：行政訴訟法學(xué)。

一、行政協(xié)議司法審查的法律規(guī)范基礎(chǔ)

行政協(xié)議，是指行政主體為了公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與行政相對人協(xié)商訂立的具有行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。①所謂行政法上的權(quán)利義務(wù)，主要有三個判斷標(biāo)準(zhǔn)：1.判斷行政機(jī)關(guān)是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé);2.判斷目的是否為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo);3.在協(xié)議里或者法律上是否規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)。從所起的作用看，是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)是行政協(xié)議的本質(zhì)的判斷要素。

2015年《行政訴訟法》將行政協(xié)議案件納入行政訴訟的受案范圍，使司法實務(wù)中關(guān)于相關(guān)合同的性質(zhì)界定得以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為法院將相關(guān)合同作為行政協(xié)議案件提供了依據(jù)。隨后，最高人民法院的《適用解釋》在訴訟范圍、法律適用、判決方式等方面對行政協(xié)議案件作出了具體規(guī)定。新《行政訴訟法》及其《適用解釋》為行政協(xié)議案件司法審查提供了法律規(guī)范層面的依據(jù)，是研究行政協(xié)議司法審查范圍問題的基礎(chǔ)。

二、行政協(xié)議的認(rèn)定

界定行政協(xié)議的概念，即哪些協(xié)議屬于行政訴訟法中規(guī)定的“行政協(xié)議”，是確定行政協(xié)議司法審查范圍的第一步。

法院對行政協(xié)議的認(rèn)定主要從五個方面進(jìn)行判斷：主體方面，行政協(xié)議不同于民事合同的是具有優(yōu)勢地位的行政主體是不可缺少的一方主體;目的方面，訂立協(xié)議的目的是為了實現(xiàn)行政管理目標(biāo)或者出于公共利益的需要;職責(zé)方面，行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議必須是行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的一種方式;內(nèi)容方面，行政主體和相對人簽訂合同的內(nèi)容是行政法上的權(quán)利義務(wù);意思表示方面，雙方主體簽訂行政協(xié)議必須經(jīng)過協(xié)商，意思表示一致。以上五個方面必須同時滿足，該協(xié)議才能被認(rèn)定為符合行政訴訟受案范圍的行政協(xié)議。②

由于現(xiàn)存的相關(guān)法律規(guī)范未明確規(guī)定哪些合同屬于行政協(xié)議，司法實務(wù)中對行政協(xié)議的范圍問題存在爭議?！缎姓V訟法》第12條第1款中通過列舉的方式規(guī)定了行政協(xié)議包括政府特許經(jīng)營、土地房屋征收補償?shù)葏f(xié)議。這里的“等”顯然是“等外等”③而非窮盡列舉?！缎姓V訟法》實施三年以來，在全國各級法院的裁判中行政協(xié)議的類型得到擴(kuò)展，其中國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議④、息訴罷訪協(xié)議⑤、行政和解協(xié)議⑥、政府與社會資本合作協(xié)議（又稱PPP協(xié)議）⑦、委托培養(yǎng)等教育行政協(xié)議⑧在典型案例中被法院認(rèn)定為行政協(xié)議。將更多的協(xié)議類型納入行政訴訟司法審查的范圍有利于保護(hù)協(xié)議中非公權(quán)力主體一方當(dāng)事人的權(quán)益，因此隨著實踐的發(fā)展，行政協(xié)議的范圍還會逐漸擴(kuò)展，不會局限于先行法明確列舉的幾類，政府采購等協(xié)議在將來也可能被納入行政協(xié)議范疇。⑨

三、行政協(xié)議司法審查的范圍探究

（一）審查雙方當(dāng)事人的主體資格

對雙方當(dāng)事人的主體資格進(jìn)行審查是行政協(xié)議的審查要件之一。若行政機(jī)關(guān)不具有行政主體資格或者超越了自身職權(quán)，則訂立的行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無效行政協(xié)議;若公民、法人或其他組織作為相對人因欠缺行為能力、無權(quán)處分、無權(quán)代理，以及不符合有關(guān)法律法規(guī)對主體資格、條件的要求等情形下訂立的行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為效力待定的行政協(xié)議，允許行政機(jī)關(guān)追認(rèn)或拒絕。

（二）行政協(xié)議效力審查

行政協(xié)議的效力在行政協(xié)議司法審查中至關(guān)重要，首先應(yīng)當(dāng)審查協(xié)議是否有效，在協(xié)議成立且有效的基礎(chǔ)上進(jìn)一步審查協(xié)議履行問題、違約問題等。對于有效的行政協(xié)議，雙方需要按照約定承擔(dān)繼續(xù)履行、違約賠償責(zé)任等;對于無效行政協(xié)議，相對人一方可以起訴請求法院判決該協(xié)議無效。與民事合同相同的是，行政協(xié)議也涉及到合法和有效兩個層次的問題，當(dāng)兩者同時滿足時，行政協(xié)議對協(xié)議雙方就具有了約束力。

行政協(xié)議的效力審查與傳統(tǒng)的具體行政行為的效力審查并不相同。依據(jù)《行政訴訟法》第75條規(guī)定，具體行政行為無效的條件是構(gòu)成重大且明顯違法，而對行政協(xié)議的效力進(jìn)行判斷時不能只依據(jù)第75條的標(biāo)準(zhǔn)，要結(jié)合主體、合法性、合理性、以及民事合同無效等標(biāo)準(zhǔn)綜合進(jìn)行判斷。甘肅省高院在某公司訴某縣人民政府行政協(xié)議⑩一案中將此具體細(xì)化為：1.訂立協(xié)議的主體不具有行政主體資格;2.協(xié)議的訂立履行沒有法律規(guī)范依據(jù);3.協(xié)議中約定的內(nèi)容客觀上不可能實施;4.協(xié)議內(nèi)容明顯違背公序良俗;5.協(xié)議實施將導(dǎo)致犯罪或者嚴(yán)重違法;6.行政行為的實施將嚴(yán)重?fù)p害公共利益或者他人合法權(quán)益。

無獨有偶，安徽省高院在范某訴某縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府、某縣人民政府補償安置協(xié)議○11一案中認(rèn)為行政協(xié)議兼具行政屬性和合同屬性，因此在判斷行政協(xié)議效力時應(yīng)結(jié)合行政訴訟法中關(guān)于行政行為無效的規(guī)定和合同法中關(guān)于合同無效的規(guī)定進(jìn)行判斷。具體來說，是指《合同法》第52條，其中規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益;（三）以合法形式掩蓋非法目的;（四）損害社會公共利益;（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定?！?/p>

（三）司法審查范圍能否超出原告的訴訟請求

法院對于行政協(xié)議糾紛的審查范圍是否僅限于原告訴訟請求的范圍，這一問題在《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋中沒有明確規(guī)定。我在學(xué)習(xí)《行政協(xié)議司法解釋》（征求意見稿）和《民事訴訟法》的相關(guān)法條時得到了一點啟發(fā)：由于行政協(xié)議兼具行政屬性和合同特性，在審查范圍的問題上與傳統(tǒng)具體行政行為存在一些差異。具體來說，由于民事合同糾紛中尊重當(dāng)事人的合意和處分權(quán)，《民事訴訟法》中規(guī)定一審審理范圍限于原告的訴訟請求、二審審理范圍限于上訴人的上訴請求。而行政糾紛是司法對行政機(jī)關(guān)履行公職行為的審查和監(jiān)督，所以《行政訴訟法》中規(guī)定了對行政行為是否具有合法性和部分的合理性（明顯不當(dāng)）進(jìn)行審查，我認(rèn)為法條沒有明確規(guī)定這一問題，但潛臺詞是審查范圍不限于原告的訴訟請求。因此，對行政協(xié)議中涉及單方變更、解除的糾紛進(jìn)行審查，不限于原告訴訟請求的范圍，對行政協(xié)議中不依法履行、未按照約定履行協(xié)議的糾紛進(jìn)行審查，可以針對原告的訴訟請求進(jìn)行審查?！缎姓f(xié)議司法解釋》（征求意見稿）第12條中的規(guī)定為這一不成熟的見解提供了一些依據(jù)：“原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對其訴訟請求，對被告是否具有或者履行相應(yīng)義務(wù)等進(jìn)行審查?！?/p>

[ 注 釋 ]

①《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第11條.

②（2017）最高法行申195號裁判.

③李廣宇.新行政訴訟法逐條注釋[M].法律出版社，第102頁.

④（2015）長中行終字第00728號裁判.

⑤（2016）最高法行申45號裁判.

⑥（2014）浙行終字第65號裁判.

⑦（2017）最高法行再99號裁判.

⑧（2016）最高法行申1991號裁判.

⑨江必新.行政協(xié)議的司法審查[J].人民司法，2016（34）.

⑩（2017）甘行終585號裁判.

○11（2016）皖行終525號裁判.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]李廣宇.新行政訴訟法逐條注釋[M].法律出版社，2015：102.

[2]江必新.行政協(xié)議的司法審查[J].人民司法，2016（34）.

[3]梁鳳云.行政協(xié)議案件適用合同法的問題[J].中國法律評論，2017（1）.

[4]程琥.行政協(xié)議案件判決方式研究[J].行政法學(xué)研究，2018（5）.