新《行政訴訟法》語境下行政協(xié)議研究

摘 要：目前，我國行政法學(xué)術(shù)研究中對行政合同、行政協(xié)議的研究尚處于初期階段，對其概念尚存在較大混亂，對其性質(zhì)、法律適用、訴訟實(shí)務(wù)均研究不多，缺乏成熟、系統(tǒng)的理論。行政協(xié)議爭議案件大多為“行民交叉”案件，法律關(guān)系疑難復(fù)雜，立法尚顯滯后，只有行政訴訟法及其司法解釋幾條原則性的規(guī)定。對上述問題，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界亟需交流探討，盡快完善學(xué)術(shù)理論，為下一步立法工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：行政合同;行政協(xié)議;行政優(yōu)益權(quán)

中圖分類號：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0166-02

作者簡介：閔江南（1987-），男，漢族，江西東鄉(xiāng)人，學(xué)士學(xué)位，江西師范大學(xué)政法學(xué)院，研究生，研究方向：行政法。

一、行政合同與行政協(xié)議的概念

關(guān)于行政合同的概念，學(xué)者們的意見是較統(tǒng)一的，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：行政合同是行政機(jī)關(guān)為了履行行政職能，實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目的，而與行政管理對象，經(jīng)過互相協(xié)商，達(dá)成意思表示一致的協(xié)議。但是，我國成文法中卻沒有出現(xiàn)“行政合同”這個詞語，行政合同更多地是出現(xiàn)在大學(xué)行政法學(xué)教科書中。

關(guān)于行政協(xié)議的概念，學(xué)者們的意見分歧較大，主要存在兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施行政管理目標(biāo)，和公民、法人等行政管理對象就相關(guān)事宜，經(jīng)過互相協(xié)商而達(dá)成的協(xié)議。按此觀點(diǎn)，行政協(xié)議與行政合同基本上是同一個概念。然而，第二種觀點(diǎn)并不贊同此觀點(diǎn)，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政協(xié)議是兩個或數(shù)個行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能，經(jīng)過協(xié)商達(dá)成互相意思表示一致，而達(dá)成合作協(xié)議的雙方行政行為。這兩種觀點(diǎn)對行政協(xié)議的簽訂主體存在較大區(qū)別，第一種觀點(diǎn)中的行政協(xié)議雙方是行政機(jī)關(guān)和行政相對人，第二種觀點(diǎn)中的行政協(xié)議雙方是兩個或數(shù)個行政機(jī)關(guān)。同樣都使用相同的詞語“行政協(xié)議”，但其含義截然不同，令人困惑。

2015年頒布施行的新行政訴訟法及最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（下稱解釋），該司法解釋第11條規(guī)定明確了行政協(xié)議的概念，即采用了第一種觀點(diǎn)，行政協(xié)議是指：行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或達(dá)成行政管理的目標(biāo)，在法定的職責(zé)范圍之內(nèi)，與行政管理對象（包括公民、法人或其他組織）經(jīng)過互相協(xié)商達(dá)成意思表示一致，從而簽訂的具備行政法上權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。

二、行政協(xié)議的法律特征

與傳統(tǒng)的行政命令等單方行政行為存在明顯不同，行政協(xié)議是雙方性、協(xié)商性的行政行為，同時體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)和行政管理對象的意志，已成為各國普遍采用的一種行政管理方式，從而達(dá)到實(shí)施行政政策和實(shí)現(xiàn)服務(wù)公眾的目的。行政協(xié)議改進(jìn)了傳統(tǒng)的行政管理方式的缺陷，采用了互相協(xié)商、簽訂協(xié)議的方法確定行政管理對象的權(quán)利義務(wù)，較容易獲得行政管理對象的認(rèn)同。

盡管行政協(xié)議和民事合同相同，都是經(jīng)雙方協(xié)商達(dá)成意思表示一致的協(xié)議，但行政協(xié)議還是具有鮮明的法律特征，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）協(xié)議的簽訂主體特定。簽訂行政協(xié)議是為了履行行政管理事務(wù)。所以簽訂行政協(xié)議的一方必然是行政機(jī)關(guān)，這是履行行政管理職權(quán)的必然要求。但是，行政機(jī)關(guān)簽訂的協(xié)議并不一定就是行政協(xié)議。

（二）協(xié)議的內(nèi)容具有雙重性。第一，簽訂行政協(xié)議的目的是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用協(xié)議的形式來行使行政職能，達(dá)成對特定領(lǐng)域的行政管理，而不是為了促成民事交易，這是區(qū)分行政協(xié)議與民事合同最關(guān)鍵點(diǎn)。如，前幾年，政府出臺家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策，某地政府財(cái)政局與各家電經(jīng)銷商簽訂的協(xié)議，協(xié)議約定財(cái)政局委托各經(jīng)銷商負(fù)責(zé)對在其場所購買家電的村民的補(bǔ)貼資格進(jìn)行初步審核，經(jīng)銷商應(yīng)客觀、如實(shí)審核村民補(bǔ)貼資格，經(jīng)銷商審核同意的，財(cái)政局一般都會審核同意。經(jīng)銷商如虛報(bào)冒領(lǐng)，政府對其行政處罰乃至追究刑事責(zé)任。根據(jù)上述理論分析，此協(xié)議即為行政協(xié)議。第二，行政協(xié)議在雙方意思自治方面又具有契約性。行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織經(jīng)過互相協(xié)商、意思自治的基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議，這點(diǎn)是行政協(xié)議與行政命令的區(qū)別。

（三）協(xié)議的權(quán)利義務(wù)不對等。根據(jù)行政法理論和法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和行政管理對象之間的法律關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系，二者的權(quán)利義務(wù)具有不對等的特點(diǎn)。行政協(xié)議的簽訂主體，即行政機(jī)關(guān)和行政管理對象，協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)無法做到完全對等。行政機(jī)關(guān)享有協(xié)議履行的指揮權(quán)、根據(jù)公共利益需要單方變更協(xié)議標(biāo)的權(quán)、制裁權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)。

（四）行政訴訟是行政協(xié)議糾紛的救濟(jì)途徑。根據(jù)新《行政訴訟法》第十二條第十項(xiàng)規(guī)定，法院受理公民、法人或者其他組織提出的下列訴訟：認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行，未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的。根據(jù)上述規(guī)定，明確了行政訴訟是行政協(xié)議糾紛的救濟(jì)途徑。在行政訴訟中，法院不僅審查行政協(xié)議的合法性，同時還解決處理與行政協(xié)議關(guān)聯(lián)的利益糾紛。與此不同，民事合同爭議是通過民事訴訟或仲裁解決。

三、行政協(xié)議爭議的救濟(jì)途徑

根據(jù)違約方的身份，有以下兩種救濟(jì)途徑：

（一）行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)違約行為，即行政機(jī)關(guān)發(fā)生不依法履行、未按照協(xié)議履行或單方變更、解除行政協(xié)議。此時，公民、法人或其他組織可提起行政訴訟，按照行政訴訟程序解決爭議。

（二）協(xié)議相對方違約，即公民、法人或者其他組織違約，行政機(jī)關(guān)不可提起行政訴訟，但可依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)我國行政訴訟法，只允許行政管理對象作為原告提起行政訴訟，而不允許行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟。

四、行政協(xié)議爭議案件的審理規(guī)則

（一）歸責(zé)原則

如上所述，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施行政管理目標(biāo)，和公民、法人等行政管理對象就相關(guān)事宜，經(jīng)過互相協(xié)商而達(dá)成的協(xié)議?？梢哉f行政協(xié)議是公法與私法的有機(jī)結(jié)合。

根據(jù)新行政訴訟法規(guī)定，法院在審理行政協(xié)議糾紛案件時，不僅可以適用行政法律規(guī)定，還可以適用不違反行政法與行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民商事法律規(guī)定。因此，在與我國的現(xiàn)行行政法沒有沖突的情況下，關(guān)于行政協(xié)議爭議案件的歸責(zé)原則，可以借鑒參考民法中關(guān)于民事合同的歸責(zé)原則。

根據(jù)我國民法規(guī)定，民事合同的規(guī)則原則主要采用嚴(yán)格責(zé)任原則（指違反合同的當(dāng)事人在無免責(zé)事由的前提下，無論在主觀上是否有過錯，都要承擔(dān)違約責(zé)任）為主導(dǎo)，以過錯責(zé)任原則（指一方違約時，應(yīng)以過錯作為確定責(zé)任的要件和確定責(zé)任范圍的依據(jù)）為例外。因此，行政協(xié)議爭議案件歸責(zé)原則，也主要采用嚴(yán)格責(zé)任原則，輔之以過錯責(zé)任原則。

（二）免責(zé)事由

根據(jù)新行政訴訟法司法解釋第十五條第三款規(guī)定，被告（即行政機(jī)關(guān)）如果因?yàn)楣怖嫘枰蚱渌ǘǖ睦碛桑瑔畏阶兏?、解除協(xié)議，給原告（行政管理對象）造成了損失，被告應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)補(bǔ)償。值得注意的是，行政機(jī)關(guān)因公共利益需要或其他法定理由違約時，是適當(dāng)補(bǔ)償原告，而不是承擔(dān)違約賠償責(zé)任，原因在于公共利益需要或其他法定理由是免責(zé)事由。

（三）違約形式及違約責(zé)任

根據(jù)新行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，法院在審理行政協(xié)議糾紛案件時，不僅可以適用行政法律規(guī)定，而且可以適用不違反行政法與行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民商事法律規(guī)定。所以，行政協(xié)議糾紛案件的違約形式、違約責(zé)任與民事合同的違約形式、違約責(zé)任類似。違約形式包括：拒絕履行、遲延履行、不適當(dāng)履行以及加害給付等。違約責(zé)任包括：繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施、賠償損失等。

（四）訴訟時效

根據(jù)上述司法解釋第十二條的規(guī)定，行政協(xié)議引發(fā)的訴訟案件存在兩種訴訟時效：

1.行政管理對象對行政機(jī)關(guān)違約提起訴訟的，參照民法、民事訴訟法中關(guān)于訴訟時效的規(guī)定。即合同之訴，訴訟時效為2年;并可適用訴訟時效中止、中斷、延長的規(guī)定。

2.因?yàn)樵谛姓f(xié)議中，行政機(jī)關(guān)享有一定的監(jiān)督和指導(dǎo)權(quán)，也稱為行政優(yōu)益權(quán)，具體包括對協(xié)議履行的指揮權(quán)、為了公共利益單方變更或解除協(xié)議權(quán)等等。假如，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政優(yōu)益權(quán)，單方變更或解除行政協(xié)議，此時協(xié)議相對方對行政機(jī)關(guān)的上述行為提起行政訴訟，此時適用行政訴訟法中關(guān)于起訴期限的規(guī)定。即行政訴訟法第四十六條之規(guī)定，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。此時是起訴期限而不是訴訟時效，不能中斷。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，2002.

[2]楊臨宏.行政協(xié)定芻議[J].行政法學(xué)研究，2008（1）.