行政訴訟司法建議制度的規(guī)范化研究

摘 要：行政訴訟司法建議制度的產(chǎn)生打破了以往恪守中立、客觀、被動(dòng)的法院形象，深入貫徹“能動(dòng)司法”的理念，也因此引發(fā)了激烈的存廢爭(zhēng)議。但不論是從背景還是自身功能的角度來看，行政訴訟司法建議制度都有其存在的必要。同時(shí)也應(yīng)積極應(yīng)對(duì)該制度在實(shí)踐中存在的問題，尋求解決路徑，以發(fā)揮其更大的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;司法建議;規(guī)范化

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）11-0199-01

作者簡(jiǎn)介：鄧曜虹（1995-），女，漢族，江西南昌人，南昌大學(xué)法學(xué)院，碩士在讀，訴訟法專業(yè)，研究方向：民事訴訟法。

在1989年的《行政訴訟法》中，司法建議最初被當(dāng)作成一種“橋梁機(jī)制”來保障判決的執(zhí)行。而后隨著最高人民法院兩項(xiàng)針對(duì)性文件的出臺(tái)，司法建議制度才迎來了以能動(dòng)服務(wù)司法為目的的新時(shí)期，并在建設(shè)法治政府、促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮著重要作用。然而，由于行政訴訟司法建議制度的產(chǎn)生極大地沖擊了傳統(tǒng)司法理念，加上其本身在實(shí)踐中暴露出的不少問題，也因此引發(fā)了激烈的存廢爭(zhēng)議。

一、行政訴訟司法建議制度的正當(dāng)性

依據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》及其司法解釋，可將司法建議分為督促出庭應(yīng)訴、保障判決執(zhí)行和審查行政規(guī)范性文件三類。由此看來，行政訴訟中的司法建議是指法院對(duì)一些在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的但無法直接處理的問題，向有關(guān)責(zé)任單位或部門提出的要求其予以解決的建議。

既是建議，則其本身便不含強(qiáng)制性，換言之，司法建議制度具備軟法屬性。這類軟法的興起一定程度上意味著法院判決約束力的不足，以及司法權(quán)威和公信的缺失。在硬法效力有限的情況下，法院只能通過司法建議這種柔性手段來保障訴訟。并且，在我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法治發(fā)展的狀態(tài)下，司法機(jī)關(guān)還承擔(dān)了相對(duì)更多的社會(huì)壓力與責(zé)任。而司法建議制度，尤其是行政訴訟中的司法建議制度，為司法權(quán)開辟了一條通往行政權(quán)的道路，讓法院能走出審判的框架，回應(yīng)社會(huì)需求，進(jìn)而推動(dòng)法治政府的建設(shè)及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、行政訴訟司法建議制度的現(xiàn)實(shí)困境

事物前進(jìn)的道路是迂回曲折的，有無缺陷并非是一個(gè)制度存廢與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)。反之，應(yīng)正視制度中存在的問題，并積極尋求解決進(jìn)路，對(duì)待行政訴訟司法建議制度亦是如此。

（一）適用異化：相關(guān)立法依據(jù)的缺乏

實(shí)際上，司法建議的制度功能更傾向于社會(huì)治理層面，且最高人民法院也屢次明確強(qiáng)調(diào)其社會(huì)效果。然而，行政訴訟的相關(guān)立法卻規(guī)定得過于狹隘，三類司法建議皆是圍繞著保障訴訟展開，而實(shí)踐中司法建議的內(nèi)容和范圍遠(yuǎn)比前者更為豐富。在這種巨大落差下，大量司法建議得不到立法的支持，既打擊了法院提出的積極性，又不利于行政機(jī)關(guān)對(duì)意見的采納。

（二）效用虛化：行政機(jī)關(guān)反饋落實(shí)的消極

反饋與落實(shí)是司法建議制度生命力的重要保證，但我國(guó)行政訴訟司法建議的實(shí)施效果并不理想。法院雖有提出司法建議的權(quán)力，卻無約束行政機(jī)關(guān)遵從的強(qiáng)制力。大部分行政機(jī)關(guān)不重視司法建議，對(duì)法院指出的問題視而不見，導(dǎo)致反饋率較低，還有些行政機(jī)關(guān)雖然給予了一定的反饋，但往往流于形式，問題并未得到實(shí)質(zhì)有效的解決。

（三）管理散亂：各地工作開展?fàn)顩r的失衡

我國(guó)行政訴訟司法建議制度起步晚，還處于發(fā)展初期，相關(guān)運(yùn)行機(jī)制也不夠成熟，再加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、重視程度以及司法能力的差異，不同級(jí)別和地區(qū)法院的做法各不相同，涉案行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體對(duì)司法建議的認(rèn)知程度、踐行效果更是千差萬別。而這種制度實(shí)踐現(xiàn)狀的不均衡顯然不利于其進(jìn)一步的發(fā)展。

三、行政訴訟司法建議制度的改進(jìn)對(duì)策

（一）完善法律依據(jù)，擴(kuò)大適用范圍

為貼合實(shí)踐需求，本文以為，對(duì)司法建議種類和適用范圍的規(guī)定，立法應(yīng)采取列舉與概括相結(jié)合的基本模式。既在原則上概括肯定了適用標(biāo)準(zhǔn)，給予司法建議以廣闊的發(fā)展空間，又通過逐項(xiàng)列舉的方式予以具體說明。另外，立法還需轉(zhuǎn)變對(duì)司法建議的定位，應(yīng)以社會(huì)治理為主導(dǎo)功能，順應(yīng)趨勢(shì)，充分發(fā)揮其社會(huì)價(jià)值。

（二）健全鼓勵(lì)機(jī)制，提高責(zé)任意識(shí)

倘若以明確責(zé)任、設(shè)立后果的形式來確保行政訴訟司法建議的效力，則會(huì)改變其軟法的根本屬性。軟法一貫主張通過尋求更多的協(xié)商、運(yùn)用更少的強(qiáng)制來建設(shè)法治社會(huì)。因此，斷不可以強(qiáng)硬手段來推動(dòng)運(yùn)作?；诖?，設(shè)置鼓勵(lì)機(jī)制便成為明智之選。雖然《法官法》第30條已有相關(guān)規(guī)定，但為充分發(fā)揮鼓勵(lì)機(jī)制的作用，應(yīng)兼顧法院和行政機(jī)關(guān)雙方，可增設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則或與提高績(jī)效相關(guān)聯(lián)，促使法院積極高效提出建議，亦激勵(lì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真反饋工作。另外，還要加強(qiáng)司法建議的宣傳和教育，責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)是關(guān)鍵。

（三）引入建議機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一工作管理

盡管最高人民法院始終強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)管理，提升司法建議的工作水平，但情況依舊不盡人意。而引入第三方建議機(jī)構(gòu)卻能改變這種現(xiàn)狀：一方面它能將更專業(yè)的人士、更充足的精力投入司法建議工作，提出更為可行合理的建議，從根源上化解矛盾;另一方面專門獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)置還利于統(tǒng)一管理，有效解決各地不均衡的狀況，從而促進(jìn)制度發(fā)展。

四、結(jié)語

行政訴訟司法建議制度是中國(guó)特色法律背景下能動(dòng)司法理念的產(chǎn)物，它打破了審判封閉的框架，以積極主動(dòng)的姿態(tài)參與社會(huì)治理，并顯現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力。因此，我國(guó)應(yīng)重視行政訴訟司法建議制度的發(fā)展，讓其在不斷地改進(jìn)和完善中發(fā)揮自身更大的價(jià)值。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]黃志勇，張萌萌.行政訴訟司法建議制度的困境與擴(kuò)展——以新行政訴訟法的實(shí)施為背景[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（6）.

[2]黃茂欽，尹亞軍.司法建議：法院的公共治理之道？[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（3）.