從偵查監(jiān)督角度審視重大監(jiān)督事項案件化辦理

丁宏偉 王瑞玉

摘 要：本文在明確重大監(jiān)督事項案件化辦理含義和范圍的前提下，結(jié)合實踐進行分析論證，從偵查監(jiān)督視角提出完善重大監(jiān)督事項案件化辦理程序的建議，以期更好地指導(dǎo)實踐活動。

關(guān)鍵詞：重大監(jiān)督事項;案件化;偵查監(jiān)督

中圖分類號：D926.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0143-03

作者簡介：丁宏偉（1973-），男，漢族，江蘇無錫人，本科，無錫市濱湖區(qū)人民檢察院，黨組成員、副檢察長，研究方向：刑事事務(wù);王瑞玉（1987-），女，漢族，江蘇無錫人，碩士研究生，無錫市濱湖區(qū)人民檢察院，檢察官助理，研究方向：法律。

自2016年9月1日最高人民檢察院《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》提出探索實行重大監(jiān)督事項案件化辦理模式以來，全國各地檢察機關(guān)先行先試，出臺了關(guān)于重大監(jiān)督事項案件化辦理的各種規(guī)定和辦法，建立了從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核到結(jié)案的一套流程，也具體開展了大量的實踐和研究，取得了一定成效，同時，也暴露出立案標(biāo)準(zhǔn)不一、調(diào)查核實不足、落實整改疲軟等問題。

一、重大監(jiān)督事項案件化辦理的含義及范圍

重大監(jiān)督事項案件化辦理是針對訴訟監(jiān)督工作啟動隨意、證據(jù)收集欠缺、監(jiān)督剛性不足等問題而提出的旨在強化監(jiān)督職能的一項舉措。但何謂重大監(jiān)督事項、何謂案件化辦理以及重大監(jiān)督事項案件化辦理的范圍包括哪些等問題，自上而下并無統(tǒng)一的明確規(guī)定，各地在試行重大監(jiān)督事項案件化辦理的過程中亦是理解不一，導(dǎo)致立案標(biāo)準(zhǔn)混亂，折損了監(jiān)督的權(quán)威性。

（一）重大監(jiān)督事項的含義

案件化辦理意味著程序更加嚴(yán)謹(jǐn)，證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，且監(jiān)督質(zhì)量能夠反查，必定耗費更多的司法資源。在案多人少矛盾突出和司法責(zé)任制改革的雙重影響下，將所有的監(jiān)督事項均案件化辦理并不現(xiàn)實，也無必要。因此，各地檢察機關(guān)在司法實踐中均僅對重大監(jiān)督事項實行案件化辦理。

何謂重大監(jiān)督事項？有人認(rèn)為，“重大監(jiān)督事項是指在電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體炒作、社會輿論高度關(guān)注的重大事件或者人民群眾反映強烈、嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定的重大事件”，有人認(rèn)為“重大監(jiān)督事項是對偵查機關(guān)嚴(yán)重違法取證行為、嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人訴訟權(quán)益的行為以及嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為等監(jiān)督事項”。

（二）案件化辦理的含義

案件化辦理是指依法定程序啟動，通過審查證據(jù)和調(diào)查核實，按照法定標(biāo)準(zhǔn)對一個案件作出判斷，包含了線索受理、立案、調(diào)查核實、審查決定、監(jiān)督落實、復(fù)議復(fù)核、結(jié)案歸檔等流程。它具有以下特點：一是具有法定的程序和明確的標(biāo)準(zhǔn)，剛性開展，規(guī)范監(jiān)督，限制了監(jiān)督啟動、調(diào)查以及結(jié)案的隨意性。二是以證據(jù)為核心，全面留痕，具備案件質(zhì)量評價的可能性，對辦案人員的調(diào)查核實能力、審查證據(jù)能力提出了更高的要求，也對調(diào)取與保存證據(jù)的程序、形式提出了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，增強了監(jiān)督的嚴(yán)肅性和公信力。

（三）重大監(jiān)督事項案件化辦理的范圍

重大監(jiān)督事項案件化辦理是將重大監(jiān)督事項上升為案件，并按案件的程序進行辦理。考慮到司法效率及事項上升為案件的可能性，不可能也無必要將所有的重大監(jiān)督事項均通過案件化的方式進行辦理，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，繁簡分流，在受理線索及決定立案時對無法上升為案件的重大監(jiān)督事項或無需案件化辦理的重大監(jiān)督事項及時排除。因此，重大監(jiān)督事項案件化辦理的范圍應(yīng)當(dāng)是所有能夠且需要上升為案件辦理的嚴(yán)重違法之偵查行為及監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、追捕、追訴等一切重大監(jiān)督事項。

二、重大監(jiān)督事項案件化辦理情況及存在的問題

重大監(jiān)督事項案件化辦理模式，在檢察工作實踐中取得了一定成效，如江蘇某檢察院自實施該模式一年以來審查線索32件，向公安機關(guān)發(fā)出書面糾正違法16件，立案監(jiān)督6件，糾正漏捕2件。但司法實踐中，重大監(jiān)督事項案件化辦理仍暴露出共性問題。

（一）監(jiān)督合力未形成針對以往監(jiān)督線索多頭管理、分頭辦理，辦理模式“事項”到“案件”轉(zhuǎn)化不徹底等情況，一些檢察機關(guān)從源頭上加強線索管理，對辦案過程中發(fā)現(xiàn)或接收的偵查活動違法線索和刑事控告舉報線索等實行一個部門統(tǒng)一扎口管理，以求實現(xiàn)監(jiān)督的合力。但因規(guī)定、流程不夠細致，且重大監(jiān)督事項案件辦理情況尚未納入考核體系，導(dǎo)致部門間配合不力，甚至職責(zé)權(quán)限不清，主動性監(jiān)督缺乏，監(jiān)督質(zhì)效無法保證。

（二）立案標(biāo)準(zhǔn)不明確先前訴訟監(jiān)督普遍采用“誰發(fā)現(xiàn)、誰啟動、誰辦理”的方式，多頭管理，標(biāo)準(zhǔn)不一。自重大監(jiān)督事項案件化辦理模式實行以來，各地檢察機關(guān)設(shè)置了立案程序，通過程序型啟動來規(guī)范訴訟監(jiān)督活動，即受案部門統(tǒng)一受理線索后交由檢察長指定辦案部門員額檢察官辦理，且受案部門對受理的監(jiān)督線索進行初查、篩選，僅對可能上升且需要上升為案件的重大監(jiān)督事項進行立案，在一定程度上緩解了標(biāo)準(zhǔn)混亂的問題。但因缺乏初查程度要求及立案標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定，相同情況處理不同的情況仍時有發(fā)生，甚至有時出現(xiàn)辦案部門認(rèn)為需要監(jiān)督，受理部門認(rèn)為口頭監(jiān)督即可的部門分歧，影響了監(jiān)督的合力。

（三）調(diào)查核實不足案件化辦理模式與先前訴訟監(jiān)督“辦事”模式的區(qū)別主要是前者更加注重調(diào)查核實，強調(diào)以證據(jù)為核心。調(diào)查核實是重大監(jiān)督事項案件化辦理的重心，也是關(guān)鍵一步，各地檢察機關(guān)在試行該制度時均明確規(guī)定了調(diào)查核實的方法。但實踐中，由于無法律層面的明文規(guī)定，調(diào)查核實工作的開展困難重重，普遍存在得不到相關(guān)人員配合的問題。這既包括公安機關(guān)或?qū)徟袡C關(guān)等配合，也包括社會其他部門和人員的配合，致使詢問相關(guān)人員和調(diào)取相關(guān)證據(jù)均難度不小，調(diào)查核實嚴(yán)重不足。同時，調(diào)查核實需要花費大量的人力、時間，在未配備專門承辦力量和偵查監(jiān)督部門案多人少矛盾的雙重作用下，承辦人調(diào)查核實的積極性、主動性嚴(yán)重缺乏，更多的仍是就審查逮捕、審查起訴等案件卷宗中的材料進行固定。

（四）專門力量缺乏重大監(jiān)督事項案件化辦理，要求重調(diào)查、重證據(jù)、重落實，需要大量的人力、物力的投入方能將其從副業(yè)逐步轉(zhuǎn)化為主業(yè)，提升監(jiān)督的質(zhì)效，樹立監(jiān)督的權(quán)威。但實踐中重審查批捕、審查起訴等案件辦理，輕偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督等法律監(jiān)督的問題仍然存在，各地在實行重大監(jiān)督事項案件化辦理的過程中幾乎都是依托原有的辦案力量及組織架構(gòu)，如案件管理部門或控告申訴部門負(fù)責(zé)受理線索，承擔(dān)審查逮捕職能的偵查監(jiān)督部門或承擔(dān)刑事執(zhí)行監(jiān)督的部門負(fù)責(zé)具體辦理，專門從事重大監(jiān)督事項案件化辦理的力量幾乎不存在，削弱了監(jiān)督的地位。

三、完善重大監(jiān)督事項案件化辦理程序設(shè)計

（一）受理線索線索是啟動監(jiān)督的源頭，重大監(jiān)督事項案件化辦理首先要解決的便是線索的來源與管理問題，包括線索從何而來，線索如何審查等。

關(guān)于線索的來源，信息共享平臺的建設(shè)無疑是一劑良方，能夠保證檢察機關(guān)對偵查活動進展情況的知情權(quán)，便于檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)并糾正不法行為。但監(jiān)督與被監(jiān)督從來就是一對矛盾，沒有哪個執(zhí)法單位真正愿意全方位開放自己的信息，在法律規(guī)定尚處于模糊地帶的情況下，積極尋求上級檢察機關(guān)、同級人大、政法委、政府等的支持便成了當(dāng)下敦促執(zhí)法單位參與信息共享平臺建設(shè)、拓寬監(jiān)督線索來源的最優(yōu)選擇。同時，檢察機關(guān)內(nèi)部需配備專門負(fù)責(zé)平臺線索挖掘的檢察人員，配備專門受理監(jiān)督線索的人員，用專門力量、個人職責(zé)和績效考核來增強線索來源的穩(wěn)定性，增加線索被發(fā)現(xiàn)的可能性，并通過檢察人員的主動、及時監(jiān)督倒逼偵查活動依法進行。

線索審查，通常情況下僅指線索的初步審查，即對接收的線索進行初步的評估、篩選和初查，這一工作必須由專門的員額檢察官親自完成或?qū)ｉT檢察官助理在員額檢察官的指導(dǎo)下完成，以增強線索審查的嚴(yán)肅性、專業(yè)性。而評估篩選的依據(jù)則是重大監(jiān)督事項案件化辦理的范圍，對現(xiàn)有證據(jù)材料或經(jīng)初步調(diào)取的證據(jù)能夠證實屬于重大監(jiān)督事項，且具有轉(zhuǎn)案件的可能的線索，應(yīng)填寫建議移送立案審批表，呈分管檢察長批準(zhǔn)，對不屬于重大監(jiān)督事項且無法進一步調(diào)查核實的，應(yīng)當(dāng)及時制作不建議移送立案審批表，報分管檢察長批準(zhǔn)后及時答復(fù)線索提供人。

（二）立案立案是案件成立的標(biāo)志，沒有立案就不能稱之為案件，且立案意味著偵查監(jiān)督工作的正式啟動，不可隨意中斷。立案環(huán)節(jié)的設(shè)立，是凸顯重大監(jiān)督事項案件化辦理嚴(yán)肅性的關(guān)鍵一步，必須具有明確統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)。理論上，凡屬于重大監(jiān)督事項，且仍具備調(diào)查核實可能性的線索，均應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。但案件化辦理講究程序性，整個過程可能比較耗時耗力，應(yīng)繁簡分流。因重大監(jiān)督事項涉及監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、偵查活動監(jiān)督、追捕、追訴等各個類型的監(jiān)督活動，立案標(biāo)準(zhǔn)不可能完全一致，需區(qū)分不同類型的監(jiān)督活動設(shè)立不同的立案標(biāo)準(zhǔn)。

對于監(jiān)督立案而言，立案的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括符合刑事立案條件、屬于偵查機關(guān)管轄、偵查機關(guān)已發(fā)現(xiàn)該案件線索、有證據(jù)證明有犯罪事實、需要追究刑事責(zé)任、公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案等，但其中“有證據(jù)證明有犯罪事實”和“需要追究刑事責(zé)任”的證據(jù)要求不等同審查批捕或?qū)彶槠鹪V的證據(jù)要求，在此僅需有證據(jù)證實可能存在犯罪事實且不存在免除刑事責(zé)任情形即可，無需事實清楚、證據(jù)確實充分，否則也就沒有立案調(diào)查和案件化辦理的必要，直接監(jiān)督立案即可。

對于監(jiān)督撤案而言，立案的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是有證據(jù)證實可能存在偵查機關(guān)對未觸犯刑法的人、不符合犯罪主體資格的人、超過訴訟時效的人或者未達到立案標(biāo)準(zhǔn)的人立案等情形，或者可能存在檢察機關(guān)以事實不清、證據(jù)不足為由不捕后偵查機關(guān)變更強制措施，超過一年未撤銷案件等情形。

（三）調(diào)查核實重大監(jiān)督事項案件化辦理，就偵查監(jiān)督而言，實際上就是對偵查機關(guān)立案或偵查活動是否違法進行調(diào)查取證的過程。需要明確兩點：

一是調(diào)查核實不等于偵查。最高檢偵查監(jiān)督廳曾對偵查違法行為的調(diào)查核實規(guī)定了包括訊問嫌疑人、詢問辦案人員和訴訟參與人、調(diào)取案件材料、進行傷情、病情檢查或者鑒定等方法。調(diào)查核實也可根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)材料出具補充偵查提綱，指導(dǎo)偵查機關(guān)調(diào)取所需證據(jù)材料以調(diào)查核實重大監(jiān)督事項。但需明確，調(diào)查核實不等于偵查，檢察機關(guān)不得采取限制人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的強制措施，不得影響案件的偵查，更不能自行查清犯罪事實并以此監(jiān)督偵查機關(guān)立案或撤案，否則將導(dǎo)致職責(zé)不清、定位不準(zhǔn)的問題，僅能在現(xiàn)有證據(jù)的基礎(chǔ)上復(fù)核。

二是調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化。證據(jù)是案件化辦理的核心要素，是監(jiān)督質(zhì)量評估、監(jiān)督權(quán)威樹立的關(guān)鍵。重調(diào)查、重證據(jù)，方能做到監(jiān)督有據(jù)。調(diào)查結(jié)果證據(jù)化，不僅僅是指調(diào)查結(jié)果以案卷或光盤等法定形式固定，也指調(diào)查結(jié)果依法定程序取得，即調(diào)查核實的證據(jù)應(yīng)當(dāng)具有合法性、真實性、關(guān)聯(lián)性。調(diào)查的主體應(yīng)當(dāng)是兩名以上檢察人員，調(diào)查核實的程序可以參照偵查機關(guān)調(diào)取物證、書證、證人證言等的程序，但不得限制當(dāng)事人人身或財產(chǎn)權(quán)利。

（四）審查決定重大監(jiān)督事項案件化辦理的另一個核心要素是程序，它意味著辦理有明確的開始，也具有明確的結(jié)束，即具有規(guī)定的辦案期限和明確的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)。審查決定就是在規(guī)定的辦案期限內(nèi)根據(jù)結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，通過對調(diào)查核實獲取的證據(jù)進行分析論證，對嚴(yán)重違法偵查行為是否成立及如何糾正進行審查判斷?？紤]到不同類型的重大監(jiān)督事項具有不同的調(diào)查核實難度，辦理期限應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。但結(jié)案的標(biāo)準(zhǔn)是均是證據(jù)確實充分，既調(diào)查核實的現(xiàn)有證據(jù)能夠證實公安機關(guān)存在嚴(yán)重的違法偵查行為、能夠證實有犯罪事實確實存在且需追求刑事責(zé)任或者能夠證實偵查機關(guān)立案決定不合法等。

如決定書面糾違或監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案等，需注重決定宣告的公開化和儀式化，前者是指通過訴訟化審查、公開決定或公開送達等方式增強監(jiān)督透明度和公正性，后者是指通過采取召集偵查人員、法制部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)等有關(guān)人員在場宣告決定等規(guī)范化、儀式化方式宣告決定，而非只是送達一張文書，以增強監(jiān)督的權(quán)威性。

（五）跟蹤落實審查決定的作出，僅僅是案件化辦理的結(jié)案，并不是代表流程結(jié)束，需要進一步跟蹤落實，由專人定期詢問落實情況，以保證監(jiān)督取得實效。同時，給予偵查機關(guān)復(fù)查和復(fù)議的期限，允許偵查機關(guān)對糾正意見要求復(fù)查或復(fù)議。期限屆滿后，偵查機關(guān)未提出意見，也未整改的，基于偵查違法處置權(quán)的缺失，檢察機關(guān)應(yīng)及時層報上級檢察機關(guān)或同級人大、政法委、政府等督促偵查機關(guān)及時糾正。

四、完善重大監(jiān)督事項案件化辦理的外部保障

重大監(jiān)督事項案件化辦理是一項重大嘗試，不可能離開現(xiàn)有的法律框架和制度。為使該制度取得實質(zhì)進展，除內(nèi)部程序完善外，還需積極尋求外部協(xié)作。

（一）尋求立法支持憲法明確將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，但相關(guān)法律并沒有明確對檢察機關(guān)可采用的監(jiān)督手段作出具體規(guī)定，在推行重大監(jiān)督事項案件化辦理時，檢察人員根據(jù)最高檢偵查監(jiān)督廳規(guī)定的調(diào)查方法進行調(diào)查核實，常常得不到有關(guān)部門或人員的配合與支持，且作出監(jiān)督?jīng)Q定后也依賴偵查機關(guān)的配合方能落到實處，缺乏監(jiān)督剛性手段，尤其是反貪、反瀆部門轉(zhuǎn)隸后，職務(wù)犯罪偵查作為檢察機關(guān)監(jiān)督的隱形后盾消失，法律監(jiān)督的權(quán)威大打折扣。因此，建議通過立法，強化檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)，明確相關(guān)人員接受與配合調(diào)查的義務(wù)和拒絕的法律后果，增強監(jiān)督的剛性，實現(xiàn)高質(zhì)量監(jiān)督與剛性監(jiān)督的共振。

（二）加強與偵查機關(guān)的溝通、協(xié)作良性的檢警關(guān)系是依法打擊犯罪和保障人權(quán)的重要保證，也是偵查監(jiān)督取得實質(zhì)成效的重要基礎(chǔ)。為消除偵查機關(guān)對重大監(jiān)督事項案件化辦理的顧慮和認(rèn)識誤區(qū)，檢察機關(guān)應(yīng)該通過聯(lián)席會議、引導(dǎo)偵查、釋法說理等方式加強與偵查機關(guān)的溝通協(xié)作，建立信息通報和共享機制拓寬線索來源，建立科學(xué)統(tǒng)一的案件質(zhì)量評價體系縮小認(rèn)識分歧，并通過完善提前介入、重大案件聽取檢察機關(guān)意見等制度樹立專業(yè)形象，用良性的檢警互動關(guān)系為重大監(jiān)督事項案件化辦理的落實保駕護航。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]於乾雄，馬珣，黃露.推進重大監(jiān)督事項案件化若干問題思考[J].中國檢察官，2017（13）：44-47.

[2]劉鶯鶯.重大監(jiān)督事項案件化辦理的路徑探索[J].中國檢察官，2018（03）：55-58.

[3]朱啟鶴.對建立重大監(jiān)督事項案件化辦理模式的一點思考[J].法制博覽，2017（36）：132.