我國各地區(qū)促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率研究

摘 要：PPP模式在我國的應用日益廣泛，實踐中各地區(qū)的PPP項目投資額卻呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，這顯然與各地區(qū)的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展環(huán)境密不可分。本文通過收集我國30個省級行政區(qū)和直轄市2011—2013年的環(huán)境要素數(shù)據(jù)以及2012—2014年PPP項目投資額數(shù)據(jù)，運用DEA分析模型建立我國各地區(qū)促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率評價體系，分析地方政府促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率差別并得出相關結論。

關鍵詞：PPP模式；DEA模型；環(huán)境效率

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0176-03

一、 研究背景

PPP（Public-Private-partner-ship），意為公私合作伙伴關系，是公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務、實現(xiàn)特定公共產(chǎn)品的公共效益而建立的項目全生命期合作的契約關系。PPP項目是獲取公共項目建設資金的融資模式，也是公共產(chǎn)品的一種供給方式。17世紀，英國領港公會和私人投資者合作建造燈塔開啟了公共項目公私合作的序幕。英國財政大臣肯尼斯·克拉克為了提升基礎設施水平、解決公共服務的資金匱乏和公共部門缺少有效性及資金效率等問題，率先提出“公私合作”的概念。

20世紀80年代以來，我國開始實施一大批以BOT為主的PPP項目，對促進國內(nèi)的基礎設施建設發(fā)揮了重要作用。2013年起，中國財政部開始大力推廣PPP模式。2014年9月，中國財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，宣布在全國范圍內(nèi)開展政府和社會資本合作模式項目示范，由此在全社會掀起了一股PPP熱潮。隨著各地區(qū)PPP投資項目的火熱開展，地區(qū)差異也逐漸顯現(xiàn)出來。本文從推進PPP項目發(fā)展的宏觀環(huán)境出發(fā)，研究地區(qū)政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境的發(fā)展情況對地區(qū)PPP項目投資規(guī)模的影響，并為地區(qū)PPP項目的發(fā)展提供相應的建議。

二、 研究方法及數(shù)據(jù)來源

（一）數(shù)據(jù)包絡分析

數(shù)據(jù)包絡分析（Data Envelopment Analysis，簡稱DEA），是以相對效率概念為基礎發(fā)展起來的一種效率評價方法。該方法主要通過保持決策單元（DMU）的輸入和輸出不變，借助數(shù)學規(guī)劃和統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定相對有效的生產(chǎn)前沿面，將每個DMU投影在DEA的生產(chǎn)前沿面上，并通過比較決策單元偏離DEA前沿面的程度來評價它們的相對有效性。DEA模型方法是評價具有多投入和多產(chǎn)出決策單元資源配置效率非常有效的工具。另外，DEA方法并不直接對數(shù)據(jù)進行綜合，決策單元的最優(yōu)效率指標與投入指標值及產(chǎn)出指標值的量綱選取無關，因此應用DEA方法建立模型無須對數(shù)據(jù)進行無量綱處理。

本文中PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率是指當前的地區(qū)政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境對地區(qū)PPP項目投資額的影響程度。采用數(shù)據(jù)包絡分析法，將政治、經(jīng)濟和社會等環(huán)境要素視為投入要素，將地區(qū)PPP項目的投資額視作產(chǎn)出要素，研究各環(huán)境要素對PPP項目投資額的促進作用。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文選取了全國30個省級行政區(qū)和直轄市作為評價對象，每個省級行政區(qū)或直轄市就是一個決策單元。2011—2013年省級環(huán)境要素數(shù)據(jù)主要是根據(jù)中國國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站、《中國審計年鑒》《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》以及《中國國土資源年鑒》等資料分析整理，PPP 投資額數(shù)據(jù)是根據(jù)中國財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫整理而成。由于西藏自治區(qū)的PPP投資額數(shù)據(jù)不完整，本文未對其進行研究分析。

三、 效率評價體系的構建與描述性統(tǒng)計

（一）效率評價體系的構建

1. 指標選取

影響地區(qū)PPP項目投資額發(fā)展的環(huán)境要素復雜多樣，分析模型難以全部要素考慮在內(nèi)。因此，本文將PPP項目投資額發(fā)展的宏觀環(huán)境細化為政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境，每種環(huán)境類型都選取了適當?shù)闹笜诉M行量化定義，力求全面多樣地反映不同地區(qū)的環(huán)境效率。

政治環(huán)境方面選取了晉升激勵指標和政府對地方財政的審計監(jiān)督力度作為投入因素。我國的地方官員處在一場以經(jīng)濟指標為核心的晉升錦標賽之中，這種強激勵形式導致地方官員表現(xiàn)出強烈的政績需求及明顯的GDP政績動機，并且晉升激勵越大的地區(qū)，地方官員越傾向于選擇投入大、規(guī)模大、難度大的PPP工程項目進行合作，以此來向上級政府傳達積極的政績信號，以求獲得升遷的機會。地方財政受到的監(jiān)督力度大小也會影響政府的選擇，如果地方財政受到的監(jiān)督力度大，地方官員可能會選擇規(guī)模相對較小的公私合作項目。

經(jīng)濟環(huán)境方面選取了人均固定資產(chǎn)投資額、人均社會消費品零售額、人均國有土地供應出讓收入以及財政分權程度等作為投入要素。PPP項目本質上是政府與社會資本之間的一種合作方式，而社會資本的逐利性就決定了PPP項目受經(jīng)濟因素的驅動力較大。人均固定資產(chǎn)投資額和人均社會消費品零售額較多以及第二產(chǎn)業(yè)增長較快的地區(qū)往往伴隨著更多市場需求和獲利空間，更容易吸引投資者的目光。同樣，地方政府同樣也需要財政收入來支持地方基礎建設，如果政府的可支配財政收入較少（用人均國有土地供應出讓收入和中央與地方的財政分權程度來衡量），作為地方政府融資新方式的PPP項目將會更加受到青睞。

社會環(huán)境方面則選取了城鎮(zhèn)化率指標作為投入要素。城鎮(zhèn)化率較高地區(qū)的基礎設施和其他設施已經(jīng)比較完善，已經(jīng)不需要再進行過多的投資建設，即使該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平可能對PPP項目具有強大的吸引力，反之城鎮(zhèn)化率較低可能意味著廣闊的市場需求。

產(chǎn)出指標方面選用的是地區(qū)PPP項目投資額?？紤]到地方政府往往在年初就制定地區(qū)發(fā)展的本年度規(guī)劃，所以在制定規(guī)劃是往往考慮的是前一年的發(fā)展環(huán)境，因此PPP項目的投資對地區(qū)環(huán)境反映具有明顯的滯后性。因此，本文將當期的PPP項目投資額作為產(chǎn)出要素，滯后一期的環(huán)境指標作為模型的投入要素，即 2012年的產(chǎn)出指標對應于 2011年末的投入指標。

2. 效率評價體系的構建

如表1所示是根據(jù)選取的指標構建的各地區(qū)促進 PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率評價體系。對于晉升激勵，學術界目前還統(tǒng)一的測度方法。本文從地區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)總值增長率、財政盈余與城鎮(zhèn)失業(yè)率三個角度出發(fā)來考察地方官員的晉升激勵程度。由于晉升激勵的區(qū)域性明顯，因此本文又根據(jù)地理分區(qū)將我國劃分為東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)以及西部地區(qū)四大分區(qū)分別測算地區(qū)晉升激勵。具體的測算方法如下：每個分區(qū)以其所包含的各省區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值為權重分別計算分區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值增長率、財政盈余與失業(yè)率的加權平均數(shù)。然后再將計算出的各地區(qū)加權平均指標與該地區(qū)所包括的各省區(qū)的對應指標分別進行比較：當某省區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值增長率或財政盈余小于其所在地區(qū)的加權平均值時，則賦值為1，反之，則賦值為0；當某省區(qū)的失業(yè)率大于其所在地區(qū)的加權平均值時，則賦值為1，反之，則賦值為0。將上述3個得分加總就得到晉升激勵指標，該指標的取值范圍在0—3，分值越高代表晉升激勵程度越大由于DEA對虛擬變量的識別效果較差，本文對晉升激勵指標進行了取對數(shù)處理。。

財政分權也并沒有統(tǒng)一的測度方法。本文采用了比較常用的方法，即用下級政府的財政支出與全國財政支出的比值來刻畫財政分權度?？紤]到人口規(guī)模的影響，本文采用人均財政支出來度量地區(qū)財政分權。

（二）描述性統(tǒng)計

如表2的描述性統(tǒng)計所示，不同省份的各個指標之間存在較大差異，這從表2中的方差項可以明顯看出，尤其是人均固定資產(chǎn)投資額、人均社會消費品零售額以及人均國有土地供應出讓收入之間的地區(qū)差異明顯，即各地區(qū)在促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境方面存在著較大差距，而下文的DEA效率測算將具體計算不同省份之間的環(huán)境效率差別。

四、 實證分析

在我國各地區(qū)促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率DEA模型中，技術效率主要是指地方政府對政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境中的各要素進行整合的效率，即對應于一定規(guī)模的PPP項目投資額，這些環(huán)境要素是否形成了最優(yōu)的匹配結構；規(guī)模效率主要是指在現(xiàn)有的環(huán)境要素結構中，地區(qū)PPP項目的投資額增加對地區(qū)總校率的貢獻度，主要受PPP項目投資規(guī)模的影響，即用來衡量項目投資是否出現(xiàn)不足或冗余情況；綜合效率則反映了地方政府在促進地區(qū)PPP投資規(guī)模增長對政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境等要素的綜合效率。

（一）區(qū)域分析

如表3所示的是利用DEA模型計算出的2012—2014年全國30個省級行政區(qū)的綜合效率、技術效和規(guī)模效率的加權平均效率。就總效率而言，不論是從地區(qū)個體還是從整體平均水平來看，都呈現(xiàn)出了明顯的區(qū)域特征，東北地區(qū)和中部地區(qū)的總效率都要低于東部地區(qū)和西部地區(qū)：在總校效率排名前10的地區(qū)中，東部地區(qū)就占到了6個，而有3個是來自西部地區(qū)，其中就包括總效率最高的貴州??；而東部地區(qū)和西部地區(qū)的平均總效率也明顯高于東北地區(qū)和中部地區(qū)，如表3所示。究其原因，可能還是因為在目前的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境結構中，東部地區(qū)對PPP項目的投資吸引力要高于其他地區(qū)。西部地區(qū)則受惠于當前國家大力提倡的西部大開發(fā)政策，并且由于西部地區(qū)的基礎設施水平依然有待提升，因而對 PPP 項目具有較強的政策吸引力和市場吸引力。在這種情況下，既沒有經(jīng)濟優(yōu)勢又沒有政策支持的中部地區(qū)和東北地區(qū)在促進地區(qū)PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率方面就明顯落后于了東部地區(qū)和西部地區(qū)。但在經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展相對充分的上海和天津，它們的總效率卻處于表中最低的水平，這可能與當?shù)氐幕A設施發(fā)展的完善程度以及地區(qū)政府財務能力有很大的關系，地方政府通過PPP 項目推動基礎設施建設，拉動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需求激勵不足。

在技術效率方面，各地區(qū)的差距較小，這說明地方政府對政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境中各要素的配置效率差異不大，也就是說即使在各項指標都與其他地區(qū)差異較大的情況下，地方政府依然可以通過調整環(huán)境內(nèi)部結構來達到配置的高效率。真正對地區(qū)環(huán)境構建效率產(chǎn)生較大影響的是規(guī)模效率，這從觀察總效率、技術效率和規(guī)模效率三者之間的排名關系就可以明顯看出?？傂实呐琶浅＝咏?guī)模效率的排名，也就是說在我國目前的環(huán)境下，地區(qū)的環(huán)境結構化差異較小，各地區(qū)促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率更大程度上取決于PPP項目投資規(guī)模的貢獻度大小。

（二）趨勢分析

利用DEA模型，計算出2012—2014年全國30個省級行政區(qū)的綜合效率、技術效率、規(guī)模效率以及規(guī)模報酬（表4）。如表4所示，從橫向來看，地區(qū)總效率在2012年和2014年之間既有回落也有上升，但總體上依然是朝著總效率提升的方向發(fā)展。總效率的提升離不開技術效率和規(guī)模效率的發(fā)展，地區(qū)的技術效率和規(guī)模效率也呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢，這與地區(qū)政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境機構的優(yōu)化以及PPP項目的投資額逐年增加密切相關。但本文也注意到即使在項目投資額上升的情況下，因為技術效率的下降依然可能帶來總效率的下降。例如，江蘇省2014年的技術效率下降帶來了總效率的下降，這說明雖然規(guī)模效率對總效率的影響更明顯。但地方政府如果不注重對環(huán)境結構的整合，PPP項目投資可能會因為缺乏合適的成長環(huán)境而喪失效率。從縱向來看，地區(qū)總效率、技術效率和規(guī)模效率之間的差距有逐漸縮小的趨勢，而總效率差距的縮小主要得益于規(guī)模效率差距的縮小，說明環(huán)境整合效率和 PPP投資規(guī)模都在朝著更加均衡化的方向發(fā)展。

從規(guī)模報酬來看，截至2014年，在目前的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境結構下，我國絕大多數(shù)地區(qū)PPP項目的規(guī)模報酬都處于遞增的狀態(tài)，也就是說我國絕大多數(shù)的地區(qū)PPP項目投資正處于上升發(fā)展階段，規(guī)模并未達到飽和，具有巨大的市場發(fā)展?jié)摿?。隨著地區(qū)PPP項目投資規(guī)模的增長，規(guī)模報酬由遞增轉為不變的地區(qū)也在增多，從2012年的3個（北京市、廣東省和貴州?。┌l(fā)展到2014年的7個（北京市、江蘇省、浙江省、山東省、四川省、貴州省和寧夏回族自治區(qū)）。因此，地方政府在吸引PPP項目投資的時候需要注意當前政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境的承載能力，優(yōu)化當前的環(huán)境結構配置使之發(fā)揮最大的經(jīng)濟和社會效益，但也不要造成過多的環(huán)境負擔。值得注意的是，廣東省和福建省的規(guī)模報酬分別在2012年和2013年已經(jīng)不變，而2014年的規(guī)模報酬又開始遞增，但它們的PPP投資項目規(guī)模依然是在增加的，因此必然是各環(huán)境要素內(nèi)部的調整優(yōu)化使規(guī)模報酬實現(xiàn)更高水平的發(fā)展，直到實現(xiàn)更高水平的均衡。這也提醒我們各地區(qū)雖然都實現(xiàn)了規(guī)模報酬均衡，但卻不是不同環(huán)境發(fā)展水平上的均衡，地區(qū)可以通過優(yōu)化環(huán)境結構配置達到更高水平的規(guī)模報酬不變。

五、 結論與建議

通過運用環(huán)境效率模型對我國各地區(qū)促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率進行評價分析，主要得出以下結論：①地方促進PPP項目發(fā)展的環(huán)境效率具有明顯區(qū)域特征，東部地區(qū)和西部地區(qū)的環(huán)境效率要高于東北地區(qū)和中部地區(qū)，這與PPP項目投資規(guī)模的地區(qū)差異密切相關；②在本研究期間，地區(qū)總效率、技術效率和規(guī)模效率都有所提升，并且地區(qū)之間的橫向差距逐漸縮小，PPP項目投資的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境以及PPP項目投資規(guī)模都在朝著更加均衡化的方向發(fā)展；③截至2014年底，我國巨大多數(shù)地區(qū)PPP項目發(fā)展仍處于規(guī)模報酬遞增的階段，發(fā)展?jié)摿薮?，并且地區(qū)可以通過優(yōu)化環(huán)境配置達到更高水平的規(guī)模報酬均衡。因此，在目前 PPP 項目規(guī)模加速發(fā)展的階段，各地區(qū)不能一味地擴大PPP項目的投資規(guī)模，需要構建起與地區(qū)投資規(guī)模相適應的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境結構，實現(xiàn)最大的規(guī)模效益。同時要注意地區(qū)之間的經(jīng)驗借鑒和交流，努力縮小地區(qū)差異，使PPP項目能夠發(fā)揮出最大的經(jīng)濟和社會效益。

參考文獻：

[1]葉曉甦，易朋成，吳書霞.PPP項目控制權本質探討[J].科技進步與對策，2011（13）：67-70.

[2]葉曉甦，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評[J].軟科學，2013，27（6）：6-9.

[3]葉曉甦.工程財務管理[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2011.

[4]王巧莉，韓麗紅.基于DEA模型的資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型效率研究——以東北三省地級資源型城市為例[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2017（1）：10-16.

[5]劉偉，李連發(fā).地方政府融資平臺舉債的理論分析[J].金融研究，2013（5）：126-139.

作者簡介：

晉萍，同濟大學經(jīng)濟與管理學院公共管理專業(yè)研究生。