城鎮(zhèn)化、財政分權(quán)與政府教育支出績效研究

摘 要：基于績效評價的一般原則，構(gòu)建用于評價我國財政教育支出績效的三類指標(biāo)：規(guī)?？冃?、結(jié)構(gòu)績效、導(dǎo)向績效，研究2015年各省地方財政性教育支出績效，通過橫向?qū)Ρ龋驍?shù)化各省市教育支出的對比結(jié)果。以2015年各省地方財政性教育支出及主要影響因素數(shù)據(jù)為樣本，運(yùn)用多元線性回歸模型，研究我國地方政府財政性教育支出差異巨大的影響因素。分析表明，地區(qū)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化程度、人口規(guī)模以及財政分權(quán)對地方財政性教育支出有著顯著的影響。

關(guān)鍵詞：財政性教育支出；績效研究；財政分權(quán)；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F810.453 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0086-03

一、 引言

教育發(fā)達(dá)程度、教育投入水平常常是衡量一個國家、一個民族素質(zhì)、文明程度的主要標(biāo)準(zhǔn)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，各級政府對教育的投入不斷增加，近年來中央教育財政支出有明顯增長，但在當(dāng)前我國教育財政支出主要仍由地方負(fù)責(zé)。

通過績效指標(biāo)的對比發(fā)現(xiàn)，各省地方政府財政性教育支出差別巨大，我們有必要研究驅(qū)動和制約地方政府教育支出的因素，分析地方財政教育支出的數(shù)量規(guī)律。在財政性教育預(yù)算過程中，我們可以從影響因素入手加強(qiáng)地方政府對財政性教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，從而改變當(dāng)前各省市教育支出帶來的教育產(chǎn)出不均衡的狀況。

二、 文獻(xiàn)綜述

在教育支出績效方面，國外學(xué)者多采用國際學(xué)生評估項目（PISA）結(jié)果對教育成果進(jìn)行評價，是一項由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織統(tǒng)籌的學(xué)生能力國際評估計劃，具有很高的可信度和可行性。Anderson等通過對2000到2003年P(guān)ISA結(jié)果進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)教育支出和PISA得分有強(qiáng)正向關(guān)系；Afonso等用數(shù)據(jù)證實了這種正向關(guān)系的存在，但是正向關(guān)系的大小取決了教育支出的社會公平狀況和教育支出資金的使用效率；French利用（PISA）結(jié)果對教育成果進(jìn)行評價，通過實證發(fā)現(xiàn)文化價值觀、個人和長期思維導(dǎo)向影響教育支出，教育支出越多PISA得分越高，即教育成果越良好。

在財政性教育支出方面，國外學(xué)者會更多地把公共教育支出的影響因素歸結(jié)于政治因素，比如Hill和Jones認(rèn)為黨派關(guān)系會更多地影響國家政策，進(jìn)而影響公共支出中的教育支出。因此在教育支出的影響因素方面，我們會更多地參考國內(nèi)學(xué)者研究。國內(nèi)學(xué)者更傾向于認(rèn)為，地區(qū)生產(chǎn)總值、年末人口數(shù)量、城鎮(zhèn)居民家庭人均文教娛樂服務(wù)消費(fèi)支出對地方財政教育支出有著顯著的影響。比如聶穎等利用2000—2009年省級面板數(shù)據(jù)，通過三類數(shù)據(jù)實證檢驗了我國財政分權(quán)、地方政府競爭和教育財政支出之間的關(guān)系。

通過總結(jié)，本文選取規(guī)?？冃А⒔Y(jié)構(gòu)績效、導(dǎo)向績效三個指標(biāo)對各省市財政性教育支出進(jìn)行評價，提出地方教育支出的回歸模型。通過績效評估，發(fā)現(xiàn)各省市教育短板，通過回歸數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)地方教育不均衡的因素，解決教育支出規(guī)模和教育支出結(jié)構(gòu)不合理的狀況。

三、 教育支出績效評價

財政教育支出的績效評價，是指通過財政教育支出所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能滿足利害關(guān)系人的不同偏好，配置能否實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大利益。

本文選取王敏評價政府財政教育支出績效的配置績效中的三個指標(biāo)：規(guī)?？冃?，結(jié)構(gòu)績效，導(dǎo)向績效。三類指標(biāo)分別采用橫向?qū)Ρ鹊姆绞?，對各省市績效結(jié)果進(jìn)行序數(shù)化排列，用相對概念表明各省市財政性教育支出的效率。表格中數(shù)值越小，該省在某一績效評價指標(biāo)下教育支出效率越高。

財政教育支出的規(guī)模分為絕對量和相對量，絕對量是指教育支出的總量，相對量是指在一定時期內(nèi)，財政教育支出與其他相關(guān)指標(biāo)的對比量即各種比率。本文采用相對量來衡量規(guī)?？冃?，選取的數(shù)據(jù)為2015年各省市財政教育支出占財政支出的比率，這里認(rèn)為比率數(shù)值越大，該規(guī)模績效結(jié)果越好；數(shù)據(jù)顯示，教育規(guī)模的擴(kuò)大和教育投資的增加并不能帶來相應(yīng)的教育產(chǎn)出的增加，教育結(jié)構(gòu)應(yīng)該盡可能與社會需求和國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。在教育級別中，財政教育支出分配主要包括初等教育、中等教育和高等教育三級分配。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)階段，三級財政教育投資的分配結(jié)構(gòu)應(yīng)該呈金字塔形，即初等教育投資比例最高，中等教育次之，高等教育比例最低。結(jié)構(gòu)績效指標(biāo)采用初等教育支出占所有教育支出的比例與50%的差額進(jìn)行衡量，差額絕對值越小，排列越靠前；導(dǎo)向績效，是指政府教育投資帶動其他社會資金投入教育領(lǐng)域的狀況。本文采用社會其他投入者對教育資金的投入占教育資金的比率，表示該省財政性教育支出在引導(dǎo)教育資金方面的能力，比率數(shù)值越大，導(dǎo)向績效評價越好。

績效評價結(jié)果見表1。

財政教育支出績效評價是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，環(huán)節(jié)和層次多，整體性強(qiáng)，僅靠以上三個指標(biāo)并不能說明各省市教育水平和產(chǎn)出效率，但是通過這種對比我們更能發(fā)現(xiàn)地區(qū)間教育水平的差異。

從上表可以看到，我們經(jīng)驗認(rèn)為的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與財政性教育支出績效并不一致，并且各省市在不同績效指標(biāo)下結(jié)果也不一致?；谶@種差異，探究影響財政性教育支出的主要因素，實現(xiàn)各省市教育水平的一致性，為解決地區(qū)教育的不平衡性提供建議。

四、 實證分析

（一）計量模型的建立

本節(jié)利用線性回歸分析研究地方政府財政性教育支出的影響因素，具體而言，就是研究地方政府財政性教育支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素、城鎮(zhèn)化程度以及財政分權(quán)之間的關(guān)系。

研究采用中國31個省、自治區(qū)、直轄市2015年的截面數(shù)據(jù)進(jìn)行實證分析，用各省（自治區(qū)、直轄市）財政性教育支出占該省（自治區(qū)、直轄市）生產(chǎn)總值的比例作為指標(biāo)來衡量地方政府的財政性教育支出水平，記為Education，建立計量模型如下：

Education=β0+β1 ln GDP+β2 SOE+β3 Agr+β4 Pop+β5 Chi+β6 Urban+β7 Fin+μ

其中，GDP為2015年各省生產(chǎn)總值，用來衡量各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，取其自然對數(shù)形式；SOE為各省國有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比例，用來衡量各省的所有制結(jié)構(gòu)；Agr為各省第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占該省生產(chǎn)總值的比例，用來衡量各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；Pop為各省年末總?cè)丝跀?shù)（萬人）；Chi為各省少兒扶養(yǎng)比（即少年兒童人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比），用來衡量各省的人口結(jié)構(gòu)；Urban為各省城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤?，用來度量各省的城市化程度；Fin為財政分權(quán)程度的衡量指標(biāo)，具體分用Exp和Rev兩個變量表示，Exp為各省一般公共預(yù)算支出占全國一般預(yù)算支出的比例，Rev為各省一般公共預(yù)算收入占全國一般預(yù)算收入的比例。以上所有數(shù)據(jù)均來源于2016年《中國統(tǒng)計年鑒》。

（二）檢驗結(jié)果

按照模型（1），采用逐步回歸的方法，檢驗結(jié)果見表2：

（三）結(jié)論

從回歸結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)以下幾點：

第一，不論是否控制了其他變量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平ln GDP在回歸模型中的系數(shù)都顯著為負(fù)，表明地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財政性教育支出之間存在明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。也就是說，地方政府財政教育支出比例并沒有伴隨著經(jīng)濟(jì)增長而提高，反而下降；在其他條件相同的情況下，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省市，其財政教育支出所占比例越低。

第二，所有制結(jié)構(gòu)SOE對財政性教育支出比例Education存在顯著的負(fù)面影響，表明國有經(jīng)濟(jì)在總體經(jīng)濟(jì)中占比越大，財政性教育支出占GDP的比例就會越小?？赡艿脑蚴?，政府投資運(yùn)營國有企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)占比越大，政府公共預(yù)算支出中分配給國有企業(yè)的份額就越大。在財政收入以其能支撐的財政支出總量一定的情況下，越多的資金分配給國有企業(yè)，分配給其他方面（教育當(dāng)然包括在內(nèi)）的資金就越少。所以隨著國有經(jīng)濟(jì)比重的增大，對教育及其他方面所獲得的財政投資資金抑制性也就增強(qiáng)。

第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)Agr 對財政性教育支出比例Education存在顯著的負(fù)面影響，但其影響系數(shù)相對較小。這說明在其他條件相同的情況下，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重越小的地區(qū)，財政性教育支出比例會越高。其可能原因為，農(nóng)業(yè)占比低的省份對于人力資本的需求相對較高，導(dǎo)致對教育的重視程度和財政性教育經(jīng)費(fèi)投入都比較高。

第四，人口規(guī)模Pop對財政教育支出比例Education存在負(fù)面影響，其影響系數(shù)非常小。人口結(jié)構(gòu)Chi對Education的正向影響并不顯著，這也許說明地方政府在考慮教育支出時并沒有考慮人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)對教育的需求。

第五，城市化程度Urban對財政教育支出比例Education存在顯著的負(fù)面影響，這可能說明，隨著城鎮(zhèn)化程度加深，城鎮(zhèn)人口的增加對住房、用地以及道路交通等配套基礎(chǔ)設(shè)施需求所產(chǎn)生的擁擠成本，需要城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)大，土地征用、完善配套設(shè)施等城鎮(zhèn)化建設(shè)同樣需求大量的資金支持，在省級財政收入的預(yù)算約束條件下，財政性教育經(jīng)費(fèi)減少。

第六，財政收支的分權(quán)程度對財政性教育支出比例Education存在顯著的正面影響。這可能是由于，以省為單位的自主財政權(quán)越大，省級政府更有權(quán)力根據(jù)本省現(xiàn)狀將財政支出進(jìn)行合理分配。一個省份財政收支分權(quán)程度越高，教育經(jīng)費(fèi)就越有保障，從而財政教育支出比例越高。

五、 政策建議

本研究的發(fā)現(xiàn)有重要的政策含義，地方政府目前面對的核心問題是落實機(jī)制，特別是促使省級政府根據(jù)教育現(xiàn)狀合理配置財政教育投入的問題。

第一，提高地方政府財政性教育支出水平，加強(qiáng)政府在教育財政支出上的主體地位和主導(dǎo)作用，穩(wěn)定教育經(jīng)費(fèi)來源。從回歸分析中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省市，財政性教育支出越低。地方政府在財政性教育經(jīng)費(fèi)的投入方面，應(yīng)該實現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)的同步增長，而不應(yīng)該讓財政性教育經(jīng)費(fèi)隨著省內(nèi)生產(chǎn)總值的增加而減少。

第二，我國特殊的政治激勵主要表現(xiàn)為政府官員以GDP 為主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量政績的考核機(jī)制和官員任免制度，地方政府出于自身在稅收和財政方面的考慮，地方官員出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政績考慮，更多地把財政資金導(dǎo)向國有經(jīng)濟(jì)部分，忽視了教育等社會福利的發(fā)展。教育事業(yè)事關(guān)國運(yùn)，地方政府不能只著眼于短期經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展，應(yīng)該合理配置財政資金，合理地提高教育經(jīng)費(fèi)支出。

第三，經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們商品經(jīng)濟(jì)始終與消費(fèi)者的數(shù)量緊密相關(guān)，基于人口維度的教育公平觀可以有效引導(dǎo)教育資源在健全的市場中優(yōu)化配置。從回歸結(jié)果中，我們發(fā)現(xiàn)我國各省市的教育資金的分布并非是按照人口維度來分配的，這就造成了人口和教育產(chǎn)品的不匹配，導(dǎo)致社會成員不能平等地享受教育。地方政府在確定財政性教育經(jīng)費(fèi)時，地方政府官員更應(yīng)該以人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)為基數(shù)的需求量作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不是以經(jīng)濟(jì)利益作為驅(qū)動，規(guī)劃財政支出。

第四，城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化之間的協(xié)調(diào)。隨著進(jìn)城務(wù)工人員的增加，教育需求也會相應(yīng)增加，地方政府有必要在數(shù)量和質(zhì)量上不斷增加對財政性教育投入，以與不斷提升的教育需求相匹配。城鎮(zhèn)化是影響地方教育支出的重要因素，在政策的制定過程中要使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的教育事業(yè)有穩(wěn)定的財政資金來源，以保證城鎮(zhèn)化建設(shè)中教育事業(yè)的發(fā)展。

第五，隨著財政支出分權(quán)程度的提高，教育事權(quán)與財權(quán)的匹配所帶來的正面效應(yīng)改善了大多省市的教育支出，尤其是增加了公共物品屬性的財政性教育支出。中央政府在把教育重?fù)?dān)下放到省級政府的同時，也要給予相應(yīng)的財政資金使用權(quán)，使得地區(qū)教育支出跟得上地區(qū)教育現(xiàn)狀。

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作者簡介：

劉雪揚(yáng)，女，山東聊城人，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：財政學(xué)。