淺析監(jiān)察法中留置措施的運(yùn)用

摘 要：《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）對留置措施的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上涉及人權(quán)的平等保障，盡管其對瀆職反腐等職務(wù)犯罪類案件具有重要的作用，但留置措施的運(yùn)用能從根本上促進(jìn)法治的發(fā)展和得到良好的發(fā)揮仍然是學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的問題。留置措施的規(guī)范運(yùn)用首先從運(yùn)用條件著手，認(rèn)識留置權(quán)從而發(fā)現(xiàn)其存在的問題，對完善留置措施規(guī)范提出救濟(jì)方法。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法;留置措施;條件

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0175-02

作者簡介：劉遠(yuǎn)中（1968-），男，湖南婁底人，研究生，中共婁底市委黨校（婁底市行政學(xué)院）法學(xué)與公共管理教研室，講師，專職保密教師，研究方向：法學(xué)基礎(chǔ)理論與行政法。

從2016年我國開展監(jiān)察體制試點(diǎn)方案到2018年3月《監(jiān)察法》的正式頒布，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革取得不俗成就。此次《監(jiān)察法》共九章六十九條，涉及層面廣泛，甚至對現(xiàn)行法律產(chǎn)生了深刻影響。作為一部具有憲法性質(zhì)的法律，《監(jiān)察法》頒布中亮點(diǎn)之一是監(jiān)察委員會(huì)對留置措施的創(chuàng)設(shè)，這作為一種法定權(quán)利被確定下來，涉及公民的人身權(quán)利，如果規(guī)范爭議較大。[1]監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施，實(shí)質(zhì)上是對被調(diào)查人人身自由的限制，故本文通過探討留置措施的正當(dāng)性運(yùn)用，防止留置程序被濫用，有效保障人權(quán)。

一、留置措施運(yùn)用的條件

《監(jiān)察法》第22、29條，第43、44條，第60、65條分別規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施的適用條件、對象、場所、通知家屬及期限以及權(quán)利被侵害的救濟(jì)等，從中可以看出留置措施正反兩面的法律效力。

監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施和其他法律規(guī)定的留置并非同義，作為監(jiān)察權(quán)下新創(chuàng)設(shè)的強(qiáng)制措施，具有明確前提條件?！侗O(jiān)察法》第22條對于留置措施的適用對象做出規(guī)定，涉嫌貪污賄賂、失職、瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法、犯罪行為人和涉嫌行賄犯罪的行賄人，共同職務(wù)犯罪的共犯嫌疑人，監(jiān)察機(jī)關(guān)均可留置。其中最為重要的是被調(diào)查人自身權(quán)利的保障，盡管涉嫌犯罪，但作為限制自由的人享有憲法賦予基本的權(quán)利。被調(diào)查人員在留置過程中如何保障自身權(quán)益，是否和刑事訴訟法中被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人一樣享有辯護(hù)、委托律師的權(quán)利，都值得探討。《監(jiān)察法》規(guī)定了留置措施采取期間，通知家屬及單位知曉的權(quán)利。根據(jù)第44條規(guī)定，留置一般24小時(shí)內(nèi)須通知家屬和單位，保證基本的飲食和合理的服務(wù)，特殊情況下留置時(shí)間可延長，但不得超過3個(gè)月，但是省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)要延長留置時(shí)間時(shí)，需報(bào)請上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。[2]若留置不當(dāng)時(shí)，及時(shí)解除進(jìn)行救濟(jì)，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)的義務(wù)。

二、留置措施運(yùn)行中的問題

從學(xué)者對留置措施性質(zhì)定位探討中可知現(xiàn)行的留置措施兼具司法和行政權(quán)，但是依據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位可知留置權(quán)成為獨(dú)立的第四種權(quán)力，因監(jiān)察機(jī)關(guān)是獨(dú)立于立法、司法、行政權(quán)屬范圍的。故留置措施是獨(dú)立的監(jiān)察調(diào)查措施也同時(shí)具備強(qiáng)制性。正是由于留置的特殊屬性，在實(shí)踐中留置措施的行使更需要遵循法定原則、比例原則和正當(dāng)原則，體現(xiàn)出權(quán)利的保障和法律的確定。[3]然而留置措施在《監(jiān)察法》及實(shí)踐運(yùn)行中存在著如下問題：

首先從留置措施運(yùn)行的條件來看，《監(jiān)察法》并未明確細(xì)化留置措施操作的具體規(guī)定。例如《監(jiān)察法》規(guī)定留置的前提是被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，但是在實(shí)務(wù)中如何界定嚴(yán)重程度是較為抽象的。如前文所述留置時(shí)證據(jù)證明程度并不需要達(dá)到刑事證明標(biāo)準(zhǔn)，但若想法定化則必須需要確定證明程度。同時(shí)留置的場所不確定，實(shí)務(wù)中留置在看守所不符合監(jiān)察留置的特性，留置在監(jiān)察機(jī)關(guān)指定地點(diǎn)則有變相“逼供”的傾向。[4]在規(guī)定進(jìn)行留置訊問時(shí)，《監(jiān)察法》規(guī)定的合理時(shí)長也是比較模糊概念，通知家屬，提供必要的休息等條件時(shí)，留置措施的行使也缺乏具體的細(xì)化程序。

其次監(jiān)察留置中始終缺乏對權(quán)利的救濟(jì)措施。盡管《監(jiān)察法》第40條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)人員不得作出行為作出了列舉規(guī)定，作為法律理應(yīng)具有救濟(jì)手段來維護(hù)被調(diào)查人的利益，這也是憲法賦予基本的人權(quán)。但是留置措施中未明確規(guī)定被調(diào)查人是否享有律師介入的權(quán)利，與刑事訴訟律師能夠介入的明確化相比，留置中對被調(diào)查人的保護(hù)力度較小。另外，留置超期時(shí)賦予被調(diào)查人及近親屬申訴的權(quán)利，但是對申訴的具體程序又是空白。一旦被調(diào)查人的合法權(quán)益遭到侵害，提起國家賠償?shù)某绦騿栴}也是存在疑問的。

再者留置措施的外部監(jiān)督措施不完善。因?yàn)楸O(jiān)察留置針對的案件較為復(fù)雜且隱秘，涉及國家秘密居多，故留置措施的采用較為普遍情況下理應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)外部的監(jiān)督防止權(quán)利的濫用。但是實(shí)務(wù)中留置措施的施行時(shí)往往缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)，一些規(guī)定是內(nèi)部約束，缺乏外部的監(jiān)督，最終形式化。留置措施一旦缺少有效的制約機(jī)制，就有可能超出合法化的邊界。

三、解決留置措施現(xiàn)實(shí)困境

為了使監(jiān)察留置措施能夠合法化運(yùn)行，則必須從以下三方面對留置措施予以完善。

第一，明確留置措施的技術(shù)性程序，保障其正當(dāng)性。從大方向看，留置措施的適用要遵循法律的規(guī)定，適度使用，符合法律基本的比例原則，對被調(diào)查人給予充分的權(quán)利保障，即在留置期限上根據(jù)行為嚴(yán)重性考慮長短，而不是單一適用同一期限。對于被調(diào)查人來說，留置措施并非唯一的選擇，且留置措施選用必須符合法定的前置條件，因此對一些不符合留置的被調(diào)查人，應(yīng)當(dāng)設(shè)置限制人身自由程度不同的調(diào)查措施。前文提到留置措施限制人身，留置場所的規(guī)定是必須明確?！侗O(jiān)察法》并未明確指向場所設(shè)置，但實(shí)務(wù)中調(diào)查貪腐類案件具有隱秘性一般在紀(jì)委指定地點(diǎn)進(jìn)行存在弊端，因此應(yīng)該明確留置的場所?？偠灾瑢α糁么胧┑倪m用條件、提請留置的程序、決定程序、決定的人員和方式、通知家屬的內(nèi)容形式等一系列問題進(jìn)行研究和明確是保證程序正當(dāng)性的前提要件。

第二，保障留置中被調(diào)查人的權(quán)利，規(guī)范救濟(jì)程序。明確律師在留置過程中介入，是為了保障被調(diào)查人權(quán)利不被侵害的有效措施。要實(shí)現(xiàn)程序的平等，必須給予被調(diào)查人自我保護(hù)的渠道，因此參照刑事訴訟中可以在被采取強(qiáng)制措施之日起委托律師，強(qiáng)調(diào)律師在調(diào)查階段的參與權(quán)利，[5]是維護(hù)正義的表現(xiàn)。留置措施的濫用，委托律師代替被調(diào)查人及其近親屬進(jìn)行申訴都可以起到保障人權(quán)的作用。此外拓寬留置人申訴的緣由，對錯(cuò)誤留置或者留置中侵害權(quán)益的人員都應(yīng)提供申訴的權(quán)利。明確申訴的具體程序，進(jìn)一步明確具體的情形、方式、機(jī)關(guān)和層級?！侗O(jiān)察法》規(guī)定對損害權(quán)益的行為被調(diào)查人可以申請國家賠償，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)使得留置措施錯(cuò)誤是否適用《國家賠償法》有待商榷，因此為了拓寬留置措施的救濟(jì)方式，建立屬于自己的特色的監(jiān)察機(jī)關(guān)配套的國家賠償責(zé)任，將國家賠償法與監(jiān)察中賠償作出有效的連接是日后需要明確的重點(diǎn)。

第三，完善留置措施的內(nèi)外部監(jiān)督，形成體制保障。留置措施的行使可以從自我監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合進(jìn)行規(guī)制。監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立自我監(jiān)督體制，從留置措施的審批程序上設(shè)立上下級約束的體制。外部監(jiān)督主要圍繞留置措施的運(yùn)行本身就需要人大的監(jiān)督，不僅僅是對監(jiān)察人員選任方面的監(jiān)督。在留置過程中，要通過司法監(jiān)督的方式對留置過程進(jìn)行必要的審查。無論哪種監(jiān)督，都需要著重對留置措施采用過程中的前提條件、行為規(guī)范及程序規(guī)范作出審查，[6]對監(jiān)察人員的行為，留置措施與其他程序之間有效的銜接作出審查，排除違法留置或者通過留置形成的非法結(jié)果，對違法亂紀(jì)的行為積極進(jìn)行賠償。

四、結(jié)語

留置措施取代雙規(guī)、雙指，這是我國法治進(jìn)程的進(jìn)步。同時(shí)在監(jiān)察調(diào)查中始終要堅(jiān)持以法辦事，故對于剝奪人身自由限制的留置措施，必須建立明確的程序和相關(guān)的制度予以規(guī)制，在適用條件、提起決定和給予救濟(jì)、監(jiān)督體制等方面不斷完善。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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[2]郭華.監(jiān)察委員會(huì)留置措施的立法思考與建議[J].法治研究，2017（06：09）.

[3]劉義華.監(jiān)察委員會(huì)留置措施的思考與建議[J].勝利油田黨校學(xué)報(bào)，2017（06：63）.

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