PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式及流程與優(yōu)化

蔡艷琳 郭浩

摘要：PPP模式將公共部門政策支持能力與企業(yè)私人部門的資金管理模式進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，有效提高了基礎(chǔ)建設(shè)的運(yùn)營效率與服務(wù)質(zhì)量。PPP模式建設(shè)具有建設(shè)周期長，融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，有效的風(fēng)險(xiǎn)管理成為PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 融資 風(fēng)險(xiǎn) 分擔(dān)

PPP模式由各參與合作方共同承擔(dān)項(xiàng)目融資相關(guān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，即公私合作模式;隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、公路等的資金短缺對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了制約瓶頸。引入PPP模式能有效解決政府部門資金不足問題，可有效調(diào)整投資體制改革與投資主體的多元化。PPP項(xiàng)目融資具有基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)的特殊性質(zhì)，較傳統(tǒng)融資模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，因此，加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究具有重要意義。建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)指標(biāo)體系，降低風(fēng)險(xiǎn)管理成本，在一定程度上補(bǔ)充了現(xiàn)有PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問題理論。

一、PPP融資風(fēng)險(xiǎn)模式研究

PPP模式泛指各公私部門為提供公共服務(wù)產(chǎn)品而建立的合作關(guān)系，其目的是解決當(dāng)?shù)啬承?fù)雜公共社會事業(yè)建設(shè)問題。PPP模式建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以最好地滿足事先清晰界定的公共需求。PPP模式代表的是完整的公私合作概念，是公共部門與私企為某公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而達(dá)成合作伙伴關(guān)系。

國內(nèi)對PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)研究較晚，主要集中在對PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)因素識別探討及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模模型方面。目前國內(nèi)PPP模式融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究主要局限于對國外理論與實(shí)踐的探討，對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺乏系統(tǒng)研究。

PPP模式可充分發(fā)揮政府與民營機(jī)構(gòu)各自優(yōu)勢，充分利用政府部門的遠(yuǎn)景規(guī)劃能力等優(yōu)勢，充分利用民營機(jī)構(gòu)的資本實(shí)力與管理經(jīng)驗(yàn)、從而以更低成本提供公用基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。PPP項(xiàng)目具有特許期限的條件優(yōu)勢，特許期限要考慮按照投資者能收回成本并獲得合理回報(bào)。合理的特許期限能對私營部門發(fā)揮良好激勵作用。PPP模式具有多個(gè)投資主體，各合作方在參與PPP項(xiàng)目合作時(shí)會產(chǎn)生不同層次的利益分歧：政府部門注重社會效益，要求公共利益得到相應(yīng)保障;貸款人希望獲取一定的利息收益;私人部門注重經(jīng)濟(jì)效益，確保從其投資公司公共事業(yè)項(xiàng)目中取得穩(wěn)定的投資回報(bào)。只有充分考慮各方利益，才能確保項(xiàng)目正常運(yùn)作。

PPP模式內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對靈活，可根據(jù)項(xiàng)目環(huán)境及項(xiàng)目參與者的差異采用不同的組織結(jié)構(gòu)形式，應(yīng)根據(jù)具體的項(xiàng)目確定PPP模式。

PPP模式是政府相關(guān)部門與項(xiàng)目私人投資經(jīng)營者間的相互協(xié)調(diào)機(jī)制，政府相關(guān)部門與私人投資方以特許權(quán)協(xié)議合作，其合作始于項(xiàng)目確認(rèn)，貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過程。項(xiàng)目論證階段共同參與項(xiàng)目確認(rèn)，采用融資可能性進(jìn)行項(xiàng)目評估確認(rèn)，將風(fēng)險(xiǎn)分配與最有能力承擔(dān)的參與方承擔(dān)。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，在項(xiàng)目建設(shè)中存在很多不確定性因素，因其所處環(huán)境條件的不確定性不能準(zhǔn)確預(yù)見的影響因素，可能對投資者造成不同的經(jīng)濟(jì)損失。

PPP融資風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)明顯的階段性，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，大量資金用于購買工程設(shè)備、建設(shè)材料，資金不斷投入，貸款風(fēng)險(xiǎn)隨之加大。在項(xiàng)目運(yùn)營期，通過項(xiàng)目收益開始償還銀行貸款，從而逐漸降低投資方的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)分析的方法有很多種，如項(xiàng)目工作結(jié)構(gòu)分解、德爾菲法等。只有認(rèn)清PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)形式及項(xiàng)目利益相關(guān)者間的關(guān)系，在項(xiàng)目進(jìn)行的不同階段，實(shí)施動態(tài)持續(xù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，順利完成項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)。

PPP模式組織結(jié)構(gòu)與實(shí)施過程特點(diǎn)決定其存在很多的風(fēng)險(xiǎn)因素。不同的組織結(jié)構(gòu)，可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)也有差異?？筛鶕?jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況，選擇確定該項(xiàng)目可能面臨的關(guān)鍵融資風(fēng)險(xiǎn)因素。

政策風(fēng)險(xiǎn)分為涉及政局穩(wěn)定性及政策法律穩(wěn)定性兩類。政策風(fēng)險(xiǎn)造成PPP項(xiàng)目失敗的原因可歸結(jié)于相關(guān)法律及合同環(huán)境不夠公開透明，政策風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致民間資本難以進(jìn)行預(yù)料防范。

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目資本風(fēng)險(xiǎn)、利潤風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為延期竣工、項(xiàng)目建設(shè)成本超支等情況。項(xiàng)目工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)多存在于項(xiàng)目建設(shè)的試生產(chǎn)階段，其意味著項(xiàng)目不能按期投產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致增加貸款利息與項(xiàng)目成本。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式以及分擔(dān)原則

（一）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式

風(fēng)險(xiǎn)是貫穿工程項(xiàng)目建設(shè)全過程的非自然因素，建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵是確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式。如何實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目參與方的風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，對保證PPP模式成功實(shí)施十分重要。PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)有政治風(fēng)險(xiǎn)，法律風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)，市場風(fēng)險(xiǎn)等。應(yīng)從不同的風(fēng)險(xiǎn)類型確定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。

我國對PPP項(xiàng)目下建設(shè)項(xiàng)目公共部門的風(fēng)險(xiǎn)分析經(jīng)驗(yàn)不足，未真正將PPP模式具備的特點(diǎn)融入到風(fēng)險(xiǎn)分析中，不能將風(fēng)險(xiǎn)分析落實(shí)發(fā)揮作用。不少地方政府公共部門僅將PPP項(xiàng)目作為解決資金短缺的手段，私營部門將其作為攫取利益的方式，公共部門不會自發(fā)承擔(dān)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，私營部門為獲取更多利益承擔(dān)項(xiàng)目所有風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式主要有政府承擔(dān)，私營機(jī)構(gòu)承擔(dān)，分別承擔(dān)及共同承擔(dān)。PPP項(xiàng)目模式下，私營企業(yè)作為項(xiàng)目主要承擔(dān)主體，應(yīng)限制風(fēng)險(xiǎn)最大化轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。政府部門主動承擔(dān)項(xiàng)目前運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，在相關(guān)政策影響下，會增加規(guī)劃變更等風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)率。

私營結(jié)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)多為項(xiàng)目建設(shè)及融資階段風(fēng)險(xiǎn)。因私人企業(yè)對項(xiàng)目檢測運(yùn)營過程管控處于相對有利位置，可創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)豐富的管理隊(duì)伍，對工程質(zhì)量檢測，運(yùn)營水平提升等環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。

PPP項(xiàng)目管理模式中，存在多種類型風(fēng)險(xiǎn)無法明確，主要根據(jù)各方所具備的基本職責(zé)決定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方。導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因可能為政府部門或私營企業(yè)行為，如設(shè)計(jì)變更，建設(shè)成本增加，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)包括利率變動，通貨膨脹，不可抗因素引起的風(fēng)險(xiǎn)等?？捎烧c建設(shè)單位雙方分別承擔(dān)。

（二）PPT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則