走向強(qiáng)勢(shì)“土地儲(chǔ)備”政府

房　煜

在《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)過(guò)程中，是否應(yīng)該強(qiáng)化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結(jié)果，卻是國(guó)土資源部認(rèn)定，這一制度(土地儲(chǔ)備管理制度)是我國(guó)第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)該堅(jiān)持并予以強(qiáng)化

12月3日，由國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》正式出臺(tái)，這是中國(guó)第一部有關(guān)土地儲(chǔ)備的全國(guó)性法規(guī)，也是國(guó)家首次對(duì)市、縣政府儲(chǔ)備土地的主體、范圍、程序、管理進(jìn)行規(guī)范。

不過(guò)，種種跡象表明，此次出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》雖然給了“土地儲(chǔ)備制度”一個(gè)更高級(jí)別的“名分”，體現(xiàn)了中央強(qiáng)化這一在各地“流行”十余年，但也飽受爭(zhēng)議的土地改革成果的決心。但是，鑒于各地在實(shí)際操作中的“既成事實(shí)”，土地儲(chǔ)備制度的前景仍存變數(shù)。

借鑒“南通模式”

2006年4月中旬，北京、山東、江蘇南通、浙江、杭州、武漢、廈門、陜西等八家省、市土地管理部門曾分別接到國(guó)土資源部的通知，要求他們協(xié)助國(guó)土部開展《土地儲(chǔ)備管理辦法》的研究制定工作。這八個(gè)地方的土地儲(chǔ)備工作被國(guó)土資源部認(rèn)為是“各有千秋”。

值得注意的是，這其中，江蘇南通作為一個(gè)市被點(diǎn)到，而其它七個(gè)地方或?yàn)槭?huì)城市、直轄市，或?yàn)槭〖?jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

事實(shí)上，江蘇南通也是中國(guó)土地儲(chǔ)備實(shí)踐中多有創(chuàng)新的地區(qū)之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。

同樣也是政府主導(dǎo)：即政府規(guī)定，凡屬于收儲(chǔ)范圍以內(nèi)的土地都必須進(jìn)入土地儲(chǔ)備體系、由政府壟斷收購(gòu)和儲(chǔ)備，經(jīng)土地儲(chǔ)備投資中心開發(fā)后再提供給市場(chǎng)，其他任何單位和個(gè)人都不能收購(gòu)?fù)恋?、也不能向市?chǎng)供應(yīng)土地。

但與其他地方不同，南通的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還接受市政府委托履行國(guó)有土地資產(chǎn)代表職責(zé)。對(duì)國(guó)有企業(yè)改革中的土地使用權(quán)作價(jià)出資(入股)部分進(jìn)行管理、收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權(quán)租金和其他用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。這在全國(guó)是惟一的。

此外，南通對(duì)于土地儲(chǔ)備資金的使用也有很詳細(xì)的規(guī)定，早在2000年出臺(tái)的《南通市市區(qū)土地資產(chǎn)投資儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法(試行)》中明確要求，土地儲(chǔ)備收購(gòu)方案須經(jīng)市國(guó)土規(guī)劃局審核同意并報(bào)市財(cái)政局備案，其中土地收購(gòu)價(jià)高于土地評(píng)估價(jià)的，須經(jīng)市國(guó)土規(guī)劃局、財(cái)政局審核同意。

同時(shí)還要求在土地儲(chǔ)備收購(gòu)中，實(shí)際收購(gòu)費(fèi)用低于批準(zhǔn)的協(xié)議收購(gòu)價(jià)的，按節(jié)約金額的10%增加市土地資產(chǎn)儲(chǔ)備投資中心業(yè)務(wù)費(fèi)，高于批準(zhǔn)的協(xié)議收購(gòu)價(jià)的按超支金額的10%減撥市土地資產(chǎn)儲(chǔ)備投資中心業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。

在新出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，規(guī)定土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模應(yīng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。業(yè)內(nèi)人士指出，這一條款借鑒了南通市的規(guī)定。

從規(guī)范到“強(qiáng)勢(shì)”

一位業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)新聞周刊》表示：此次出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，解決了四個(gè)核心問(wèn)題：首先，土地儲(chǔ)備制度是否應(yīng)該肯定、堅(jiān)持，如何給機(jī)構(gòu)定性？答案是確定的——當(dāng)然要堅(jiān)持，該機(jī)構(gòu)被明確定性為事業(yè)單位。

其次，出臺(tái)這個(gè)辦法僅僅是規(guī)范一下土地儲(chǔ)備制度的準(zhǔn)則還是增強(qiáng)其調(diào)控職能？回答是要強(qiáng)調(diào)其調(diào)控職能。

另兩個(gè)問(wèn)題是，征收土地的范圍應(yīng)如何確定，所有經(jīng)營(yíng)收購(gòu)行為是否應(yīng)統(tǒng)一管理，“進(jìn)一個(gè)籠子”？

對(duì)于這后兩個(gè)問(wèn)題，業(yè)界爭(zhēng)議很大。即使在《辦法》出臺(tái)后也是如此。

出臺(tái)的新規(guī)已經(jīng)明確了征收土地范圍：即第十條：下列土地可以納入土地儲(chǔ)備范圍：(一)依法收回的國(guó)有土地；(二)收購(gòu)的土地；(三)行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；(五)其他依法取得的土地。

其中的第四款規(guī)定被認(rèn)為是本次新規(guī)的一大亮點(diǎn)，即這實(shí)際上排除了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“直接征用農(nóng)民集體土地”的做法

但在中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員鄒曉云看來(lái)卻仍存疑慮。鄒曉云對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示：所謂“已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地”，是試圖有所限制，但是在“轉(zhuǎn)用”的過(guò)程中，往往其收購(gòu)步驟已經(jīng)于先期完成，所以這個(gè)規(guī)定的可執(zhí)行性值得觀察。這樣一個(gè)可能的結(jié)果是，農(nóng)轉(zhuǎn)非的征用不再通過(guò)土地儲(chǔ)備中心，而是直接進(jìn)行。

然而，透過(guò)《辦法》可以看到的是，政府仍在力求通過(guò)土地儲(chǔ)備，增強(qiáng)對(duì)土地的宏觀調(diào)控強(qiáng)度。

不在規(guī)范內(nèi)的上海模式

土地儲(chǔ)備制度最早主要是為了解決國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中國(guó)有土地資產(chǎn)的處置問(wèn)題而生，后來(lái)逐漸演變成一種土地調(diào)控手段，其主要功能是變“多頭供地”為“獨(dú)家供地”，由政府來(lái)根據(jù)土地市場(chǎng)供需變化來(lái)增加或減少土地供應(yīng)。

1996年8月，我國(guó)第一家土地處儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展中心在上海誕生，開全國(guó)之先河。

在上海，上海地產(chǎn)集團(tuán)成立后，市一級(jí)土地儲(chǔ)備中心的實(shí)際功能被委托給上海地產(chǎn)集團(tuán)來(lái)運(yùn)作。上海地產(chǎn)集團(tuán)，根據(jù)收購(gòu)儲(chǔ)備計(jì)劃和政府要求實(shí)施土地儲(chǔ)備，自收自支，自行與被收購(gòu)單位談判。形成事實(shí)上的市土地儲(chǔ)備中心與上海地產(chǎn)集團(tuán)的“兩塊牌子、一套人馬”，這被稱作“上海模式”。

值得注意的是，國(guó)土資源部一位官員在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)提醒說(shuō)，新規(guī)(《土地儲(chǔ)備管理辦法》)出臺(tái)只針對(duì)先前就是事業(yè)單位的地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，上海這樣由企業(yè)出面實(shí)際運(yùn)作的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不在新規(guī)的規(guī)范范圍之內(nèi)，“應(yīng)由地方自行規(guī)范。”

國(guó)土資源部土地利用管理司副司長(zhǎng)冷宏志在接受《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》采訪時(shí)也提到：“(土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu))有的是公司性質(zhì)的，尤其這種公司性質(zhì)的，它既有這種儲(chǔ)備土地的這種職能，同時(shí)也搞經(jīng)營(yíng)，這個(gè)也不夠規(guī)范?！憋@然，國(guó)土資源部已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了其中的問(wèn)題。

也就是說(shuō)，《土地儲(chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，并沒(méi)有一步到位將土地儲(chǔ)備模式“三分天下”的局面來(lái)個(gè)“大一統(tǒng)”，而是給部分地方的做法留下了自我調(diào)整的空間。

推高房?jī)r(jià)的“重要環(huán)節(jié)”

不過(guò)，耐人尋味的是，無(wú)論是上海還是杭州，雖然選擇路徑不同，中國(guó)土地市場(chǎng)近年來(lái)引發(fā)的種種爭(zhēng)議問(wèn)題，在這兩座城市的城市化進(jìn)程中都有集中體現(xiàn)。

從地價(jià)與房?jī)r(jià)的關(guān)系來(lái)看，地價(jià)是房?jī)r(jià)的成本，房?jī)r(jià)并不決定于地價(jià)，而由房地產(chǎn)市場(chǎng)本身的供求關(guān)系決定。

中國(guó)實(shí)行土地儲(chǔ)備制度之后，新增土地供應(yīng)的數(shù)量和速度都集中于各地土地儲(chǔ)備中心這樣一個(gè)壟斷供應(yīng)方之下，使得房屋的供應(yīng)數(shù)量，相當(dāng)程度上決定于土地供應(yīng)的方式、方法和節(jié)奏。從而，土地供應(yīng)就成為影響房?jī)r(jià)的一個(gè)關(guān)鍵性要素。

2006年，北京市原計(jì)劃安排的土地供應(yīng)總量為6500公頃，其中新增建設(shè)用地為3900公頃，存量建設(shè)用地為2600公頃。但是截至當(dāng)年年底，實(shí)際供應(yīng)土地卻僅為計(jì)劃供應(yīng)量的56%。

以土地開發(fā)周期通常為兩年考慮，2006年土地供應(yīng)的嚴(yán)重不足，將會(huì)導(dǎo)致2008年房源供應(yīng)的緊縮。再一次被打破的供需關(guān)系所帶來(lái)的，很可能就是又一輪的房?jī)r(jià)飆升。北京市進(jìn)入2007年以來(lái)所出現(xiàn)的房?jī)r(jià)爆漲，雖然也有開發(fā)商囤地的原因，但土地儲(chǔ)備中心土地供應(yīng)不足，也難辭其咎。

作為土地儲(chǔ)備制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全國(guó)實(shí)行土地儲(chǔ)備制度。1999年以前，杭州市的房?jī)r(jià)一直穩(wěn)定在2000元左右。

可是，自從1999年杭州市土地儲(chǔ)備中心實(shí)行第一次土地招標(biāo)拍賣以后，杭州的房?jī)r(jià)非但是只漲不跌，且漲升迅速：1999年每平方米均價(jià)3000多元，2000年達(dá)到4000元左右，2002年以后的平米均價(jià)已經(jīng)穩(wěn)穩(wěn)站在4000元以上。2006年，杭州6城區(qū)(不含蕭山、余杭)的商品房?jī)r(jià)格平均為7759.2元/平方米。時(shí)至今日，杭州市仍然是地方省會(huì)城市中房?jī)r(jià)最高的城市之一。

土地儲(chǔ)備制度本應(yīng)通過(guò)吞吐土地，實(shí)現(xiàn)平抑一地地價(jià)不當(dāng)波動(dòng)的作用?，F(xiàn)狀卻是調(diào)控效果不明顯，卻催生出“土地財(cái)政”這一現(xiàn)象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財(cái)”，回報(bào)不菲。

另一方面，各地土地儲(chǔ)備中心利用土地做抵押，從銀行貸出大量開發(fā)資金，構(gòu)成巨大信貸風(fēng)險(xiǎn)。

資料顯示，截至2003年年底，全國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)累計(jì)收購(gòu)?fù)恋?30多萬(wàn)畝，用于收購(gòu)?fù)恋氐目傎M(fèi)用近2000億元。目前，各地土地儲(chǔ)備中心70%以上的資金依賴于銀行貸款。

因此，據(jù)專家介紹，在《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)過(guò)程中，是否應(yīng)該強(qiáng)化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結(jié)果，卻是國(guó)土資源部認(rèn)定，這一制度(土地儲(chǔ)備管理制度)是我國(guó)第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)該堅(jiān)持并予以強(qiáng)化。

(本刊記者劉彥對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）