從同質(zhì)異體到同質(zhì)同體：改革開放以來我國黨政關系治理變遷論略

胡慶亮 郭文亮

摘 要：黨政關系是國家治理現(xiàn)代化的核心問題?？茖W合理、和諧有序的黨政關系不僅關乎一個政黨的健康發(fā)展，而且影響到一個國家的長治久安。改革開放初期，中國共產(chǎn)黨大力倡導“黨政分開”，這主要是對歷史問題作出的回應。然而，這種同質(zhì)異體取向的政治體制改革，在實踐中也帶來了諸多新問題。十八大以來，在深化黨和國家機構(gòu)改革的過程中，“黨政分工”應運而生，這為解決現(xiàn)實問題提出了新的黨政關系模式，其背后彰顯了同質(zhì)同體的價值選擇。從長遠來看，科學融合、合理分工的黨政關系具有更廣闊的發(fā)展空間，也是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

關鍵詞：黨的領導;黨政關系;同質(zhì)異體;同質(zhì)同體;國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D25文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）04-0004-05

基金項目：廣州哲學社會科學“十三五”規(guī)劃課題“十八大以來中國共產(chǎn)黨執(zhí)政形象構(gòu)建與傳播研究”（2017GZGJ51）。

作者簡介：胡慶亮（1978-），男，山東安丘人，佛山科學技術(shù)學院馬克思主義學院副教授，研究方向：政黨與國家治理現(xiàn)代化;郭文亮（1953-），男，湖南常德人，中山大學黨史黨建研究所所長，教授，博導，研究方向：中共黨史與黨的建設、馬克思主義中國化。自政黨政治產(chǎn)生以來，圍繞黨政權(quán)力分配與運行的理論創(chuàng)新和實踐探索一直沒有停止。然而，囿于文化傳統(tǒng)、歷史境遇、現(xiàn)實狀況等主客觀因素，中西方在黨政關系治理方面存在很大差異。事實上，黨政關系有廣義和狹義之分，前者通常泛指政黨與政治系統(tǒng)的關系，后者往往聚焦于執(zhí)政黨與政府的關系。同樣，對中國而言，黨政關系也有著不同的解釋和理解。本文所說的黨政關系特指執(zhí)政黨與政府的關系?；仡櫤褪崂砀母镩_放以來我國黨政關系的發(fā)展和變遷，對推進黨的建設和國家治理現(xiàn)代化都具有重大意義。

一、黨政關系：國家治理現(xiàn)代化的核心問題

在有關現(xiàn)代政治文明的討論中，黨政關系是一個不能回避的話題。從歷史上看，西方國家較早地確立了政黨政治，在黨政關系方面進行了深入探討。其中，最具代表性的當屬布隆代爾的研究。根據(jù)政黨和政府之間“相互獨立”或“相互依賴”的程度，他把政黨與政府間的關系分為“政策制定”“職務任命”“政治恩賜”三個不同層次[1]，為人們了解和理解資本主義國家（主要指歐洲）黨政關系提供了重要參考。此外，西方政黨的范疇比較寬泛，既包括政府中的政黨，也包括議會內(nèi)外的政黨。就執(zhí)政黨而言，黨政關系表現(xiàn)出更為明顯的復雜性：一方面，執(zhí)政黨的階級屬性與政府的公共屬性之間存在矛盾;另一方面，政府中的政黨、議會中的政黨、議會外的政黨之間也存在矛盾。我國的黨政關系與西方不同，這種不同不僅體現(xiàn)為執(zhí)政黨深深嵌入政府之中，更重要的是政府的施政理念、施政規(guī)則、施政機制、施政效率等都與執(zhí)政黨息息相關。執(zhí)政黨在為政府奠基的同時，也為其做了頂層設計和具體設置。正是從這個意義上說，黨政關系是國家治理現(xiàn)代化的核心問題，不僅直接關乎政治運作的效率與穩(wěn)定性，而且決定了國家治理的質(zhì)量與水平。西方如此，中國尤然，原因有三：

其一，政黨建政。近代以來，伴隨經(jīng)濟社會的不斷進步，政黨政治在西方世界率先形成并得到不斷發(fā)展。其中，國家是基礎，為政黨的產(chǎn)生和政黨制度的形成提供了厚實的土壤，即“國先黨后”。這種情況在中國則表現(xiàn)不同，無論中華民國還是中華人民共和國，都是政黨領導政治革命的產(chǎn)物。這就使得國家在后續(xù)發(fā)展中，必然被打上深深的政黨烙印?？v觀新中國不同時期，黨史和國史之間并沒有一條涇渭分明的界限，它們實際上就是一部中國共產(chǎn)黨領導中國人民建設國家的歷史?？梢哉f，有什么樣的執(zhí)政黨就有什么樣的國家，中國共產(chǎn)黨的現(xiàn)代化程度決定了國家治理現(xiàn)代化的程度。

其二，制度建構(gòu)。新中國成立伊始，我國就確立起中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，民主黨派是參政黨，這種明確而穩(wěn)定的制度安排使得執(zhí)政黨對國家的型塑不是一時一地而是長期和廣泛的。換句話說，制度的穩(wěn)定性為執(zhí)政黨提供了自由發(fā)揮的廣闊空間，而不會有輪流執(zhí)政的顧慮。這決定了我國黨政關系在實踐中不可能出現(xiàn)大開大合的局面。事實也證明，在踐行“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念過程中，政府作為最大和最有效的施政平臺，自然成為執(zhí)政黨延長的臂膀。

其三，執(zhí)政實踐?！爸袊厣鐣髁x最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領導”[2]，這是以習近平同志為核心的黨中央關于中國共產(chǎn)黨歷史地位的兩個全新論斷。改革開放以來，我國發(fā)生了翻天覆地的變化。這種變化，是一個國家從封閉走向開放、從計劃走向市場、從人治走向法治、從管控走向治理、從求生存走向謀發(fā)展、從落后走向先進的過程，是中國共產(chǎn)黨不斷加強和改善自身建設，不斷調(diào)整黨政關系、優(yōu)化權(quán)力配置的結(jié)果，充分證明了“辦好中國的事情關鍵在黨”的論斷。

二、同質(zhì)異體：改革開放后我國黨政關系改革的實踐探索

新中國建立前，對中國共產(chǎn)黨來說，黨政關系并非其關注的要點。作為一個局部執(zhí)政的黨，主要任務在于贏得革命勝利。因此，黨政關系到底如何設定，取決于形勢的整體變化和目標的實現(xiàn)程度。但是，正如制度的建構(gòu)具有偶然性一樣，制度的施行也具有自己的特性——路徑依賴的慣性。這一點在建國前后體現(xiàn)得非常明顯。1942年9月，毛澤東在《關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及其調(diào)整組織間關系的決定》中創(chuàng)造性地提出黨委一元化領導的設想。這種在抗戰(zhàn)最艱苦階段確立起來的領導模式，對整合力量、提高效率發(fā)揮了積極作用。革命成功后，隨著新生政權(quán)的不斷鞏固，黨的領導人對黨政權(quán)力的分配和分界的認識也有了轉(zhuǎn)變：黨組織不能從外部直接指揮政府，黨的領導須通過政府組織實施;黨不能直接向群眾發(fā)號施令，須通過黨在政府中的黨員貫徹執(zhí)行。然而，由于種種原因，黨政軍一體模式不僅持續(xù)存在，而且一步步得到擴張。例如，1951年3月中共中央下發(fā)《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》規(guī)定，政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃均須事先請示黨中央，并經(jīng)過中央討論和決定或批準以后方能執(zhí)行。又如，1953年5月政務院發(fā)出的《關于中央人民政府所屬各財經(jīng)部門的工作領導的通知》規(guī)定，各財經(jīng)部門的工作分別由高崗、陳云等五人領導，且分設五個辦公室直接對黨中央負責，總理辦公室只在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。結(jié)果，黨直接指揮各項工作，政府原有的組織被分割、權(quán)力被削弱，逐漸成為一個空殼。及至后來，以黨代政、黨政不分成為一種普遍現(xiàn)象。

“文革”結(jié)束后，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎上對黨政關系做了深刻反思。在黨的十一屆三中全會上鄧小平指出，“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切;實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統(tǒng)一領導，變成了‘一切統(tǒng)一口徑?！盵3]在這種背景下，同質(zhì)異體的“黨政分開”成為政治體制改革的目標取向。所謂同質(zhì)異體，就是黨和政府在指導思想、根本立場、執(zhí)政（施政）理念、政策走向等保持一致的基礎上，按部就班、各履其職、各行其是。1982年憲法明確規(guī)定，國務院是最高國家行政機關，實行總理負責制，這為黨政分開創(chuàng)造了必要的法律前提和制度支撐。1986年9月至11月鄧小平在關于政治體制改革的一系列講話中再次指出，“我們提出改革時，就包括政治體制改革”;“不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革難于貫徹。黨政要分開，這涉及政治體制改革”;“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。”[4]1987年“黨政分開”被寫入十三大報告：“近幾年來，我們在改善黨的領導方面做了不少工作，取得了一定成效，但是長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領導無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施。因此，政治體制改革的關鍵首先是黨政分開?！盵5]然而，由于1990年前后國內(nèi)外形勢發(fā)生了巨變，“黨政分開”也飽受爭議，成為當時政治思想爭論的焦點之一。許多人指責這實際上等于放棄黨對政府、人大、司法、國有企事業(yè)單位的領導權(quán)，結(jié)果必然是削弱和虛化黨的領導地位。

自此之后，黨政分開逐漸從官方主流話語中消失。然而，對黨政分開的討論在理論界并未停息，相關實踐也沒有因此而絕跡。但不幸的是，最終的結(jié)果正如當初批評者所言，可謂一語成讖。此后，政出多門、黨政矛盾頻發(fā)的現(xiàn)象日益突出。這其中，既有高層黨委和政府權(quán)力不清造成的分歧，也有諸如村主任和黨支部書記之間分工不明導致的糾葛。凡此種種，不僅影響了黨政部門的辦事效率，相互推諉、扯皮時有發(fā)生，導致執(zhí)行力不足;而且降低了社會公眾的獲得感、幸福感、滿足感，最終損害的是黨的執(zhí)政合法性基礎。一言以蔽之，同質(zhì)異體的改革取向在實踐中帶來諸多新問題，最終在某種程度上導致了異體異質(zhì)，新一輪改革勢在必行。

三、同質(zhì)同體：新時代我國黨政關系治理的理論邏輯

從延安時期毛澤東與黃炎培著名的“窯中對”開始，破解歷史周期率一直是中國共產(chǎn)黨強烈的問題意識。這要求黨必須進行持續(xù)的理論創(chuàng)新，并打造長期執(zhí)政的制度基礎，不斷推進國家治理現(xiàn)代化。有鑒于此，十八大以來，黨中央大刀闊斧地推進黨政關系治理，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》即是最直接的成果。

作為唯一和長期的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨具有強烈的歷史使命感。它不僅不斷為自身建設提出新舉措和新要求，而且為中國設計了新的宏偉藍圖。進入新時代，為適應新形勢、解決新問題，黨開展了一系列改革，如反腐倡廉、加強作風建設、健全黨內(nèi)制度法規(guī)等，有力提升了黨的執(zhí)政形象;但這只是執(zhí)政黨功能的結(jié)構(gòu)性表達。事實上，按先后順序，功能決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)實現(xiàn)功能;結(jié)構(gòu)一旦設定，則結(jié)構(gòu)決定功能，功能體現(xiàn)結(jié)構(gòu)。從長遠來看，科學合理的體制結(jié)構(gòu)才是制勝的關鍵。新一輪黨政關系治理正是基于這樣的邏輯——同質(zhì)需要同體，同體才能更好地同質(zhì)。這可稱之為“同質(zhì)同體”的黨政關系，即黨政融合，協(xié)同聯(lián)動，同向發(fā)力。究其原因，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界上最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變”，“我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)”[2]。而解決這些疑難，首要在于權(quán)力的組織分配和空間分布。這既是一個基礎性問題，也是一個結(jié)構(gòu)性問題。從這個意義上說，“同體同質(zhì)”正是執(zhí)政黨對自身發(fā)展和國家治理做出的制度創(chuàng)新。

與此同時，正如王岐山所言，在中國歷史傳統(tǒng)中，“政府”歷來是廣義的，承擔著無限責任。“黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府。”[6]甚至毫不夸張地說，連村委會、居委會等基層群眾自治組織，也被大多數(shù)人認為是“公家”“政府”“公務員”“黨的人”。在這種政治認知大背景下，無論現(xiàn)實社會中經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等宏觀領域存在的問題，還是日常生活里具體事務方面出現(xiàn)的狀況，最后的矛頭都將指向執(zhí)政黨。換言之，黨政分開更多的是一種政治寓意的表達，黨政融合才是政治實踐的迫切需要。這樣做，至少有兩大好處：

第一，從實踐上回應集中力量改革攻堅的要求。但凡改革從來都不可能一帆風順，中國的改革亦不例外。當前，中國改革面臨三個亟需解決的問題：一是“塔西佗陷阱”;二是“中等收入陷阱”;三是“修昔底德陷阱”。為此，需要從“黨內(nèi)治理”“國家治理”“全球治理”三個層面進行探索實踐。其中，“三大治理”構(gòu)成了一個層次分明的環(huán)狀結(jié)構(gòu)，最核心的無疑是黨內(nèi)治理?！皷|西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的?！盵2]黨政同體的權(quán)力架構(gòu)，最大限度地實現(xiàn)了權(quán)力的集中，為跳出“三大陷阱”提供了動機和能力。

第二，從理論上提供“四個自信”的重要支撐。自信是個體對自我的一種樂觀判斷和積極感受，是干實事、做事業(yè)的情感動力，源于主客觀兩方面的統(tǒng)一。中國特色社會主義道路、理論、制度、文化，將理想與現(xiàn)實統(tǒng)一起來、目標與過程統(tǒng)一起來、進取精神與科學態(tài)度統(tǒng)一起來，代表了中國社會發(fā)展的大趨勢，是被實踐檢驗和證明了的正確的道路、科學的理論、合理的制度、先進的文化。同質(zhì)同體的政黨關系設定，從不同程度上體現(xiàn)了“四個自信”的內(nèi)容，尤其對制度自信而言，更是一種內(nèi)在激勵和外在保障。

四、未來取向：黨政關系的科學融合與合理分工

當前，學術(shù)界常用“黨政分開”和“黨政分工”來描述十八大前后黨政關系的不同。然而，當初的黨政分開實際上主張的是黨政異體，即保持適當?shù)木嚯x，是一種結(jié)構(gòu)性的調(diào)整;而今天所說的黨政分工，只是一種功能劃分。盡管兩者緊密相關，卻并非同一個層次和次序的問題。黨政分工只是表象，黨政同體才是本質(zhì)。另一方面，黨政同體的優(yōu)越性固然突出，但面臨的挑戰(zhàn)也不容忽視：一是國外“普世價值”的沖擊?！捌帐纼r值”一詞本身并無不妥，代表了人類共同的道德理想和精神訴求。但在全球化的背景下，它卻成為某些國家販賣私貨、推行文化霸權(quán)的工具，實際上是想用一種價值觀一統(tǒng)天下。雖然其包藏禍心卻具有很強的誘惑性和煽動性，很容易使人入彀。當下，國內(nèi)仍有不少人堅持以西方立場、視角和話語來觀察、分析和評價中國問題，其結(jié)論和結(jié)果都很難做到客觀公正。二是國內(nèi)輿情的迷亂。進入新世紀以來，在自媒體的依托和助力下，各種社會思潮跌宕起伏，嚴重沖擊和影響著人們既有的價值觀。特別是對于被稱為互聯(lián)網(wǎng)時代原住民的青年一代來說，他們的思想觀念與上一代人有著顯著差異，多元化、多樣性特征十分突出。根據(jù)人民論壇問卷調(diào)查中心的統(tǒng)計，從2012年迄今影響最大的社會思潮主要有民族主義、民粹主義、歷史虛無主義、新自由主義、新左派以及上述的普世價值論等十余種。這些“主義”的背后，恰恰說明了當前社會思想的復雜性，無論對總體的政治認同還是對具體的制度認同來說，都弊大于利，必須加強防范和引導。三是實際操作中的困難。由于中國各地情況千差萬別，對改革的理解也各不相同，黨政同體作為對“黨政分開”的直接否定和“黨領導一切”的事實肯定，是否會被一些地方和基層黨委負責人用以加強個人權(quán)力，從而加重仍然存在的黨政不分、以黨代政等弊端，也考驗著執(zhí)政黨的能力和智慧。事實上，黨政同質(zhì)同體的改革，既是一種理論建構(gòu)，也是一種實踐探索，需要不斷地調(diào)整和優(yōu)化。為此，對黨政關系的未來取向需從兩個方面把握：

其一，科學融合。具體包括：理念融合，即秉承和遵循黨政分工不分家的原則，旨在加強黨的領導、降低行政成本、提高執(zhí)政效率;規(guī)則融合，即在同一制度框架內(nèi)采用相似或相同的運行機制和考評機制;機構(gòu)融合，即人員和組織的排列組合以及與之相關的功能整合，這一點要具體問題具體分析。從現(xiàn)有改革看，融合不外乎幾種：黨委領導政府，黨（工）委書記兼任行政首長;黨委部門與行政部門并列，且承擔主要監(jiān)督之責;黨政合署辦公，兩塊牌子一套班子;黨內(nèi)法規(guī)被賦予法律效力，對黨員干部具有法定約束力;黨支部和黨員發(fā)揮積極作用，在政府中具有比其他組織和個人更強的影響力。但是，這種融合并非無可指摘，在改革過程中仍需回答幾個問題。首先，大融合還是小融合。如果僅僅是某個職務的黨政兼任或某個機構(gòu)的黨政合署，那么這種融合并未跳出窠臼。其次，機構(gòu)融合還是功能融合。前者側(cè)重形式，是一種物理意義上的排列;后者強調(diào)實效，是一種化學意義上的重組。真正的融合應該體現(xiàn)為兩者的統(tǒng)一。再次，融合的邊界在哪里。融合并不意味著所有基層部門都要有與所有上級一一對應的機構(gòu)設置，而是根據(jù)實際需要確定融合的內(nèi)容和形式。最后，關鍵要有融合的整體設計和具體規(guī)定，如融合的目的、思路、方法、機制、評價以及再融合的條件與啟動等等。

其二，合理分工。雖然我們的政府是廣義政府，但畢竟黨政功能有別，故客觀上始終有黨政之分，因而黨政分工必不可少。黨政分工有基本的遵循，即是否有利于加強和改善黨的領導，是否有利于提升政府的治理績效，這也是黨政關系調(diào)整的直接目的。需要注意的是，雖然黨政分工涉及的主體是黨政機構(gòu)，但面對的卻是社會公眾。因此，是否有利于激發(fā)社會活力，提高社會的滿意度，也是一個重要參照。依照黨政同體的設計，對黨政分工的理解也應該是多樣的——既然黨政融合的程度和形式不同，那么黨政分工的程度和形式也不應該相同。根據(jù)知名學者鄭永年的觀點，黨政分工最核心的，從制度設計和實踐趨向來看，就是要處理好內(nèi)部三權(quán)——決策、執(zhí)行、監(jiān)察之間的分工、協(xié)調(diào)和合作關系[7]。這實際上是一種基于功能的大分工，理論上已經(jīng)確立起來，實踐中如何有效運轉(zhuǎn)仍處于試驗和探索階段。在功能大分工之下，基于結(jié)構(gòu)不同的小分工則容易操作，尤其對于那些獨立且并列設置的黨政機構(gòu)，目標清晰，權(quán)責明確，關鍵是如何按照程序和規(guī)范嚴格執(zhí)行。

總之，無論如何，在廣義政府的概念下，同質(zhì)同體的黨政關系改革為國家治理現(xiàn)代化提供了新的理論范式和實踐動力。未來要做的，就是在執(zhí)政黨、政府和社會公眾三者的互動中把握好度，在領導—執(zhí)政、實體—程序、權(quán)力—權(quán)利三對關系中，執(zhí)中致和，行穩(wěn)致遠。

參考文獻：

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[3] 鄧小平文選（第2卷）[M].人民出版社，1993∶142.

[4] 鄧小平文選（第3卷）[M].人民出版社，1993∶177.

[5] 趙紫陽在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報告[EB/OL].中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會數(shù)據(jù)庫，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526369.html.

[6] 王岐山兩會上說的這三句話值得細思量[EB/OL].中國網(wǎng)，http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2017-03/07/content_40421382_3.htm.

[7] 鄭永年.十九大與“以黨領政”體制的形成[N].新加坡聯(lián)合早報，2017-10-03.

【責任編輯：黎 峰】