國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度對(duì)比分析

陳開庭

【摘 要】本文擬以貴州省清鎮(zhèn)市人民法院發(fā)出的全國(guó)首份生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)書為例，通過對(duì)比貴州與紹興在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度建設(shè)方的異同，對(duì)今后生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建設(shè)與完善提出建議。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境損害賠償；磋商；司法確認(rèn)

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度概述

（一）設(shè)立背景

2015年12月3日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱“《試點(diǎn)方案》”），首次以文件的形式規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度（以下簡(jiǎn)稱“磋商制度”）。2017年8月29日出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱“《改革方案》”）在總結(jié)前期試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，保留了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，并將其作為落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)部署的一項(xiàng)重要舉措持續(xù)推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度能夠保證賠償權(quán)利人快速與賠償義務(wù)人就損害問題進(jìn)行協(xié)商，有效解決傳統(tǒng)單一訴訟“費(fèi)時(shí)耗力”的問題。

（二）磋商制度的原則及法律屬性

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是指“賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟?！?/p>

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的原則

一是合法磋商原則是指磋商過程依據(jù)的法律法規(guī)規(guī)章合法。

二是平等、自愿原則。磋商程序的啟動(dòng)依據(jù)行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)可選擇接受磋商或不接受磋商。磋商雙方主體一方為企業(yè)、組織或個(gè)人，為了保證磋商的公平、公正，應(yīng)確立磋商平等原則。

三是有限性原則，行政機(jī)關(guān)具有職權(quán)性，磋商過程中應(yīng)限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)空間。

四是考慮義務(wù)人賠償能力原則，賠償義務(wù)人有能力修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的同時(shí)也應(yīng)適當(dāng)考慮賠償義務(wù)人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力。

五是公眾監(jiān)督原則?！叭缟婕爸卮笊鐣?huì)利益的，涉及到不特定多數(shù)人利益的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，并邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與。”

（四）磋商制度的法律屬性。針對(duì)磋商的法律屬性問題，現(xiàn)無統(tǒng)一的學(xué)說觀點(diǎn)，目前主要分為以下三類學(xué)說：

第一，民事性質(zhì)論學(xué)說。民事性質(zhì)論學(xué)說認(rèn)為，我的國(guó)憲法第5條、物權(quán)法的第48條都規(guī)定自然資源屬于國(guó)家所有。當(dāng)所有權(quán)為國(guó)家所有的自然資源被侵權(quán)人侵害時(shí)，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)作為具體的訴訟代表人平等的與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商協(xié)議。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是屬于民事私法領(lǐng)域，性質(zhì)為民事合同。

第二，公法化的民事性質(zhì)論。環(huán)境的損害實(shí)質(zhì)是對(duì)環(huán)境功能的損害。環(huán)境功能的享有主體為社會(huì)的不特定多數(shù)人。關(guān)于對(duì)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)造成損害的當(dāng)事人雙方應(yīng)為社會(huì)的不特定多數(shù)人與侵權(quán)行為人，行政機(jī)關(guān)在該法律關(guān)系中只充當(dāng)環(huán)境公共利益的代表人，與侵權(quán)行為人進(jìn)行磋商，其本質(zhì)仍為民事合同。磋商只是一種進(jìn)行環(huán)境損害補(bǔ)救的新方法、新舉措。

第三，行政性質(zhì)論。該學(xué)說認(rèn)為行政機(jī)關(guān)將磋商作為一種救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆椒?，將私法領(lǐng)域的方法運(yùn)用到行政法領(lǐng)域。“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商蘊(yùn)含著自由協(xié)商的司法領(lǐng)域，但行政機(jī)關(guān)采取的主動(dòng)磋商行為應(yīng)被視為具有一定自由裁量彈性的行政權(quán)行使，不能將協(xié)商手段的私法性質(zhì)等同于磋商制度的法律性。”同時(shí)，“行政機(jī)關(guān)在協(xié)商前的調(diào)查行為以及達(dá)成賠償合意后的執(zhí)行行為，應(yīng)被視為一種體現(xiàn)權(quán)利行使的公權(quán)行政行為，相關(guān)賠償義務(wù)人有權(quán)利針對(duì)該行為進(jìn)行復(fù)議或提起訴訟。”

二、案情回顧

（一）案例一：貴州省清鎮(zhèn)市人民法院發(fā)出的全國(guó)首份生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)書案2012年中，息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)和貴陽開磷化肥共同簽訂了《委托勞務(wù)協(xié)議》，按照協(xié)議由前者將后者生產(chǎn)制造的化肥垃圾運(yùn)往交椅山渣場(chǎng)，該渣場(chǎng)是由開磷公司所修建。到2012年年底時(shí)，誠(chéng)誠(chéng)公司在未獲得相關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下將垃圾私自堆放在大鷹田地塊，該行為一直持續(xù)到2015年年底。貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)在進(jìn)行常規(guī)檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在非法傾倒行為。省環(huán)保廳于是委托貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計(jì)院對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查鑒定，并出具了《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境污染損害評(píng)估報(bào)告》。之后省政府委托省環(huán)保廳與誠(chéng)誠(chéng)公司、開磷公司就損害賠償問題進(jìn)行磋商，并達(dá)成協(xié)議。在雙方當(dāng)事人同意的情況共同申請(qǐng)司法確認(rèn)。貴州清鎮(zhèn)市人民法院立案并審查。在經(jīng)公示后于2017年3月28日，向雙方當(dāng)事人送達(dá)了司法確認(rèn)書。

（二）案例二：紹興環(huán)保部門首次向環(huán)境污染企業(yè)發(fā)起損害賠償

2016年03月15日，紹興環(huán)保局工作人員發(fā)現(xiàn)，浙江樂祥鋁業(yè)有限公司私自排放黃色酸性物質(zhì)進(jìn)入河道，并流進(jìn)了運(yùn)河。根據(jù)環(huán)保局的后續(xù)調(diào)查，樂祥鋁業(yè)公司之前并為按照環(huán)保局要求將排放口進(jìn)行封閉，反之作為私自排放廢水的出口。環(huán)保局發(fā)現(xiàn)該問題時(shí)，及時(shí)將其封閉。在公安機(jī)關(guān)管理案件期間，環(huán)保局啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償程序。環(huán)保局委托環(huán)?？萍挤?wù)中心針對(duì)排放事實(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究。環(huán)?？萍挤?wù)中心經(jīng)過對(duì)排放路徑研究、廢水的暴露程度、河流的受污染程度，認(rèn)定樂祥鋁業(yè)公司對(duì)環(huán)境損害存在因果關(guān)系，并最終認(rèn)定應(yīng)承擔(dān)68.8萬元。對(duì)于后續(xù)賠償磋商程序，環(huán)保局將會(huì)陸續(xù)啟動(dòng)。

三、貴州省與紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度對(duì)比

《試點(diǎn)方案》針對(duì)磋商制度只進(jìn)行了抽象規(guī)定，并未規(guī)定具體規(guī)則，方案要求各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況大膽創(chuàng)新。依據(jù)“依法推進(jìn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新”試點(diǎn)原則，各地進(jìn)行了大量實(shí)踐創(chuàng)新。其中最有代表性的當(dāng)屬貴州省以及浙江省紹興市，由于浙江省沒有省級(jí)的方案，所以選用紹興的方案與貴州的方案對(duì)比。圖一將貴州省人民政府辦公廳于2017年12月07日印發(fā)的《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》與2016年6月30日紹興市人民政府辦公室印發(fā)的《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》進(jìn)行了對(duì)比，具體細(xì)節(jié)見表格。

通過圖一可對(duì)二者的進(jìn)行全方面對(duì)比，兩部規(guī)范性文件都將《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》鼓勵(lì)創(chuàng)新精神貫徹到具體文件中。二者都對(duì)磋商的具體規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，諸如磋商主體、磋商程序、制定磋商協(xié)議等。但二者間仍存在部分不同，最明顯區(qū)別在于對(duì)“磋商主持”、“與司法銜接”的規(guī)定。

貴州省制定的磋商辦法允許第三方調(diào)解組織介入主持磋商，同時(shí)還規(guī)定相關(guān)經(jīng)磋商所達(dá)成的協(xié)議可以進(jìn)行司法確認(rèn)，目的是為了保證協(xié)議的可執(zhí)行性。

紹興市則規(guī)定磋商活動(dòng)由市環(huán)保局主持，對(duì)于磋商協(xié)議可執(zhí)行性問題，紹興市磋商辦法規(guī)定達(dá)成磋商協(xié)議的，可依法賦予該協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力。

貴州省以及紹興市關(guān)于磋商辦法的規(guī)定都非常具有可實(shí)施性，都是值得其他地區(qū)借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。綜合觀之，筆者較為認(rèn)同貴州省關(guān)于磋商的具體制度規(guī)定，接下來將結(jié)合具體案件進(jìn)行論述：

（一）磋商活動(dòng)主持者不同

針對(duì)“磋商主持”，負(fù)責(zé)審查確認(rèn)本案的貴州省清鎮(zhèn)市人民法院審判長(zhǎng)認(rèn)為引入律師協(xié)會(huì)是創(chuàng)新。在垃圾傾倒案中，承辦該案件的法庭建議貴州省環(huán)保廳引入獨(dú)立第三方調(diào)解組織主持磋商，貴州省環(huán)保廳聽取該意見，雙方共同委托具有第三方獨(dú)立地位的省律師協(xié)會(huì)作為該次磋商活動(dòng)的主持者，接受委托后并確認(rèn)相應(yīng)主持人以及相關(guān)工作人員。在以往的案件中，多數(shù)為人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。環(huán)境侵權(quán)案件具有專業(yè)強(qiáng)、技術(shù)性需求高等特點(diǎn)，專業(yè)人員處理案件則更具專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)。該次磋商活動(dòng)的第三方參與者并不局限于省律協(xié)，雙方當(dāng)事人還邀請(qǐng)了環(huán)境領(lǐng)域的專家以及常年從事環(huán)境保護(hù)工作人員，目的是為了保證磋商活動(dòng)的公平，同時(shí)能夠充分利用專業(yè)人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)紹興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）的通知第三條規(guī)定由環(huán)保局組織與浙江樂祥鋁業(yè)有限公司磋商及賠償協(xié)議簽訂工作。按照《試點(diǎn)方案》的要求，磋商必須堅(jiān)持平等、自愿、合法原則。紹興市環(huán)保局作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有天然職權(quán)偏離性，市環(huán)保局在磋商過程中可能存在濫用職權(quán)的情況，如果利用職權(quán)引導(dǎo)磋商走向并因此達(dá)成磋商賠償協(xié)議，那與《試點(diǎn)方案》的磋商精神則會(huì)背道而馳。

（二）與司法的銜接不同

“司法確認(rèn)”為磋商協(xié)議與磋商強(qiáng)制執(zhí)行效力構(gòu)建橋梁。2017年3月清鎮(zhèn)法院向雙方當(dāng)事人送達(dá)了司法確認(rèn)書。雙方當(dāng)事人簽收之后則表明磋商賠償協(xié)議具有了法律強(qiáng)制力。若誠(chéng)誠(chéng)公司與開磷公司不履行賠償協(xié)議，遲延履行賠償協(xié)議或者存在其他導(dǎo)致不能如期履行義務(wù)的違約行為，省環(huán)保廳有權(quán)利到清鎮(zhèn)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院可對(duì)息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)公司和貴陽開磷化肥公司進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。磋商作為一種新途徑被引入環(huán)境損害賠償中來，但其核心仍是雙方合意。協(xié)議的過程本質(zhì)為雙方討價(jià)還價(jià)的過程，所達(dá)成的協(xié)議是具有行政性質(zhì)的協(xié)議還是具有民事性質(zhì)的協(xié)議，目前學(xué)界以及實(shí)務(wù)界都無相對(duì)統(tǒng)一定論，如果枉然認(rèn)定為行政性質(zhì)協(xié)議，那是否存在變換磋商性質(zhì)嫌疑。在此情形下，貴州省政府創(chuàng)新的提出了將協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予司法的強(qiáng)制力。一方面能夠避開磋商屬性不確定問題，另一方面能夠盡快使受損害環(huán)境得到修復(fù)。反觀樂祥鋁業(yè)排污案，紹興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）的通知第二十條規(guī)定，磋商一經(jīng)達(dá)成就具有強(qiáng)制執(zhí)行力，這將會(huì)導(dǎo)致三方面不足。首先，磋商是介于和解與調(diào)解之間，磋商協(xié)議是以雙方意思自治達(dá)成合意為前提。依據(jù)民事訴訟相關(guān)理論可知磋商協(xié)議并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，執(zhí)行與否依據(jù)當(dāng)事人的自愿。其次，磋商協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力性質(zhì)存在行政領(lǐng)域執(zhí)行力與司法執(zhí)行力相混淆的可能。協(xié)議并不為司法機(jī)關(guān)所做的裁判，當(dāng)然不具有司法執(zhí)行力。如果性質(zhì)為行政執(zhí)行力，其缺陷在于執(zhí)行力弱。最后，磋商作為民事領(lǐng)域一種解決糾紛方式，適用到行政領(lǐng)域之后所達(dá)成的協(xié)議即具有強(qiáng)制執(zhí)行力，有變換性質(zhì)嫌疑。將貴州省與紹興市進(jìn)行綜合對(duì)比，貴州省的磋商辦法規(guī)定更具有實(shí)踐操作性。

四、結(jié)語

貴州作為7個(gè)改革試點(diǎn)之一，在解決案件時(shí)，創(chuàng)新大膽的運(yùn)用磋商彌補(bǔ)傳統(tǒng)賠償訴訟費(fèi)時(shí)耗力的問題。雙方當(dāng)事人共同委托具有獨(dú)立地位的第三方組織進(jìn)行主持，并邀請(qǐng)相關(guān)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜乙约皩?shí)務(wù)人員參與磋商活動(dòng)。磋商活動(dòng)開展之前，環(huán)保廳已經(jīng)對(duì)環(huán)境損害事實(shí)進(jìn)行了詳盡調(diào)查并制作出相關(guān)報(bào)告。達(dá)成賠償協(xié)議后，在雙方當(dāng)事人同意的情況下共同將賠償協(xié)議向相關(guān)法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，確保賠償協(xié)議的可執(zhí)行性。貴州省政府創(chuàng)新的引入獨(dú)立的第三方調(diào)解組織主持調(diào)解，并發(fā)出了全國(guó)首份司法確認(rèn)書，從實(shí)質(zhì)上豐富了試點(diǎn)方案的內(nèi)容，具有很大的實(shí)踐意義，是值得肯定的。但該制度尚為年輕，仍存在諸多不足，諸如磋商的法律屬性問題，想必隨著時(shí)間的推移，該制度會(huì)變得更完善。