農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的經(jīng)驗和啟示

劉翔洲

【摘 要】本文以承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為研究對象，根據(jù)全國主要省份提供的試點材料，梳理總結(jié)了試點縣在土地經(jīng)營權(quán)價值評估、風(fēng)險防控、抵押物處置等三個領(lǐng)域的成功經(jīng)驗，深入分析了目前存在的主要問題并提出了對策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村金融；經(jīng)營權(quán)；抵押貸款

一、問題的提出

農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力，但是我國農(nóng)村金融服務(wù)長期供給不足，最突出的表現(xiàn)就是貸款難。農(nóng)民難以獲得貸款的主要原因是財產(chǎn)有限。農(nóng)民財產(chǎn)主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)最為重要。盡管如此，由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷過多次變遷，目前農(nóng)民擁有的土地經(jīng)營權(quán)并不完整，主要表現(xiàn)為法律層面受到嚴格約束。

為突破這一制度障礙，我國在政策和實踐層面進行了積極探索。2015年至2018年，全國232個縣（市、區(qū)）陸續(xù)開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作，在農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)以抵押功能，使農(nóng)地經(jīng)營者以經(jīng)營權(quán)為擔(dān)保，向金融機構(gòu)申請抵押貸款，從而激活農(nóng)地財產(chǎn)屬性。

二、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的經(jīng)驗和做法

（一）土地經(jīng)營權(quán)價值評估

試點縣在評估機制和評估方法上進行了創(chuàng)新。試點縣采取的評估機制主要有五種：一是借貸雙方協(xié)商評估；二是引入第三方專業(yè)評估機構(gòu)開展評估；三是由發(fā)放貸款的金融機構(gòu)進行評估；四是相關(guān)政府機構(gòu)直接評估；五是由農(nóng)業(yè)專家、銀行信貸人員或政府部門組成聯(lián)合評估組進行評估。價值評估方法主要有四種：收益法、成本法、成本收益混合法、市場價格比較法。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險防控

土地經(jīng)營權(quán)抵押主要面臨兩方面風(fēng)險，一是農(nóng)戶失地的風(fēng)險，一是銀行機構(gòu)信貸損失的風(fēng)險。各試點縣為防范這兩方面的風(fēng)險，大都建立了風(fēng)險防控機制和風(fēng)險緩釋機制。

風(fēng)險防控機制主要是通過設(shè)定抵押率和抵押土地的規(guī)模來實現(xiàn)。抵押率等于貸款本金利息之和/抵押物估價價值。大部分試點縣的抵押率都在50%以上，有的試點縣原則上不超過一定比例，但實踐中會根據(jù)情況做適當(dāng)調(diào)整。

風(fēng)險緩釋機制主要是通過建立財政風(fēng)險補償機制和引入保險機制來實現(xiàn)。全國各試點縣的普遍做法是，由財政出資設(shè)立風(fēng)險補償基金，按照一定比例分擔(dān)金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險，補償比例一般在20%-80%之間。

考慮到財政資金有限，因此除國家財政補償機制外，部分試點縣還探索出了“經(jīng)營權(quán)抵押貸款+農(nóng)業(yè)保險”的新思路，在保險合同中明確規(guī)定貸款人（放貸銀行）是農(nóng)業(yè)保險的第一受益人。有些試點縣還引入了“政府+銀行+保險”的合作方式。例如，山東省平度市建立銀行、保險、政府風(fēng)險共擔(dān)機制，試點保險公司承擔(dān)70%的風(fēng)險，試點銀行承擔(dān)30%的風(fēng)險，市財政每年安排1000萬元貸款保證保險專項補償資金，對試點期間試點保險公司賠付率超過150%以上的部分給予50%的補償。通過多個利益相關(guān)方的參與，財政壓力得到有效緩解。

（三）土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款抵押物處置

當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)時，如何順利處置抵押物是金融機構(gòu)最為關(guān)心的問題。符合市場需求、可復(fù)制推廣的抵押物處置機制是確保試點工作結(jié)果的重要因素。試點縣主要采取了以下幾種處置機制：

一是抵押前“預(yù)流轉(zhuǎn)”機制。在辦理抵押貸款時就找好有意向承接的第三方，在貸款主體、貸款銀行、承接第三方之間事先約定抵押物處置事宜。山東武城縣的“項目池”就是典型案例。所謂“項目池”是指農(nóng)地承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)生風(fēng)險，借款人無法還貸時，為使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)，在全縣新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中選擇優(yōu)質(zhì)承接主體，建立承接抵押土地經(jīng)營權(quán)的儲備項目庫。

二是違約后“再流轉(zhuǎn)”機制。大部分試點縣采取的就是這種機制。例如，安徽鳳臺縣采取兩種“再流轉(zhuǎn)”處置方式，一是將處置物線上招拍掛，面向線上所有客戶進行轉(zhuǎn)讓處置。二是由村委會出面，在本村范圍內(nèi)尋找符合流轉(zhuǎn)資質(zhì)的專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場等采取合同續(xù)租的形式處置。

三是違約后“回購收儲”處置機制。有些試點縣建立了農(nóng)地資產(chǎn)管理公司、農(nóng)業(yè)收儲公司、農(nóng)村土地銀行，對抵押土地進行再流轉(zhuǎn)、托管、自營等托底經(jīng)營，經(jīng)營收益優(yōu)先清償銀行貸款。例如湖南省規(guī)定，如因抵押人不履行到期債務(wù)，可通過縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（產(chǎn)權(quán)交易中心）或委托第三方中介機構(gòu)進行掛牌再流轉(zhuǎn)。

三、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的主要問題和困難

（一）土地經(jīng)營權(quán)不完整

權(quán)屬完備是開展經(jīng)營權(quán)抵押工作的基礎(chǔ)。由于承包地地塊面積不準(zhǔn)、四肢不清等歷史遺留問題，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺少明晰的權(quán)屬證明，難以啟動經(jīng)營權(quán)抵押工作，而即使已經(jīng)被確權(quán)的承包地，不同的獲取方式也會影響經(jīng)營權(quán)的完備性。

（二）缺乏科學(xué)合理的土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系

一是缺乏專業(yè)評估機構(gòu)和評估人員。二是缺乏公認的評估方法。三是缺乏科學(xué)合理的評估指標(biāo)。大多數(shù)試點縣的評估內(nèi)容主要包括土地經(jīng)營收益、租金、基礎(chǔ)設(shè)施價值、地上附著物的價值等，沒有將土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營能力、土地的生態(tài)價值、市場供求等因素納入考慮范圍，因此評估依據(jù)不夠充分，最終只能給出籠統(tǒng)的定性分類結(jié)果，缺少明確的評估明細和定量化分析結(jié)果。

（三）缺乏健全的風(fēng)險防控體系

為了充分調(diào)動金融機構(gòu)的積極性，各試點地區(qū)都嘗試建立了由財政出資的風(fēng)險基金和融資擔(dān)保公司，但是受地方財政實力限制，風(fēng)險補償額度非常有限，除湖南省漢壽縣等個別試點縣的風(fēng)險補償比例達到了80%，絕大多數(shù)試點縣的補償比例只有30%左右。此外，部分試點縣對獲得風(fēng)險補償金設(shè)定了較高的門檻和條件，金融機構(gòu)發(fā)生損失時能夠獲得的實際補償較少。

（四）抵押物處置面臨多重約束和困難

我國農(nóng)村社會保障體系不健全，承包土地是保障農(nóng)民生存權(quán)的基礎(chǔ)，一旦處理不當(dāng)，農(nóng)民失去基本生計，有礙社會和諧穩(wěn)定。政治上的諸多考量使抵押物處置渠道非常狹窄。同時，農(nóng)村地區(qū)尚未建設(shè)完善的土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，交易雙方經(jīng)常面對信息不對稱的問題，流轉(zhuǎn)市場的價格發(fā)現(xiàn)作用受到抑制。

四、下一步工作建議

一是完善土地經(jīng)營權(quán)制度，奠定良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)期限和租金支付要求，充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的使用價值和交換價值。

二是完善價值評估制度，提高評估的科學(xué)性和公平性。首先，探索建立全國統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系。其次，要建立專業(yè)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)評估人才。最后，要因地制宜選擇合理的評估方法。

三是完善風(fēng)險防控體系，增強抵押市場的穩(wěn)定性。首先，要探索建立農(nóng)村個人征信制度，并將個人征信體系與抵押貸款工作緊密結(jié)合。其次，建立健全風(fēng)險防控體系，鼓勵擔(dān)保機構(gòu)和保險機構(gòu)等各利益相關(guān)方積極參與。最后，要完善風(fēng)險補償基金制度，省市縣三級財政按比例出資建立風(fēng)險補償基金，減輕基層財政負擔(dān)，同時鼓勵銀行、保險機構(gòu)、政府按比例共同出資設(shè)立風(fēng)險補償基金。

四是完善抵押物處置機制，創(chuàng)新抵押權(quán)實現(xiàn)方式。優(yōu)先采取“協(xié)議拍賣”方式處置抵押物，即以公開競價的形式，將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給最高應(yīng)價人，用流轉(zhuǎn)價款優(yōu)先清償?shù)盅簷?quán)人。其優(yōu)勢在于有利于促進土地經(jīng)營權(quán)交易價值最大化，更好保護抵押權(quán)人的利益。鼓勵采取“強制管理”的方式處置抵押物，即執(zhí)行機關(guān)對于被執(zhí)行的不動產(chǎn)委托管理人實施管理，以其所得收益清償債權(quán)，其優(yōu)勢在于其實施不改變抵押物原本的權(quán)屬，強制執(zhí)行權(quán)得以滿足后，抵押人仍然享有對抵押物的完整權(quán)利。