政府過程視閾下網(wǎng)絡(luò)政府與公民參與研究

【摘 要】 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展加速了公民參與政治的進(jìn)程。政府過程視閾下的政治體系在既定環(huán)境中是一個(gè)動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過程。公民參與網(wǎng)絡(luò)政府治理具有虛擬化以及非制度化的特點(diǎn)，這就要求網(wǎng)絡(luò)政府從信息公開、公民意見表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)政府意見整合以及網(wǎng)絡(luò)政府監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新等方面入手，通過改革、立法以及創(chuàng)建新格局的方式完善網(wǎng)絡(luò)政府及公民參與，重構(gòu)政府過程。

【關(guān)鍵詞】 政府過程;網(wǎng)絡(luò)政府;公民參與;相互影響;完善路徑

一、問題的提出

現(xiàn)今，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展促使政治體系與公民之間產(chǎn)生了一種“能量互換、信息反饋”的互動(dòng)過程。因而，要使自己的訴求得到政府決策系統(tǒng)的重視，就需要推動(dòng)公民與政府之間的互動(dòng)，推動(dòng)民主政治的發(fā)展。自經(jīng)貿(mào)委信息中心和中國電信聯(lián)合政府部門一起推行“政府上網(wǎng)工程”之后，公民通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政治參與成為一種新的利益表達(dá)渠道，為政治民主化開辟了新的篇章。網(wǎng)絡(luò)政府的產(chǎn)生，可使公民通過信息檢索來彌補(bǔ)對(duì)特定問題的缺失，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)的鏈?zhǔn)絺鞑ヌ匦杂挚勺畲蠡墓?jié)省公民參政議政的時(shí)間。公民在網(wǎng)絡(luò)空間中能凝聚出有價(jià)值的公共輿論，由此能夠通過不同的平臺(tái)對(duì)政府施加影響，從而推動(dòng)民主政治的發(fā)展。

根據(jù)2018年8 月20 日中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在京發(fā)布的第42次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示：截止2018年6月30日，我國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)到8.02億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.7%。由此可見，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為了公眾表達(dá)政治訴求維護(hù)利益的重要媒介，也成為了利益群體形成的物質(zhì)載體。政府過程強(qiáng)調(diào)將政府看作是一個(gè)政治體系在特定環(huán)境中動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過程。在這個(gè)過程中，政治體系與社會(huì)之間存在著一系列能量交換和信息反饋的互動(dòng)。所以，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性與非制度性與政府過程研究中所強(qiáng)調(diào)的動(dòng)態(tài)與過程比較符合。但是，正因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)群體的特殊性與不可控性，再加上網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等條件的限制，導(dǎo)致了部分網(wǎng)民政治責(zé)任的缺失，從而在網(wǎng)絡(luò)上形成一些利益集團(tuán)來影響政治。因此，要構(gòu)建風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)政府和公民參與模式，就要從言論自由、意見整理匯總、法制監(jiān)督執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，梳理出政府過程網(wǎng)絡(luò)化的相關(guān)模式，構(gòu)建政府過程與網(wǎng)絡(luò)公民參政的橋梁。

二、網(wǎng)絡(luò)政府與公民參與

1、網(wǎng)絡(luò)政府信息公開與公民意見表達(dá)

目前，各地區(qū)政府網(wǎng)絡(luò)信息公開與民意表達(dá)主要依靠的是政務(wù)網(wǎng)站。政務(wù)網(wǎng)站通過長(zhǎng)期的信息公開與信息保留機(jī)制促使政府人員提高對(duì)公民參政的重視程度，是服務(wù)大眾，連接政府與公民交流互通的重要渠道之一。

以西安市人民政府網(wǎng)站為例，西安市人民政府網(wǎng)站主要分為資訊、市情、公開、問政、服務(wù)以及數(shù)據(jù)六個(gè)板塊。其中，西安市政府主要在公開、問政、以及服務(wù)三個(gè)板塊與公民產(chǎn)生直接互動(dòng)關(guān)系。政府的公開板塊主要是公開一些法律文件、人事變動(dòng)和政策解讀三大類，從而使政府之外的系統(tǒng)機(jī)構(gòu)或者相關(guān)人員能及時(shí)知曉政策信息從而處理相關(guān)事務(wù)。政府的問政板塊是公民進(jìn)行政治訴求的板塊。無論是對(duì)政策還是對(duì)政府人員的不滿意，或是其它政治訴求都可以通過市民熱線、市長(zhǎng)信箱、網(wǎng)站留言或者紀(jì)檢舉報(bào)等方式對(duì)各項(xiàng)政治活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。此項(xiàng)板塊的設(shè)置也能有效的擴(kuò)寬公民的網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)渠道，不僅節(jié)約了政府決策的成本，還通過民意的廣泛征集，完善了相關(guān)政治決策的制定以及糾正政府人員的不作為行為。

網(wǎng)絡(luò)政府的去中心化、扁平化的特征保證了網(wǎng)絡(luò)全體意見表達(dá)的絕對(duì)自由與平等，充分激發(fā)了公民的政治責(zé)任意識(shí)?，F(xiàn)今，平行網(wǎng)絡(luò)逐漸替代了垂直化的傳統(tǒng)政府部門，提高了政府過程中民意與政策的互動(dòng)，使中國地區(qū)的“民意”開始有了影響國家政策的強(qiáng)大力量。

但是，網(wǎng)絡(luò)政府實(shí)施與公民的廣泛參與也是一把雙刃劍。網(wǎng)絡(luò)作為政治參與的主要載體，充滿不可控性。網(wǎng)絡(luò)群體不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)立法創(chuàng)議來推動(dòng)相關(guān)問題的法律政策出臺(tái)，還可以通過輿論來影響政府的決策。其中，也不乏一些利益集團(tuán)胡亂鼓動(dòng)以及不負(fù)責(zé)任的公民利用尖銳性的話語煽風(fēng)點(diǎn)火來引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。網(wǎng)絡(luò)政府在便民利民的同時(shí)也帶來了網(wǎng)絡(luò)參政的非法化等諸多逾越規(guī)范的政治參與舉動(dòng)。

2、網(wǎng)絡(luò)政府意見整合機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)政府意見整合機(jī)制是政府在各種網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)上利用各種力量的交互作用下形成的政策選擇過程。公民在網(wǎng)絡(luò)上參與政府決策的過程中，無論是政策的排序、制定還是執(zhí)行監(jiān)督過程，公民均可參與。當(dāng)前我國現(xiàn)行的意見綜合機(jī)制主要是全國人民代表大會(huì)。人大會(huì)議每屆任期五年，每年舉行一次會(huì)議，會(huì)期較短，不利于職權(quán)的充分發(fā)揮。網(wǎng)絡(luò)政府的出現(xiàn)也正好彌補(bǔ)了這一缺陷，可以進(jìn)一步提高政府政策制定與決策活動(dòng)的民主化程度。

張淑華曾提出網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的一般模式，她認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)是媒介民意表達(dá)的全新范式，具有直截了當(dāng)?shù)钠矫駳赓|(zhì)。網(wǎng)絡(luò)政府的交互性與超文本性為各種民意的收集交流和對(duì)話提供了平臺(tái)，形成各種看不見的輿論效應(yīng)。以此為基礎(chǔ)，再形成一種無法觸碰卻又有力的“軟實(shí)力”，也就是民意。網(wǎng)絡(luò)的整合通過信息整合、意見整合來促使政府決策活動(dòng)的科學(xué)性、公開性與有效性。網(wǎng)絡(luò)政府無論在內(nèi)容形式還是主體功能等方面相比傳統(tǒng)的政府內(nèi)部意見綜合機(jī)制增添了民主化的新鮮活力。

3、網(wǎng)絡(luò)政府監(jiān)督的創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)政府給公民參政帶來便利的同時(shí)，也帶來了許多不可預(yù)知的危害與風(fēng)險(xiǎn)。如表1，傳統(tǒng)的政府的監(jiān)督體系由3個(gè)系統(tǒng)9個(gè)主體的監(jiān)督活動(dòng)組成?？梢钥闯觯W(wǎng)絡(luò)監(jiān)督隸屬于社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)之中，是一種中介型監(jiān)督系統(tǒng)。正因如此，公民參與網(wǎng)絡(luò)政府的各項(xiàng)決策活動(dòng)的同時(shí)，既可推動(dòng)社會(huì)化進(jìn)程，民主公平正義，也有可能出現(xiàn)影響政府過程以及政治利益的問題。目前，中國的網(wǎng)絡(luò)群體相對(duì)來說比較復(fù)雜，知識(shí)水平、政治遠(yuǎn)見以及表達(dá)能力都參差不齊。如此一來，就需要完善公民參與網(wǎng)絡(luò)政府治理的立法體制，將網(wǎng)絡(luò)公民參政納入到制度化軌道，進(jìn)一步規(guī)范輿論的法律地位，提高政府自身權(quán)威的同時(shí)在決策程序上做到政府過程的公開透明。

在社會(huì)中，有這樣一些壓力集團(tuán)，一旦建立，就會(huì)試圖對(duì)政策制定的任何過程施加影響。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使得政府在多方利益的沖突下進(jìn)行決策。與此同時(shí)，壓力集團(tuán)通過互聯(lián)網(wǎng)操縱輿論的方式來試圖影響決策的過程。所以要建立網(wǎng)民參政的合法途徑，不僅需要考慮網(wǎng)絡(luò)政府的內(nèi)在性質(zhì)要求，更需要建立開放暢通和透明的參與渠道。首先，政府要鼓勵(lì)公民通過網(wǎng)絡(luò)參政，出臺(tái)相應(yīng)的政策措施，切實(shí)去吸納公民有益的意見建議。此外，政府還應(yīng)將政務(wù)網(wǎng)站上公民參政的全過程予以統(tǒng)一，避免網(wǎng)絡(luò)征集的民意流于形式。其次，對(duì)公民在網(wǎng)上參政僅僅從法律上規(guī)范也是不夠的，還必須提高政府的監(jiān)督管理能力。民意在法律下僅僅流于形式還是切實(shí)實(shí)現(xiàn)，政府在其中發(fā)揮的作用尤其重要。

三、網(wǎng)絡(luò)政府的發(fā)展與公民參與對(duì)政府過程的影響

在高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)生活的復(fù)雜化導(dǎo)致政府再也無法完全通過面對(duì)面的方式去履行相應(yīng)的職能，取而代之的是采取信息化的管理方式。網(wǎng)絡(luò)信息的傳播突破了傳統(tǒng)的空間障礙，不僅增添了公民的利益表達(dá)渠道，同時(shí)也為公民參政議政增添了新的活力。網(wǎng)絡(luò)政治的發(fā)展與公民參與對(duì)政治過程的影響可以概括為三個(gè)方面，分別是對(duì)政府內(nèi)部構(gòu)架、決策方式和行政行為的影響。

1、對(duì)政府內(nèi)部構(gòu)架的影響

傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)是一種垂直呈金字塔型的自上而下的領(lǐng)導(dǎo)模式，信息逐層向上傳遞，而決策內(nèi)容自上而下進(jìn)行覆蓋?？梢妭鹘y(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)是一種封閉的體系，各職能部門之間相互孤立，注重上下應(yīng)對(duì)。而在網(wǎng)絡(luò)政府下，公民可以跨越傳統(tǒng)封閉的政府系統(tǒng)，給高層寫信、發(fā)郵件或者更直接的進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)在線互動(dòng)。政府也由傳統(tǒng)的垂直結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這種扁平化的結(jié)構(gòu)是建立在公民網(wǎng)絡(luò)參政的基礎(chǔ)上的，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織之間的橫向聯(lián)系。但值得注意的是，扁平化政府的發(fā)展并不是對(duì)傳統(tǒng)垂直型政府的否定和替代，而是要實(shí)現(xiàn)新的模式與傳統(tǒng)模式的交互整合。使政府機(jī)構(gòu)在發(fā)揮原本優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展的現(xiàn)代化步伐。

同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)政府的構(gòu)建并不是僅僅設(shè)立網(wǎng)上政務(wù)網(wǎng)站這樣而已。如果只是原封不動(dòng)的將政務(wù)流程擺在網(wǎng)站之上，公民的訴求建議無人問津，那勢(shì)必會(huì)激發(fā)公眾的不滿與參政熱情的缺失，從而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)政府成為政府對(duì)外面子工程的傀儡。所以，要組織相關(guān)政府人員對(duì)傳統(tǒng)的政務(wù)流程進(jìn)行重塑與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)信息之間的交流與互動(dòng)，做好網(wǎng)絡(luò)政府后臺(tái)系統(tǒng)協(xié)調(diào)的工作。

2、對(duì)政府決策過程的影響

傳統(tǒng)政府的決策過程往往相對(duì)封閉，注重上下級(jí)之間的互動(dòng)溝通過程。這樣一來，民眾的呼聲是否落到實(shí)處且體現(xiàn)在決策信息中，我們無從得知。網(wǎng)絡(luò)政府的出現(xiàn)對(duì)決策的執(zhí)行和監(jiān)督產(chǎn)生影響，他改變了傳統(tǒng)信息傳遞方向的單一性，注重決策系統(tǒng)的反饋與更新，實(shí)現(xiàn)公民與政府之間的信息互動(dòng)。如此一來，不僅能促使政府決策過程公開化、透明化，還能使公民了解到?jīng)Q策的執(zhí)行情況，及時(shí)進(jìn)行意見表達(dá)。

網(wǎng)絡(luò)政府下公民的積極參與對(duì)政府決策過程產(chǎn)生了深刻的影響，成為了公民足不出戶就可以了解時(shí)政參與時(shí)政的工具。其一，網(wǎng)絡(luò)政府在進(jìn)行政務(wù)公開時(shí)也增加了信息的保真性，有效避免了傳統(tǒng)信息傳輸模式下的信息失真，或是部分傳輸人主觀性的影響。其二，網(wǎng)絡(luò)政府的施行也能提高決策過程的效率，信息加工速度以及擴(kuò)大了智囊團(tuán)的人員范圍。這也需要政府樹立開放性的心態(tài)，切實(shí)將網(wǎng)絡(luò)政治參與群體變?yōu)槌鲋\劃策的政治伙伴，讓其分擔(dān)因政府改革而產(chǎn)生的治理空白，提高決策的時(shí)效化、民主化與科學(xué)化。

3、對(duì)政府行政行為方式的影響

與傳統(tǒng)公民參政議政的方式相比，網(wǎng)絡(luò)政府的發(fā)展使公民參政的方式發(fā)生了很大的變化。同時(shí)也給政府內(nèi)部行政過程、行政行為方式帶來了很大的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡(luò)政府的發(fā)展，一改公民圍繞政府打轉(zhuǎn)，看政府人員臉色辦事的行為方式，取而代之的是以公民為中心的透明化、體系化的服務(wù)模式。由此一來，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)方式“一站式”的發(fā)展。

首先，公民通過網(wǎng)絡(luò)參政能提高政府人員的服務(wù)質(zhì)量。網(wǎng)絡(luò)政府的發(fā)展為公民提供了各種個(gè)性化和選擇性的服務(wù)事項(xiàng)，使公民不再陷于排隊(duì)難、辦事難的困境中，從而滿足不同群體的需求。在網(wǎng)絡(luò)中，各個(gè)階層的公民能通過形成自身的政治偏好來實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和提供解決公共問題的不同建議。特別是一些腐敗現(xiàn)象表現(xiàn)被網(wǎng)民曝光后，輿論壓力很快就引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響以及政府上層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重視和調(diào)查，其威懾力以及全民監(jiān)督體系得到了公眾的認(rèn)可。其次，公民通過網(wǎng)絡(luò)參政改變了傳統(tǒng)政府面對(duì)面的服務(wù)方式，使公民與政府公職人員之間多了一層傳輸媒介。公民通過網(wǎng)絡(luò)參政能有效避免傳統(tǒng)時(shí)間與空間對(duì)于信息傳輸?shù)南拗?，使更多的人了解到政治?shí)況。

四、完善路徑

1、完善電子政府建設(shè)與改革

網(wǎng)絡(luò)政府與公民參與處在長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的發(fā)展之中，政府需要在固定時(shí)期回應(yīng)公民反饋的訴求。政府既要注重民意，也要主動(dòng)跟進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公民參政的過程，使之上升為政策問題，在合適的時(shí)機(jī)進(jìn)入到政府政治制定的議程，成為政策制定的基本方向。由此政治意見在一定程度上進(jìn)行綜合，網(wǎng)絡(luò)政治參與群體會(huì)形成自己的利益訴求并推動(dòng)中國的政治民主化發(fā)展。

完善電子政府建設(shè)與改革，就是要針對(duì)網(wǎng)絡(luò)政府的特點(diǎn)，將負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)公民參政的政府機(jī)構(gòu)權(quán)利分散到扁平化的各機(jī)構(gòu)之中。形成一個(gè)中心點(diǎn)，多個(gè)機(jī)構(gòu)自主決策的治理模式。此舉不僅能夠消除信息在垂直傳送中的不對(duì)稱性，還能減少中間層次的信息中轉(zhuǎn)導(dǎo)致的偏差。完善網(wǎng)絡(luò)政府的結(jié)構(gòu)還需要完善監(jiān)督各類子系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)。完善其監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)在反饋中政府人員因各種原因?qū)裨V求進(jìn)行掩蓋的問題。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)各系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督，通過明確職權(quán)，協(xié)調(diào)因權(quán)責(zé)不一而產(chǎn)生的各種糾紛問題。除了對(duì)網(wǎng)絡(luò)政治參與服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督，還應(yīng)完善各類機(jī)構(gòu)的問責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)政府工作人員的工作情況進(jìn)行監(jiān)督，從而達(dá)到完善和提升服務(wù)質(zhì)量的目的。

2、以加強(qiáng)立法促進(jìn)公民網(wǎng)絡(luò)參政

目前，我國出臺(tái)了《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的規(guī)定》、《中國人民共和國計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實(shí)施辦法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等一系列網(wǎng)絡(luò)安全法規(guī)。但是，還沒有出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)政府與公民相關(guān)的法律法規(guī)去維護(hù)網(wǎng)絡(luò)政府與公民之間的良性互動(dòng)。我國應(yīng)該加強(qiáng)此項(xiàng)立法，促進(jìn)公民能在法律的約束和風(fēng)清氣正的環(huán)境中參政。

首先在獲取網(wǎng)絡(luò)信息方面，國家應(yīng)該擴(kuò)寬對(duì)公民公開的相關(guān)事項(xiàng)。在維護(hù)國家穩(wěn)定的前提下，減少對(duì)某些話題的“屏蔽”，從而維護(hù)網(wǎng)絡(luò)言論生機(jī)。其次，需要通過立法來凈化網(wǎng)絡(luò)政治的環(huán)境，防止少數(shù)利益集團(tuán)通過各種方式來妨礙網(wǎng)絡(luò)政府與公民之間的互動(dòng)。同時(shí)，也要減少公民在網(wǎng)絡(luò)參政之中的異化行為。這里的異化主要是指，公民在網(wǎng)絡(luò)參政中的反現(xiàn)實(shí)人格，即通過造謠、誹謗、匿名制造政治動(dòng)亂等方式來滿足自我的欲望。在網(wǎng)絡(luò)政治中，這種群體范圍的異化會(huì)拉動(dòng)輿論的導(dǎo)向，對(duì)政府過程構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的威脅。最后，需要預(yù)防公民通過網(wǎng)絡(luò)干擾政府過程的行為。設(shè)立相關(guān)法規(guī)對(duì)公眾輿論與媒介信息進(jìn)行判定，引導(dǎo)公民不要盲目跟風(fēng)，形成正確的政治觀念。

3、形成多元治理的新格局

多元治理的新格局是指?jìng)鹘y(tǒng)政府、電子政府與公民三者之間形成的“分權(quán)”治理模式。傳統(tǒng)的社會(huì)是國家處于強(qiáng)者地位，而社會(huì)處于弱者的地位。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)政府以及民主政治的發(fā)展，賦予了公民更多的參政話語權(quán)。網(wǎng)絡(luò)空間具有開放性與平等性的特征，這與政府過程的動(dòng)態(tài)性是一致的。通過網(wǎng)絡(luò)空間形成多元治理，有利于完善政策過程中的民主化需求，促進(jìn)決策的公平。

但是值得注意的是，在多元治理新格局中，傳統(tǒng)政府、電子政府與公民均擁有不同的職能。公民應(yīng)該認(rèn)清自己的職能范圍，充分監(jiān)督政府的行為并給予一定的建議。電子政府通過網(wǎng)絡(luò)設(shè)立各種政務(wù)網(wǎng)站，建立政府與公民之間交流互通的平臺(tái)，為公民的參政議政提供有效的渠道。電子政府的職能則重在匯集民意，加以統(tǒng)籌整合并及時(shí)反饋給政府。而政府是權(quán)威的代表，它的存在能綜合各方的意見建議系統(tǒng)去處理政務(wù)問題。通過傳統(tǒng)政府、電子政府與公民三者合力，不斷促進(jìn)民主政治制度的構(gòu)建和政治體制改革的深化推進(jìn)，形成多元治理新格局，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。

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【作者簡(jiǎn)介】

祝雪敏（1994—）女，湖北武漢人，西北政法大學(xué)在讀研究生.