央地關(guān)系視角下的民族自治權(quán)研究

摘 要：自1947年內(nèi)蒙古建立第一個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)以來(lái)，我國(guó)的民族區(qū)域自治已經(jīng)歷70年的實(shí)踐歷程。民族區(qū)域自治制度的核心是民族自治權(quán)，包括民族立法權(quán)、變通執(zhí)行權(quán)、民族經(jīng)濟(jì)文化教育事務(wù)自主權(quán)、財(cái)政自主權(quán)、組建公安部隊(duì)權(quán)以及培養(yǎng)民族干部權(quán)等。民族自治權(quán)從國(guó)家制度層面保障少數(shù)民族與主體民族共享國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，又通過(guò)差異制度安排保障少數(shù)民族對(duì)民族事務(wù)的自主權(quán)。這有利于提升民族對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，也有利于多民族國(guó)家平等、團(tuán)結(jié)、互助、共同繁榮發(fā)展的民族關(guān)系建設(shè)。但當(dāng)前民族區(qū)域自治制度也面臨諸多挑戰(zhàn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為自治權(quán)沒(méi)能從法律規(guī)定的權(quán)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)力，即自治權(quán)是停留在法律文本上的虛設(shè)權(quán)利而沒(méi)有落實(shí)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前民族政策強(qiáng)調(diào)民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合，會(huì)導(dǎo)致民族基于世居土地提出獨(dú)立建國(guó)的要求，造成多民族國(guó)家分裂危機(jī)。文章試圖從央地關(guān)系視角，分析民族自治權(quán)及其特點(diǎn)、自治權(quán)運(yùn)行中的系列問(wèn)題，思考落實(shí)自治權(quán)的路徑。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；民族區(qū)域自治制度；自治權(quán)

為了進(jìn)一步的促進(jìn)少數(shù)民族區(qū)域的發(fā)展，有必要確實(shí)的保障民族自治權(quán)的落實(shí)，從中央與地方關(guān)系的視角下研究民族自治權(quán)的運(yùn)行與落實(shí)，厘清中央權(quán)力與地方自治權(quán)的劃分，減少中央在行政上對(duì)民族地方的不利影響。在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的前提下充分的發(fā)揮自治權(quán)的積極性，為少數(shù)民族的發(fā)展提供有效的助力，保證全國(guó)范圍內(nèi)民族地區(qū)與其他地區(qū)的平衡發(fā)展。民族區(qū)域自治制度在我國(guó)的實(shí)踐已有70年，是我國(guó)民主政治的重要成果，是社會(huì)主義制度的一個(gè)重要組成部分。對(duì)于發(fā)展少數(shù)民族的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，同時(shí)更是全人類政治文明的成果。從央地關(guān)系角度的視角出發(fā)，自治地方與中央的關(guān)系是特殊的，研究民族自治權(quán)有利于推進(jìn)行政體制的深化改革，發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的政治文化，并且能夠在制度層面上完善少數(shù)民族自治制度，保障少數(shù)民族地區(qū)的權(quán)益，從而為社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

一、我國(guó)民族區(qū)域自治制度中的自治權(quán)

民族自治權(quán)是民族自治制度的核心，是民族自治的關(guān)鍵部分，對(duì)于自治權(quán)的內(nèi)容、特征和實(shí)質(zhì)有必要進(jìn)行整理與分析。

（一）自治權(quán)的基本內(nèi)容

民族自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心，是憲法和民族自治法賦予民族自治地方管理自己民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，主要可以分為以下幾種權(quán)利（權(quán)力）。

民族自治地方的人民代表大會(huì)可以依照當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情形的自治條例和單行條例。

民族自治地方的自治機(jī)關(guān)具有較大程度的財(cái)政經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，并可以享受國(guó)家的照顧和優(yōu)待。包括可以自由使用地方財(cái)政收入用于地方事物的管理，地方財(cái)政收入和支出項(xiàng)目，都有相當(dāng)程度的優(yōu)待，在財(cái)政預(yù)算支出中可以設(shè)立機(jī)動(dòng)資金，其預(yù)備費(fèi)所占比例高于其他一般地區(qū)。在教育、基建、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的財(cái)政支出，有國(guó)家財(cái)政的大力支持。

民族自治地方的自治機(jī)關(guān)享有一定程度的文化自主權(quán)。民族自治地方有權(quán)利發(fā)展和尊重民族文化，要尊重少數(shù)民族的宗教信仰。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語(yǔ)言文字。同時(shí)使用幾種通用的語(yǔ)言文字執(zhí)行公務(wù)的，可以以實(shí)行區(qū)域自治的民族的語(yǔ)言文字為主。

民族自治地方在基于地方的實(shí)際情況，在國(guó)家法律允許的條件下，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)有權(quán)利組建公安部隊(duì)，用以維護(hù)社會(huì)治安。自治地方機(jī)關(guān)要盡量配備少數(shù)民族干部，對(duì)于符合資格的少數(shù)民族干部要優(yōu)先任用。

（二）自治權(quán)的特征

少數(shù)民族區(qū)機(jī)關(guān)，既是國(guó)家一級(jí)地方政府，又是自治機(jī)關(guān)，因此具有雙重性既擁有一般地方的權(quán)力又擁有憲法和法律所賦予的民族地方特有的權(quán)利。所以其特征就表現(xiàn)為多個(gè)方面的統(tǒng)一：

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《民族自治法》的有關(guān)規(guī)定民族自治是在一定區(qū)域內(nèi)的自治，民族自治地方行使自治權(quán)的權(quán)限僅是在本民族的聚居區(qū)域內(nèi)行使，是有區(qū)域限制的，是不可以跨區(qū)域行使的。如果跨越了區(qū)域，自治權(quán)也就不會(huì)存在了。

民族自治地方的自治權(quán)來(lái)源于憲法和法律的賦予，是賦予少數(shù)民族的一種權(quán)利，同時(shí)也是一種義務(wù)。自治機(jī)關(guān)在行使權(quán)利的同時(shí)必須履行與權(quán)利相伴而來(lái)的義務(wù)；另一方面，自治權(quán)由全國(guó)人大授予自治地方管理公共事務(wù)，它是公共權(quán)力的一部分，是國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有一定的強(qiáng)制性，所以說(shuō)在某些程度上，自治權(quán)是一種權(quán)力。這樣看來(lái)自治權(quán)既擁有權(quán)利屬性又是權(quán)力的體現(xiàn)，是權(quán)利與權(quán)力的統(tǒng)一。

一方面，自治權(quán)包含著自主權(quán)，民族地方機(jī)關(guān)可以自主的管理本民族地區(qū)的事務(wù)。在立法，財(cái)政經(jīng)濟(jì)，文化發(fā)展，人事任用方面具有一定的自主性；另一方面，民族自治權(quán)具有從屬性，其自治權(quán)具有相對(duì)性是不完整的，自治權(quán)來(lái)源于憲法和法律的授予，不含有國(guó)家主權(quán)、外交和國(guó)防等方面的內(nèi)容，且其權(quán)利的設(shè)定、內(nèi)容、范圍都受到限制，還是要受到中央的管轄。

自治權(quán)是專屬于民族自治地區(qū)的且為所其獨(dú)享，非實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族不享有這項(xiàng)權(quán)利。共享性是指自治權(quán)由轄區(qū)內(nèi)的所有民族共同享有的，只要是轄區(qū)內(nèi)的民族都有權(quán)享有相關(guān)的權(quán)利，即使他們?cè)谳爡^(qū)內(nèi)并非是主要民族。這是由于我國(guó)“大雜居，小聚居“的現(xiàn)狀決定的，往往在同一地區(qū)雜居著多個(gè)少數(shù)民族和漢族，有的地方漢族人口甚至還占總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)。而每一個(gè)居住在轄區(qū)內(nèi)的民族都為地區(qū)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，為了保障各民族的平等公正就必然要共享權(quán)利。

自治權(quán)的真實(shí)性同樣體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在法律條文上規(guī)定了各民族一律平等規(guī)定了少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)益，法律條文的規(guī)定在發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化起到了關(guān)鍵性的作用，并且改變了之前存在的諸多不平等現(xiàn)象如政治參與上的不平等，還有民族地區(qū)人民的生活水平確實(shí)因?yàn)榉傻谋Ｕ隙玫搅孙@著的提高。二是根據(jù)法律的規(guī)定，大批少數(shù)民族干部擔(dān)任了人大常委會(huì)和政府的領(lǐng)導(dǎo)職位，確保了少數(shù)民族真正當(dāng)家作主。自治權(quán)實(shí)質(zhì)上是一部分國(guó)家權(quán)力，是一種公共權(quán)力。是少數(shù)民族政治權(quán)利的一種保障，它的設(shè)立是為了平衡少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展不平衡，是少數(shù)民族當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)。

二、民族地方自治權(quán)運(yùn)行過(guò)程中體現(xiàn)的問(wèn)題

（一）自治地方立法報(bào)批制度影響立法權(quán)的實(shí)際運(yùn)行

報(bào)批制度，是自治地方關(guān)于地方立法的重要制度，是立法自治權(quán)的一個(gè)限制條件，在我國(guó)《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條，都有明確的規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！雹?/p>

報(bào)批制度的實(shí)施在一定水平上穩(wěn)定了中央與民族地方，民族地方上下級(jí)之間的利益關(guān)系，可以規(guī)避地方權(quán)力的濫用，對(duì)于政治的穩(wěn)定起到肯定的作用。

（二）自治地方以自治權(quán)分裂或高度依賴中央

民族地方財(cái)政收入來(lái)源少，且不具有穩(wěn)定性，自給能力低，而且財(cái)政收入中的和大一部分來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的支持，這就造成了地方財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政具有極高的依賴性。其次民族自治地方政治文化通常都呈現(xiàn)出先進(jìn)與落后，傳統(tǒng)與現(xiàn)代的復(fù)雜局面。在少數(shù)民族地區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員，安于現(xiàn)狀不思進(jìn)取，不愿意去承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。長(zhǎng)期以后就形成了“等、靠、要”的思想，老是期盼著中央的“特殊政策”的照顧，對(duì)中央的依賴心理嚴(yán)重，不愿去充分的行使自治權(quán)。

三、落實(shí)民族地方自治權(quán)的思考

落實(shí)民族地方自治權(quán)，就是完善和發(fā)展民族區(qū)域自治，就是保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。通過(guò)上文的分析，中央與地方關(guān)系對(duì)于民族自治權(quán)的落實(shí)有很大影響，因此從央地關(guān)系的角度提出以下策略，試圖落實(shí)民族自治權(quán)。

（一）中央與自治地方權(quán)力劃分制度化、法律化

民族地方自治權(quán)的落實(shí)不到位很大程度上是由于中央與地方權(quán)力界限不清所導(dǎo)致的，這種界限的不清晰，又是由于相關(guān)制度和法律的不健全不明晰造成的，所以要實(shí)現(xiàn)中央與自治地方權(quán)力劃分的制度化和法律化。

首先，有關(guān)中央與民族地方權(quán)力在法律中要有著明確的劃分。其次，主管關(guān)于自治民族的內(nèi)部事務(wù)，對(duì)那些民族事務(wù)以外的權(quán)限就不要涉及。國(guó)家應(yīng)以中央的名義，在自治地方派駐相應(yīng)的國(guó)家地方行政機(jī)關(guān)，管理自治區(qū)內(nèi)民族事務(wù)以外國(guó)家行政事務(wù)。這樣自治機(jī)關(guān)就不再具有雙重屬性，變?yōu)橹粨碛袉我坏淖灾螌傩裕@樣就可以減少行政機(jī)關(guān)對(duì)于自治權(quán)的影響，更好的發(fā)揮出自治權(quán)的民族自治屬性。再次，要在《憲法》和《自治法》中嚴(yán)格的限定自治權(quán)的權(quán)屬，減少有關(guān)自治權(quán)的一些不準(zhǔn)確的規(guī)定，使自治權(quán)變得明晰更利于實(shí)際的操作。最后，要建立完善相關(guān)的權(quán)力監(jiān)督體系，劃分中央與民族地方權(quán)力，并不意味著中央權(quán)力完全不涉及自治地方權(quán)力，中央要還是要切實(shí)的監(jiān)督自治地方權(quán)力防止權(quán)力的濫用。

（二）建立民族自治地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制

建立民族地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制，就要在法律上提高民族利益表達(dá)機(jī)構(gòu)的地位賦予其更多職能來(lái)完成，讓其能夠也有能力來(lái)調(diào)節(jié)中央與地方的利益糾紛。要提高少數(shù)民族干部在這些機(jī)構(gòu)中的比例，只有在人數(shù)達(dá)到一定得數(shù)量后才能夠保障少數(shù)民族利益的表達(dá)。

民族利益的表達(dá)不僅要平衡中央與地方的之間的利益，更加要調(diào)節(jié)好民族自治地方上下級(jí)政府之間的利益，建立良好的利益表達(dá)和平衡機(jī)制。自治區(qū)在發(fā)展區(qū)域內(nèi)整體的利益時(shí)一定要兼顧好區(qū)域內(nèi)個(gè)自治縣，自治鄉(xiāng)的利益訴求。

自治地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制的建立還要建立相應(yīng)的群眾利益表達(dá)機(jī)制，地方利益不外乎是群眾利益的集體表現(xiàn)，要重視群眾的意見(jiàn)，建立良好的信訪制度，是群眾的利益得到保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民族地方的整體利益。

（三）強(qiáng)化中央權(quán)威，擴(kuò)大地方自治權(quán)限

根據(jù)央地關(guān)系相關(guān)理論，從現(xiàn)實(shí)的要求來(lái)出發(fā)，改善民族自治權(quán)，解決民族自治權(quán)實(shí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題既要強(qiáng)化中央權(quán)威，又要不斷的擴(kuò)大地方自治權(quán)限以期尋求其內(nèi)在的平衡點(diǎn)。

強(qiáng)化中央權(quán)威并不是說(shuō)要中央所有權(quán)力都要加強(qiáng)，而是中央政府的宏觀調(diào)控性職能依然要加強(qiáng)，之所以要加強(qiáng)是由我國(guó)的歷史傳統(tǒng)因素及所處的現(xiàn)實(shí)因素所決定的。

我國(guó)歷來(lái)就是個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家，大一統(tǒng)思想在我國(guó)的政治文化中占據(jù)主導(dǎo)，且中央權(quán)力一直處于主導(dǎo)地位。中央集權(quán)有利于集中力量辦大事。新中國(guó)成立以來(lái)的政治實(shí)踐，無(wú)不證實(shí)了強(qiáng)化中央權(quán)威帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，雖然在某些歷史時(shí)期由于權(quán)力過(guò)度的集中于一起帶來(lái)了惡劣的影響，但其作用是毋庸置疑的。

綜合國(guó)力日益雄厚的今天，可是高速的發(fā)展也存在著問(wèn)題，地方與地方之間的差距普遍的拉大，此時(shí)就需要有一個(gè)強(qiáng)大的，具有統(tǒng)籌管理能力的，令各個(gè)地方所信服的中央，來(lái)分配各方的利益，使得各方利益在統(tǒng)一的分配下達(dá)到令各方都可以接受的平衡點(diǎn)，減少社會(huì)不公平感。

擴(kuò)大地方權(quán)限是因?yàn)?，隨著時(shí)代的發(fā)展國(guó)家所要管理的事物越來(lái)越多，地方作為執(zhí)行者，在面對(duì)很多事情的解決上需要更多的權(quán)力去方便管理。尤其是民族自治地方既要履行一般地方的職能，又要處理好民族事務(wù)，因此要擴(kuò)大其自治權(quán)的權(quán)限，以適應(yīng)高速發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

地方自治權(quán)限的擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)擴(kuò)大：其一擴(kuò)大地方自治權(quán)限首先要增加地方自治權(quán)力種類，在種類上完善并細(xì)化自治權(quán)，從廣度上擴(kuò)大自治權(quán)。其二擴(kuò)大地方自治權(quán)限關(guān)鍵在于增大自治地方固有權(quán)力權(quán)能，從深度上擴(kuò)大地方自治權(quán)限。其三擴(kuò)大地方自治權(quán)限必須擴(kuò)大自治地方自由裁量權(quán)，讓自治地方在一些界限比較模糊的領(lǐng)域，擁有更多的自主性。其四擴(kuò)大地方自治權(quán)限還要全面的認(rèn)知自治權(quán)，提高自治意識(shí)，要敢于放開(kāi)思想，大膽嘗試，充分的發(fā)揮主觀能動(dòng)性，發(fā)揮地方的積極性。

作為民族自治的核心，自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度取得成功的關(guān)鍵所在。自治權(quán)的落實(shí)程度是衡量自治制度是否成功的標(biāo)尺。民族區(qū)域自治制度自成立以來(lái)，為少數(shù)民族區(qū)域的發(fā)展建設(shè)做出了很大的貢獻(xiàn)，可是即使是經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展，做出了多次的完善，問(wèn)題依然是存在的，尤其是關(guān)于自治權(quán)的落實(shí)問(wèn)題上，漏洞重重問(wèn)題眾多。

注釋

①轉(zhuǎn)述于《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民民族區(qū)域自治法》以及《中華人民共和國(guó)立法法》中的相關(guān)條例。

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作者簡(jiǎn)介：其其格（1963.10- ），女，蒙古族人，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市行政學(xué)院，本科，副教授，研究方向：民族理論與民族政策。