謀定而后動
——再論溫州中心城市行政區(qū)劃調(diào)整

童宗煌

（溫州市鐵路與軌道交通投資集團有限公司，浙江 溫州 325000）

一、從區(qū)域中心城市建設(shè)說起

區(qū)域中心城市是相對于經(jīng)濟區(qū)域和城市群而言的，指在一定地域范圍的城市體系中居于核心地位、發(fā)揮主導(dǎo)作用的城市。全球化時代區(qū)域競爭關(guān)鍵在于中心城市的競爭，如何提升中心城市的能級已經(jīng)是參與區(qū)域競爭、推動區(qū)域發(fā)展的重要抓手。[1]區(qū)域中心城市的中心性功能包括區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聚集中心、商貿(mào)物流中心、金融服務(wù)中心、交通信息中心、科教文化中心等，城市正是通過發(fā)揮這些中心性功能作用組織區(qū)域經(jīng)濟活動。[2]溫州歷史上一直是浙南閩北區(qū)域中心城市，以溫州為中心的1 h都市圈人口約1 500萬（圖1）。溫州當前市區(qū)面積較小，僅4區(qū)1 287 km2，難以承載區(qū)域中心城市的職能要求，面對新一輪的發(fā)展和區(qū)域競爭，需要盡快明晰城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，拓展城市發(fā)展空間，強化城市功能，鞏固提升區(qū)域中心城市的地位。[3]最近幾年，溫州中心城市建設(shè)所對應(yīng)的市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整已成為各界的熱議話題之一。

在市域范圍內(nèi)，區(qū)是城市分成的若干個區(qū)域，是依附性的行政區(qū)，而縣（縣級市）是獨立的行政區(qū)。改革開放之后，溫州進行了四次市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整。第一次是改革開放初期，地、市合并，城、郊分治，市區(qū)分設(shè)鹿城區(qū)、甌?？h，而后對應(yīng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)又馬上增設(shè)龍灣區(qū)。第二次是1992年甌?？h“撤縣改區(qū)”。第三次是2003年市區(qū)三區(qū)區(qū)劃調(diào)整，只是三區(qū)內(nèi)部的調(diào)整再加上劃入瑞安市的仙巖、麗岙、梅頭及永嘉縣的七都4個鎮(zhèn)（辦事處）。第四次是2015年洞頭縣“撤縣改區(qū)”，設(shè)立溫州市區(qū)第四區(qū)，靈霓半島圍墾區(qū)和龍灣區(qū)靈昆鎮(zhèn)劃入洞頭區(qū)。同時，溫州還先后設(shè)立了溫州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、甌江口新區(qū)、浙南科技城、生態(tài)園區(qū)等4個功能區(qū)，成立相應(yīng)的管委會進行管理，某種意義上也是縣一級準政府，溫州市區(qū)范圍實際上分成了8個行政單元，這種小而散的現(xiàn)狀已經(jīng)難以適應(yīng)加快區(qū)域中心城市建設(shè)的客觀要求。

圖1 溫州中心城市與都市區(qū)、溫臺城鎮(zhèn)群及1 h大都市圈的關(guān)系分析圖

二、與省內(nèi)外一些城市的對比分析

近幾年，新一輪的城市擴張，表現(xiàn)出的力度前所未有，一些大城市通過撤縣（市）改區(qū)大幅增加城市發(fā)展空間，優(yōu)化城市空間布局，擴大了城市的功能覆蓋和輻射，通過資源調(diào)配和功能轉(zhuǎn)移，促進城市均衡發(fā)展，使得這些城市發(fā)展多了無數(shù)的可能，取得了很好的成效。[4]這里，不妨對浙江省內(nèi)外的一些城市進行對比分析，從中找到一些可以借鑒的經(jīng)驗。浙江省內(nèi)的杭州、寧波、紹興等城市近幾年都開展了行政區(qū)劃調(diào)整工作。杭州市區(qū)在蕭山和余杭之后又對富陽、臨安先后撤市改區(qū)，現(xiàn)轄10區(qū)，市區(qū)面積8 256 km2，2017年底市區(qū)常住人口824.1萬。寧波市區(qū)2016年把海曙、江東、鄞州3區(qū)整合為2區(qū)，奉化撤市改區(qū)，現(xiàn)轄6區(qū)，市區(qū)面積3 902 km2，2017年底市區(qū)常住人口420萬人。紹興市2013年對紹興縣、上虞市進行撤縣（市）改區(qū)，市區(qū)面積從339 km2增加到2 942 km2，紹興相比杭州、寧波，城市規(guī)模小，輻射力偏弱，上虞納入市區(qū)有操之過急和假性增長之嫌，主要原因可能還是考慮中心城市的未來發(fā)展。[5]臺州市1996年“撤地設(shè)市”，同時椒江、黃巖“撤市改區(qū)”，市區(qū)設(shè)椒江、黃巖、路橋3區(qū)，面積1 538 km2，一步到位，很好地承載了20多年快速城市化的空間發(fā)展需求。而省外的蘇州、廈門，也是很好的例子。蘇州市先是撤銷吳縣市分設(shè)吳中區(qū)、相城區(qū)；2012年滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)合并為姑蘇區(qū)，吳江市撤市改區(qū)，市區(qū)面積擴至2 930 km2。廈門市2003年對市轄區(qū)進行了重構(gòu)，思明、開元、鼓浪嶼3區(qū)合并為思明區(qū)，杏林區(qū)政府所在的杏林街道、杏林鎮(zhèn)劃入集美區(qū)，杏林區(qū)更名海滄區(qū)，同安區(qū)分設(shè)為同安區(qū)和翔安區(qū)，7區(qū)變?yōu)?區(qū)。以上的城市，如按照市區(qū)常住人口的地理分布情況估算其城區(qū)人口，并作為現(xiàn)狀城市人口規(guī)模，杭州700-750萬，蘇州475-525萬，寧波、廈門在350-375萬，紹興200-225萬，臺州150-175萬①。相對應(yīng)，杭州是特大城市，設(shè)10區(qū)；蘇州正邁入特大城市行列，寧波、廈門是Ⅰ型大城市，設(shè)5-6區(qū)；而紹興、臺州為Ⅱ型大城市，都只設(shè)3區(qū)。廈門2003年的行政區(qū)劃調(diào)整和寧波 2016年的行政區(qū)劃調(diào)整最為典型，行政區(qū)劃與城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)高度吻合，體現(xiàn)了城市發(fā)展戰(zhàn)略與城市結(jié)構(gòu)形態(tài)的對接。廈門的核心城區(qū)廈門島南北分為思明、湖里2區(qū)，島外較平均地調(diào)整成4區(qū)，8個衛(wèi)星城市組團圍繞廈門島形成“眾星捧月”的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)；寧波按照“一主三副”的城市結(jié)構(gòu)，主城調(diào)整為江北、海曙、鄞州3區(qū)組成，其余是1區(qū)1副城。廈門、寧波行政區(qū)劃調(diào)整后，都減少了1個區(qū)，各區(qū)的規(guī)模也都較為平衡適中，體現(xiàn)“精簡、效能”的機構(gòu)設(shè)置原則。2017年底，雖然溫州市區(qū)人口表現(xiàn)為凈流出，比2016年底減少了12.4萬，但溫州市域常住人口比 2016年底還是增加了 4萬；同時，溫州在全國有約200萬的溫商，在世界各地有約70萬的華僑，溫州建設(shè)區(qū)域中心城市的基礎(chǔ)及各方面的基本面依然存在。面對區(qū)域發(fā)展的競爭，可謂“前有標兵，后有追兵”。不要說杭州，即使跟城市人口規(guī)模原來與溫州相近的蘇州、寧波、廈門相比，各項發(fā)展指標特別是中心城市發(fā)展的差距也正在拉大；紹興、臺州的城市人口規(guī)模本來比溫州小很多，通過城市空間的拓展獲得了快速發(fā)展，市域經(jīng)濟總量也是越來越接近溫州。由于規(guī)模相近，蘇州、寧波、廈門的成功做法是溫州最有價值的參照案例，也是需要追趕的目標。溫州已經(jīng)沒有退路，亟須精準把握城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，認真謀劃推進市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，加快建設(shè)區(qū)域中心城市（圖2、表1）。[6]

圖2 廈門市2003年市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整分析圖(a)和寧波市2016年市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整分析圖(b)

表1 有關(guān)城市2017年底基本統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較

三、溫州中心城市行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容

（一）拓展——“向北”并入永嘉、樂清，還是“向南”并入瑞安？

對于區(qū)劃調(diào)整空間拓展問題，就比如去給小孩買一件衣服，應(yīng)買一件大小適中的，而不是買一件太大的。與蘇州、寧波、廈門相比，溫州本應(yīng)是一般大的孩子，而溫州市區(qū)目前僅4區(qū)1 287 km2就象是穿著一件特別小的衣服，顯得不合身。溫州中心城市未來發(fā)展的方向選擇，應(yīng)以“甌江”為城市發(fā)展軸，形成“一江兩岸，雙城雙心”的城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，因此，樂清、永嘉需要“撤縣（市）改區(qū)”，中心城市增加到 6區(qū)。[7]而溫州、瑞安的空間關(guān)系更應(yīng)是溫州都市區(qū)范圍“環(huán)大羅山”的兩個城市，瑞安至少近期不應(yīng)考慮“撤市改區(qū)”，設(shè)7區(qū)又好像是給小孩買了一件太大的衣服。市區(qū)如增加樂清、永嘉2區(qū)，2017年底常住人口達525.3萬，城區(qū)常住人口400-425萬，比蘇州小，比寧波、廈門略大。

1. “向北”的永嘉、樂清改區(qū)勢在必行

永嘉縣城上塘發(fā)展空間有限，縣域人口向市區(qū)和甌北片集聚，永嘉與甌江南岸的市區(qū)3區(qū)歷史上為同一個縣，所以改區(qū)思想統(tǒng)一。雖然永嘉縣域山區(qū)面積大，改區(qū)后只有甌北片的江北、東甌、三江、黃田等4個街道納入市區(qū)的城區(qū)部分，但是，只有甌北片的納入，主城地區(qū)才能真正形成“一江兩岸”協(xié)調(diào)發(fā)展格局，同時，中心城市可以更好地發(fā)揮“以城帶鄉(xiāng)”的作用，有利于楠溪江國家級風景區(qū)更好地發(fā)揮城市“后花園”的作用和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。永嘉改區(qū)后，區(qū)政府應(yīng)仍設(shè)在上塘，并保持上塘作為中心城市向北輻射郊區(qū)的承接點，有利于保持上塘的繁榮和穩(wěn)定。

與永嘉相比，樂清“撤市改區(qū)”能為中心城市的未來發(fā)展提供更為廣闊的拓展空間，樂清南部與洞頭、龍灣形成“大甌江口地區(qū)”，成為未來溫州“面向2050年、布局2035年”的城市發(fā)展主戰(zhàn)場。[8]柳白七里片與甌江口新區(qū)、永強副城區(qū)一江之隔，雖南口、北口的江面寬度 2-2.5 km，但也是近在咫尺；柳白七里片經(jīng)七都島與主城地區(qū)斜對角相鄰，七里、北白象、柳市離主城分別只有約10 km、12 km、15 km。環(huán)甌江口的交通聯(lián)系方面，甌江北口大橋（包括濱海大道快速路和沿海髙速兩個通道）2019年即將建成；2022年要建成市域鐵路S2線；在靈昆島的最西端，相接靈昆大橋，可馬上啟動建設(shè)靈昆北橋。柳白七里片與主城地區(qū)的聯(lián)系通道方面，除現(xiàn)有的甬臺溫高速之外，2020年將建成七都北橋相接七都大橋?？梢姌非甯膮^(qū)面臨的“跨江發(fā)展門檻”問題已悄然破解，甌江口地區(qū)“擁江發(fā)展”的交通條件已基本具備；并且，今后根據(jù)發(fā)展需要還可以建設(shè)更多的過江通道。柳白七里片發(fā)展空間大，與龍灣區(qū)的永強北組團、洞頭區(qū)的甌江口組團（即甌江口新區(qū)）將整體按溫州灣“灣區(qū)新城”進行規(guī)劃建設(shè)，形成甌江口地區(qū)核心圈層。[9]因此，樂清納入中心城市，最重要的未來發(fā)展區(qū)域?qū)⑹橇灼呃锲?，樂清市區(qū)反而處在相對從屬的位置。樂清市區(qū)現(xiàn)狀城市規(guī)模小，對縣域經(jīng)濟的帶動作用并不強，存在“小馬拉大車”現(xiàn)象，已難以引領(lǐng)電氣產(chǎn)業(yè)升級；柳白七里片的柳市、北白象城鎮(zhèn)更是建設(shè)水平低，城市化滯后于工業(yè)化；因此，并入市區(qū)后，中心城市可以更好地帶動柳白七里片城市化發(fā)展，促進其產(chǎn)業(yè)升級。同樣，為保持樂成的繁榮和穩(wěn)定，樂清改區(qū)后，區(qū)政府需仍應(yīng)設(shè)在樂成。

城市中心區(qū)布局對城市結(jié)構(gòu)形態(tài)起到?jīng)Q定性的核心作用，從“一江兩岸”擁江發(fā)展的視角，永嘉、樂清改區(qū)納入中心城市發(fā)展也是完善城市中心區(qū)空間布局、強化城市集聚功能的必然要求。城市本質(zhì)是布局的“集中”和功能的“集聚”，溫州現(xiàn)有的城市中心區(qū)沿甌江發(fā)展，由于甌江的邊界限制，表現(xiàn)為單邊半圓圈層發(fā)展，只有城市中心區(qū)首先跨江形成“一江兩岸”整合發(fā)展，才是“同心圓模式”在濱江兩岸的完整呈現(xiàn)，城市的中心功能才更加完整。[10]甌北片由于面積較小，其城市公共中心部分相對較小，只是主城地區(qū)南岸部分城市中心功能的補充；甌江口地區(qū)三片各自的城市中心區(qū)圍繞靈昆島“綠芯”形成組合型的東部城市中心區(qū)，三個分中心相互之間距離都約10 km，可以建設(shè)一條軌道交通環(huán)線把三個點快捷地連成一個整體?！爱T江”作為城市發(fā)展軸，把“雙心”有機地串聯(lián)起來，成為“一江兩岸”空間格局的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)與形態(tài)；同時，中心城市還有甌海、樂清、洞頭三個城市副中心區(qū)，中心城市整體形成“兩主三副”多中心結(jié)構(gòu)。

2.“向南”的瑞安近期不應(yīng)改區(qū)

溫州目前存在對樂清改區(qū)還是瑞安改區(qū)，也就是選擇“一江兩岸”還是“環(huán)大羅山”的爭議。“環(huán)大羅山” 的溫瑞平原一直被看作溫州大都市區(qū)核心區(qū)，并把大羅山視為城市之“核”，認為溫瑞平原“環(huán)大羅山”的三大城市組團可組合成未來的中心城市，因而提出瑞安改區(qū)。然而，結(jié)合城市“集中”“集聚”的本質(zhì)特征，對“環(huán)大羅山”空間形態(tài)開展深入的分析，就可以判斷，大羅山面積超過100 km2，可以是大都市區(qū)的“綠芯”，但不是城市之“核”，城市中心功能不可能“環(huán)大羅山”布局，把“環(huán)大羅山”作為一個城市進行布局并不科學(xué)，是對城市本質(zhì)認識上的偏差，是對城市與都市區(qū)的概念混淆。[11]

瑞安市與溫州市區(qū)緊鄰的地段是塘下鎮(zhèn)，塘下鎮(zhèn)的城市發(fā)展空間在現(xiàn)有城鎮(zhèn)的東面，雖可以進行未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，但對溫州中心城市整體空間發(fā)展沒有特別的意義。瑞安市區(qū)安陽片是瑞安城市發(fā)展的主體，人口規(guī)模較大，城市功能強，城市化發(fā)展水平較高，有較強的自身發(fā)展能力，以飛云江為城市發(fā)展軸，可以跨飛云江發(fā)展為80-100萬人口的中等城市（不包括塘下鎮(zhèn)，塘下鎮(zhèn)單獨發(fā)展為30-50萬的小城市），成為溫州大都市區(qū)的副中心城市之一。從城市中心區(qū)布局視角，瑞安市區(qū)與溫州的主城區(qū)和永強副城區(qū)的空間距離分別是26 km、24 km，距離太遠，相互之間關(guān)聯(lián)度弱，難以整合，而“甌江”為軸的“雙心”能夠互補融合發(fā)展。由于大羅山的阻隔，環(huán)山道路交通近50 km，必然造成城市功能的分割。因此，從城市中心區(qū)布局及其相互關(guān)系看，順應(yīng)城市布局的內(nèi)在規(guī)律，瑞安與溫州按照兩個城市進行規(guī)劃發(fā)展更為科學(xué)合理。而臺州中心城市的三大組團環(huán)山發(fā)展的情況并不一樣，山體小，各組團之間距離短，約10 km，環(huán)山才30 km，三個組團本身都是規(guī)模不大的小城市，需要組合在一起，從而形成典型的“三城”結(jié)構(gòu)，其布局仍然是緊湊的?？梢?，臺州環(huán)山發(fā)展本身就有其與溫州不同的情況，布局上更不能生搬硬套。

溫州主城地區(qū)的輻射帶動能力目前還不夠強，兩個城市空間距離過長，帶動瑞安市區(qū)融入溫州中心城市發(fā)展并不現(xiàn)實。溫州中心城市加入永嘉、樂清后表現(xiàn)為“一江兩岸”，跨江向東發(fā)展，如再“環(huán)大羅山”加入瑞安又是表現(xiàn)為向南發(fā)展，市區(qū)范圍一下子拓得太大，既向東又向南，兩頭出擊，發(fā)展重點模糊，更難以提升城市化發(fā)展質(zhì)量，也會因公共管理能力不足而降低管理效率。瑞安改區(qū)，對溫州、瑞安都沒有實質(zhì)性意義，反而弊大于利?？梢姡鄢鞘械谋举|(zhì)，瑞安應(yīng)繼續(xù)作為都市區(qū)范圍內(nèi)一個獨立的城市，當然，溫州也亟須加快探索大都市區(qū)空間協(xié)調(diào)機制。[12]

（二）整合——功能區(qū)與市轄區(qū)的矛盾破解

開發(fā)區(qū)的體制主要是突出經(jīng)濟發(fā)展的職能，有階段性價值，但也打破了原有市轄區(qū)的完整性。龍灣區(qū)在 2003年行政區(qū)劃調(diào)整時雖名義上劃入永強片區(qū)，實際上又劃出了溫州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。除經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)外，龍灣區(qū)范圍內(nèi)還有基本獨立運行的浙南科技城，龍灣作為市轄區(qū)已經(jīng)很不完整。首先，應(yīng)借鑒寧波北侖、蘇州虎丘、廈門海滄的經(jīng)驗，下決心對龍灣區(qū)與經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實施“兩塊牌子，一套人馬”，合二為一。生態(tài)園區(qū)自身沒有造血功能，完成建設(shè)任務(wù)后應(yīng)并入所在區(qū)政府，改為區(qū)政府代為管理的副縣級管理機構(gòu)。

甌江口地區(qū)是中心城市實現(xiàn)由“甌江時代”向“東海時代”轉(zhuǎn)變的地域空間，為了加快“一江兩岸三片”的整體發(fā)展，光靠龍灣、洞頭、樂清3個區(qū)政府還不足以推動整體的發(fā)展，還需市委市政府發(fā)揮牽總體、抓龍頭的作用。甌江口新區(qū)、浙南科技城作為溫州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的兩大主要平臺，存在招商重復(fù)、功能重合的現(xiàn)象，由于規(guī)模小，回旋空間受限，也都面臨著發(fā)展的瓶頸，需要探索新的發(fā)展思維，尋求新的發(fā)展動力。借鑒國家級新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，有必要在甌江口新區(qū)、浙南科技城基礎(chǔ)上，在江北增設(shè)國際電氣科技城，圍繞靈昆島形成“一芯三片”空間布局，整合提升為一個大平臺，規(guī)劃建設(shè)“甌江新區(qū)”，實現(xiàn)“1+1+1〉3”，以城市轉(zhuǎn)型推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型，打造溫州高質(zhì)量發(fā)展的樣板區(qū)。②“甌江新區(qū)”管委會按照副廳級機構(gòu)設(shè)立，由一名市委常委掛帥，負責抓總及對3個區(qū)政府的協(xié)調(diào)。原有的兩個功能區(qū)管委會降格為副縣級，北岸國際電氣科技城增設(shè)一副縣級管理機構(gòu)，對應(yīng)三片分設(shè)的3個管理機構(gòu)作為“甌江新區(qū)”管委會的下一級派出機構(gòu)；同時，工作上仍緊緊依靠區(qū)政府，分管委會由區(qū)政府實行雙重管理，仍保持區(qū)政府管理上的完整性，并對應(yīng)由一名區(qū)委常委具體負責?！爱T江新區(qū)”不是劃地為界，即雖有交叉但層級清晰，總體是“1+3+3”的管理模式，仍保持了市轄區(qū)的相對完整性，是“市、區(qū)交叉聯(lián)動”的利益共同體，可通過合理的工作分工和考核機制設(shè)置，明晰責權(quán)利，形成發(fā)展合力，是一次機制體制的創(chuàng)新。[13]

（三）重構(gòu)——鹿城、甌海兩區(qū)重組以及各區(qū)之間的微調(diào)

按照相對完整性原則和便于政府公共管理原則，建議對甌江南岸現(xiàn)在的鹿城、甌海兩區(qū)進行重組，空間上從南北關(guān)系調(diào)整為東西關(guān)系，從帶狀形態(tài)調(diào)整為塊狀形態(tài)，同時，龍灣區(qū)茅竹嶺以西部分也納入鹿城區(qū)；這樣，主城區(qū)甌江南岸部分分為東西兩部分，72 km2核心城區(qū)也劃分為東西兩部分分別作為鹿城、甌海兩區(qū)的中心城區(qū)③。永嘉的烏牛從城市空間上需要納入柳白七里片發(fā)展，應(yīng)調(diào)入樂清區(qū)；洞頭的大小門地域上與樂清更近并已建有大橋相連，也可以調(diào)整納入樂清區(qū)，洞頭重點突出旅游休閑度假功能（由于洞頭區(qū)規(guī)模偏小，大小門及鹿西并入樂清區(qū)建議在實施決策時進一步論證）。這樣，主城地區(qū)由鹿城、甌海、永嘉3個區(qū)組成，甌江口地區(qū)3個片區(qū)分別是龍灣、洞頭、樂清3個區(qū)，各區(qū)的劃分與中心城市總體空間結(jié)構(gòu)形態(tài)形成有機聯(lián)系，各區(qū)基本都有一個中心組團，輻射該區(qū)其它組團和郊區(qū)，有郊區(qū)的市轄區(qū)又很好地體現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”的格局。[14]

通過市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，溫州中心城市未來應(yīng)該是“雙城”錯位發(fā)展，按照“一江兩岸、沿江面?！钡目臻g布局整體形成500-600萬人口規(guī)模的特大城市?？傮w上，市區(qū)的城區(qū)面積 1 484 km2，郊區(qū)陸域面積3 651 km2。主城地區(qū)3區(qū)城區(qū)部分2017年底常住人口測算為254.9萬，未來規(guī)劃人口約260萬，但其發(fā)展空間也已十分有限，按照“整合集約、轉(zhuǎn)型提升”的空間策略，以“存量規(guī)劃”為主；甌江口地區(qū) 3區(qū)城區(qū)部分 2017年底常住人口測算約 158.3萬，未來規(guī)劃人口約270萬，是溫州城市未來發(fā)展的主要拓展空間，按照“彈性空間、有機生長”的空間策略，以“增量規(guī)劃”為主。除城區(qū)之外，市區(qū)西北部大片的山區(qū)、半山區(qū)，是城市的郊區(qū)，行政區(qū)劃要突出衛(wèi)星城鎮(zhèn)的培育，作為城市向農(nóng)村輻射的中間節(jié)點，甌海區(qū)西部、永嘉區(qū)北部、樂清區(qū)北部可分別設(shè)3鎮(zhèn)、11鎮(zhèn)、7鎮(zhèn)，預(yù)計郊區(qū)21鎮(zhèn)容納人口約100萬，溫州市區(qū)人口合計將達到630萬。同時，溫州市域未來的人口預(yù)測是1 080萬；未來城區(qū)人口占市域人口49 %，市區(qū)人口占市域人口58 %④（圖3-圖6、表2）。

圖3 溫州中心城市“一江兩岸、雙城雙心”空間結(jié)構(gòu)及多中心布局與市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整方案關(guān)系分析圖

圖4 溫州、瑞安城市中心區(qū)“環(huán)大羅山”相互關(guān)系分析圖

圖5 溫州市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整主要內(nèi)容分析圖

圖6 溫州市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整建議方案示意圖

四、溫州中心城市行政區(qū)劃調(diào)整方法與策略

（一）納入規(guī)劃

行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃都是空間管治的主要手段，因此，在編制城市總體規(guī)劃時需要同步研究市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整方案，使空間管制體系上形成“一張圖”以強化管理效能。應(yīng)把行政區(qū)劃調(diào)整作為城市總體規(guī)劃的一項專項規(guī)劃開展規(guī)劃研究和規(guī)劃編制，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會同民政部門聯(lián)合組織編制。行政區(qū)劃調(diào)整專項規(guī)劃不能視作簡單的界線劃分規(guī)劃，應(yīng)該堅持配合政治體制改革、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、便于政府公共管理、區(qū)域地理界限清晰、內(nèi)部文化習(xí)俗相洽以及滿足未來發(fā)展要求等方面的原則。特別是對一些有爭議的觀點要充分論證，比如，溫州市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整對“一江兩岸”和“環(huán)大羅山”還沒有形成共識，需要通過規(guī)劃編制的過程充分論證，避免方向性失誤。溫州中心城市通過合理的行政區(qū)劃調(diào)整拓展發(fā)展空間，為經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)建更為科學(xué)的空間平臺，在城市建設(shè)和城市化發(fā)展方面，完全可以通過加快發(fā)展重新接近甚至趕超蘇州、寧波、廈門等城市。當然，這只是城市化量的拓展，而質(zhì)的提升則更為重要?？傊?，城市的發(fā)展需要通過科學(xué)合理的規(guī)劃保持正確的方向、方案和策略，并為之不懈努力。[15]

表2 溫州市區(qū)擬行政區(qū)劃調(diào)整后各區(qū)基本情況分析一覽表

（二）改革思維

行政區(qū)劃調(diào)整是一項投入少、見效快的重大改革，要從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，推動行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置向縱深發(fā)展。[16]行政區(qū)劃調(diào)整不僅是空間維度的布局調(diào)整，也是體制維度的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，還需要與其對應(yīng)的建設(shè)體制、財政體制、管理體制以及戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等相關(guān)制度和政策的調(diào)整結(jié)合起來研究，整體統(tǒng)籌考慮。[17]要同步優(yōu)化市政府、區(qū)政府、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級各類行政職能的劃分，對于郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城區(qū)的街道要區(qū)別對待，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比街道應(yīng)保持更多的自主管理權(quán)，以更好地培育衛(wèi)星城鎮(zhèn)。[18]對于溫州未來的6區(qū)方案，溫州市委市政府對各區(qū)的管理體制上應(yīng)分主城3區(qū)和甌江口3區(qū)兩大類，既做到有利于總體平衡，又不搞一刀切。在城市建設(shè)方面，市委市政府要突出整體牽頭職能并重點抓好“核心城區(qū)”和“甌江新區(qū)”?！爱T江新區(qū)”是引領(lǐng)甌江口地區(qū)發(fā)展的核心區(qū)域，是中心城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大引擎，對“甌江新區(qū)”的管理體制，溫州市委市政府以副廳級管委會為主體并依托各區(qū)政府的直接管理模式，是一次創(chuàng)新與嘗試。甌江口3區(qū)除“甌江新區(qū)”以外的其它區(qū)域，可以充分發(fā)揮區(qū)政府的自主性和積極性，保持發(fā)展的相對獨立性。

（三）穩(wěn)步推進

行政區(qū)劃調(diào)整工作需要“謀定而后動”，前期方案應(yīng)謀深謀細，不能操之過急、匆忙上陣。溫州正在啟動新一輪2035年城市總體規(guī)劃編制，可以待城市發(fā)展戰(zhàn)略與總體空間結(jié)構(gòu)形態(tài)基本明確之后啟動市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整。城市發(fā)展是一個過程，行政區(qū)劃調(diào)整也不能盲目求大。[19]廈門通過穩(wěn)步推進行政區(qū)劃的調(diào)整，完善城市發(fā)展的思路，持續(xù)追求城市發(fā)展質(zhì)量，強化中心城市的集聚力和輻射力，城市發(fā)展可以說是“不在于大，而在于精”的代表，市區(qū)雖面積不大，經(jīng)濟總量不高，但其區(qū)域中心城市的地位卻毋庸置疑。行政區(qū)劃調(diào)整是機制體制的轉(zhuǎn)換，調(diào)整后需要考慮一定時間的平穩(wěn)過渡，同時要考慮社會的穩(wěn)定。比如，永嘉、樂清改區(qū)后應(yīng)仍保持一定時期的縣級體制。行政區(qū)劃涉及面廣，與改革、人事等方面都密切相關(guān)，工作是長期的，要作為日常性而不僅僅是階段性工作。[20]在具體行政區(qū)劃調(diào)整工作過程中，更需要詳細的實施方案與步驟，實行分級管理。

中心城市行政區(qū)劃調(diào)整要體現(xiàn)城市布局“集中”、功能“集聚”的本質(zhì)要求，緊緊把握城市發(fā)展方向與未來空間結(jié)構(gòu)形態(tài)。通過對比分析，蘇州、寧波、廈門是溫州中心城市發(fā)展首先要追趕的目標，溫州亟須通過行政區(qū)劃調(diào)整構(gòu)筑中心城市發(fā)展空間格局。同時，行政區(qū)劃應(yīng)與城市發(fā)展規(guī)模和城市化發(fā)展狀況相匹配，既要適當超前調(diào)整，又不能盲目求大。溫州中心城市按照“一江兩岸，雙城雙心”布局，永嘉、樂清改區(qū)是大勢所趨，實現(xiàn)向東、擁江發(fā)展。大羅山阻隔了城市之間的聯(lián)系，大羅山可以作為都市區(qū)之“綠芯”，而不是中心城市之“核”，“環(huán)大羅山”布局不了城市中心區(qū)，溫州與瑞安各自分別作為溫州大都市區(qū)的中心城市、副中心城市更為科學(xué)合理，瑞安應(yīng)繼續(xù)作為一個獨立的城市發(fā)展，至少近期不應(yīng)改區(qū)。從市轄區(qū)相對結(jié)構(gòu)形態(tài)完整性和提高公共管理效率的要求，溫州現(xiàn)有功能區(qū)（開發(fā)區(qū)）過多，需要并回市轄區(qū)。鹿城、甌海要從南北兩區(qū)調(diào)整為東西兩區(qū)，各區(qū)之間也有必要進行局部微調(diào)，各區(qū)的劃分應(yīng)盡可能平衡也可有所差別。溫州市級層面應(yīng)從牽總角度重點抓“核心城區(qū)”和“甌江新區(qū)”兩大核心區(qū)域，以引領(lǐng)區(qū)域中心城市建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整要納入新一輪 2035年城市總體規(guī)劃同步研究并專題開展專項規(guī)劃。行政區(qū)劃調(diào)整涉及面廣，結(jié)合地理空間范圍的調(diào)整，市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級需要合理實行分級管理并推進體制創(chuàng)新。行政區(qū)劃調(diào)整作為一項長期的工作，具體實施更需要按照規(guī)劃制定實施方案，穩(wěn)步推進，做到“謀定而后動”。

注釋

① 城區(qū)指以中心城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)為基礎(chǔ)結(jié)合街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政界線界定城市發(fā)展控制范圍，可以作為中心城市的城市規(guī)劃區(qū)，市區(qū)其余的衛(wèi)星城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村部分即為郊區(qū)。對于溫州城區(qū)常住人口測算，是以2017年底數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道由于缺乏最新的數(shù)據(jù)，結(jié)合一部分往年的數(shù)據(jù)，并在總體上進行適當?shù)男拚郧蟊M量準確。經(jīng)測算，溫州城區(qū)常住人口現(xiàn)狀約413.2萬，即為400-425萬。

② “甌江新區(qū)”擬包括甌江口新區(qū)、浙南科技城、國際電氣科技城，面積分別是44 km2、26 km2、38 km2，合計108 km2，未來規(guī)劃人口約80萬。

③ 核心城區(qū)指主城地區(qū)核心區(qū)域，東、南、西分別以中興大道、甌海大道、翠薇大道為界，北至甌江，面積72 km2。

④ 對于溫州未來的市域人口、市區(qū)人口、城區(qū)人口預(yù)測，是以現(xiàn)狀常住人口為基礎(chǔ)，結(jié)合近幾年溫州的城市總體規(guī)劃、大都市區(qū)規(guī)劃以及相關(guān)人口發(fā)展規(guī)劃等資料，兼顧地理空間及其人口容量情況，通過綜合分析而對人口發(fā)展的大致判斷。