精準扶貧視域下連片特困地區(qū)教職工編制問題探究

史言濤 張宗順 尹勇 寧耀

【摘要】本文針對義務(wù)教育階段缺乏精準扶貧的現(xiàn)狀，在分析調(diào)研縣教職工編制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了空編率過高的問題，指出造成空編率過高的原因，并從提高教師地位、傾斜編制核定、創(chuàng)新人才培養(yǎng)三個方面提出解決連片特困地區(qū)教職工編制問題的對策。

【關(guān)鍵詞】精準扶貧 連片特困地區(qū) 教職工編制

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2019）02A-0004-03

習近平總書記在十九大報告中指出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期;要動員全黨全社會力量，堅持精準扶貧，精準脫貧，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。[1]教育精準扶貧是幫助貧困人口掌握知識、改變命運、消除貧困的最根本的方式，在精準扶貧中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和持續(xù)性的作用[2]，教師隊伍建設(shè)是連片特困地區(qū)減貧脫貧中不可忽視的力量。

付衛(wèi)東、吁佩（2018）指出“有編不補”的問題仍然沒有得到有效解決，“名義上超編，實質(zhì)上缺編”帶來的最大問題是教師數(shù)量的不足[3];施劍松（2018）指出北京市明確將鄉(xiāng)村中小學教職工編制按照城市標準統(tǒng)一核定，實行教職工編制城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和動態(tài)管理將教師編制進一步向人口稀少的村小學傾斜[4];上世紀八十年代，我國開始實施城鄉(xiāng)差異的教師編制制度。1984年12月27日，教育部頒布關(guān)于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準的意見，明確了教職工編制標準，強調(diào)以校為單位按班計算中等師范學校和全日制中小學教職工編制，根據(jù)城鄉(xiāng)不同情況合理制定教師編制[5]，鄔志輝、陳昌盛（2018）指出“全面二孩”政策對教師編制的新需要，城鎮(zhèn)化推進對教師編制的新需求。[6]由于受到地理位置、歷史原因以及基礎(chǔ)設(shè)施等外部因素的制約，連片特困地區(qū)教職工編制空編率偏高以及學科教師緊缺等問題日益突出，在一定程度上阻礙連片特困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，引發(fā)全社會的熱切關(guān)注。

一、廣西連片特困地區(qū)C縣教職工編制現(xiàn)狀

（一）樣本縣師生比例現(xiàn)狀

調(diào)研樣本縣位于廣西西北部，屬于深度貧困縣，總面積2415平方公里，轄6鎮(zhèn)、8鄉(xiāng)、147個行政村、2個社區(qū)，有壯、漢、瑤等11個民族約30.4萬人口，其中壯族23.7萬人，占81.7%。樣本縣設(shè)有各級各類學校209所（含民辦83所），其中普通高中學校1所、中等職業(yè)學校1所、特殊教育學校1所、初級中學12所、小學中心校15所（含勞動小學）、村級完全小學30所、教學點60個、幼兒園89所（含民辦幼兒園83所）。該縣在校學生51051人（不含成人中專931人），其中，中職學生682人（不含成人中專931人）、普通高中學生3841人、初中生12547人、小學生22636人、在園幼兒11345人（含民辦園9425人）。公辦學校在職在編教職工2339人，其中，中職教師34人、普通高中教師198人、初中教師708人、小學教師1327人、特殊教育學校教師14人、幼兒園教師47人、教師培訓中心11人。另外，民辦幼兒園教師446人。

學校 幼兒園 初中 小學 總計 學校數(shù) 1 1 1 7 12 113 129 教職工數(shù) 199 35 14 58 660 1323 2275 學生數(shù) 3730 561 59 2117 11836 23310 40140 師生比 1∶18.2 1∶16 1∶4.2 1∶27.4 1∶17.9 1∶17.6 標準師生比 1∶12.5 約1∶12 約1∶3 約1∶8 1∶13.5 1∶19 ][類別][項目]

根據(jù)1984年12月27日教育部頒布的關(guān)于中等師范學校和全日制中小學教職工編制標準教職工與在校學生比例標準，目前，樣本縣高中、特教學校、公辦幼兒園、初中教師緊缺，尤其是高中、初中和幼兒園師生比例失調(diào)。雖然小學師生比例略高于標準比例，但全縣不足100人的村級完小校有8所，不足20人的教學點多達46個，其中不足10人的達25個（1人校3個，2至5人校8個），這些學校都配備了滿足教學需求的師資力量，但由于學生數(shù)少，占了相當大的教師比例。

（二）樣本縣教職工編制情況

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，目前樣本縣教職工編制與學校教育教學工作的需求矛盾依然十分突出，各公辦學校在編教職工2177名，空編250名，空編率為10.3%;在校教職工2275名，按照廣西統(tǒng)一城鄉(xiāng)編制和教職工編制測算的相關(guān)要求，全縣現(xiàn)配備教職工與標準配備要求相差500多名。教職工嚴重不足，城鎮(zhèn)化進程加快，造成部分中小學學科教師緊缺，大部分學校只能通過大班額或超大班額來緩解學科教師的不足，尤其是縣城區(qū)中小學。如：樣本縣某勞動小學在校生2618人，應(yīng)配教職工144名，現(xiàn)配104名，缺額40名，平均班額63.3人;樣本縣城某中學在校學生2321名，應(yīng)配教職工176名，現(xiàn)配116名，缺額60名，平均班額72.5人;樣本縣城某高級中學在校學生3730人，應(yīng)配教職工320名，現(xiàn)配198名，缺額122名，平均班額66.6人。大班額教學，教師的工作量過重，教師在教育教學工作中無法做到照顧全面、因材施教，影響學生的全面發(fā)展和教育教學質(zhì)量的整體提升。同時，農(nóng)村學校和偏遠學校、教學點多，學生少，按標準比例核定教職工編制數(shù)配備教師，難以滿足教育教學工作實際需要。

二、連片特困地區(qū)教職工空編率高原因分析

（一）教師隊伍不穩(wěn)定影響教師空編率

教師是教育產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者，教師隊伍不穩(wěn)定必然威脅教育的發(fā)展。從某種意義上說，教師問題就是教育問題。[7]因此，關(guān)心連片特困地區(qū)教育就必然關(guān)心連片特困地區(qū)教師。穩(wěn)定的教師隊伍是推動教育改革發(fā)展和使貧困地區(qū)脫貧的重要保障，學科教師緊缺對教育教學工作的影響不可忽視。造成當前不可回避的教師空編率高等問題，既有主觀方面的因素又有客觀方面的因素，最主要是“進不來”“留不住”兩個方面的原因。

首先，由于地理位置因素，連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學校工作單調(diào)、生活枯燥乏味，與公務(wù)員和其他事業(yè)單位相比福利待遇較低，加上教師職業(yè)缺乏吸引力，各級師范類畢業(yè)生及其他有志從教的青年對深入鄉(xiāng)村教學第一線往往望而卻步，造成師資隊伍的源頭活水補充不足。2015年以來，樣本縣計劃通過公開招聘、定向師范生培養(yǎng)等補充教職工577名，但實際增量僅455名，教師招聘工作的完成率約70%，而辭職、改行、外調(diào)、退休等教職工近400人。此外，2012至2014年，通過公開招聘錄用特崗教師153名，但到服務(wù)期滿實際轉(zhuǎn)崗的僅有83名，中小學校教職工的實際增量很小，尤其是每年教師招聘數(shù)學、英語、音樂、美術(shù)、信息技術(shù)等學科報考人數(shù)少，造成部分學科教師嚴重缺乏，難以開足開齊課程，部分村級完小校及教學點只能通過兼職教師來解決上課“守攤”問題，學生難以受到正規(guī)化的專業(yè)訓練，專業(yè)特長受到制約，甚至被遏制，影響了學生全面健康發(fā)展。其次，鄉(xiāng)村教師老齡化問題比較嚴重，尤其是小學教師老齡化問題突出。在上個世紀特殊歷史年代，為了彌補教師缺失，以緩解師資緊缺，一批初中生和高中生加入教師隊伍，兢兢業(yè)業(yè)工作，為社會發(fā)展貢獻青春，這些年齡偏大的教師經(jīng)過考核基本上屬“民轉(zhuǎn)公”“代轉(zhuǎn)公”，因病長期請假而在編不在崗的現(xiàn)象也比較突出，從而加劇了教師的結(jié)構(gòu)性緊缺和教職工編制實際存量不足。教師“招不進，留不住”造成學科教師的嚴重缺乏，已成為制約教育進一步發(fā)展的瓶頸。特別是近年來邊遠鄉(xiāng)村學校生源銳減，大量優(yōu)生轉(zhuǎn)入城區(qū)學校，造成生源質(zhì)量下降，教學質(zhì)量與城區(qū)學校差距日漸擴大，生源越差，教師教學積極性就越低，教學質(zhì)量越差，越留不住生源，形成了一種生源流失與質(zhì)量下降的惡性循環(huán)。

（二）地方財政限制教師空編率

教師編制指由各級政府人事部門依據(jù)法律法規(guī)核定的中小學教職工事業(yè)編制。由于地理位置原因，連片貧困地區(qū)幾乎沒有大型廠礦企業(yè)，沒有納稅大戶，財政收入僅依靠中央轉(zhuǎn)移性收入。地方政府統(tǒng)籌資金，把資金用于急需解決的問題。然而，使用中小學教職工編制控制數(shù)招聘教師，會增加地方財政支出，無疑會增加連片特困地區(qū)經(jīng)濟壓力，導(dǎo)致嚴格控制教師編制對經(jīng)濟欠發(fā)達縣份很難支撐。此外，受嚴格控制編制總量的制約，編制部門對上報的教師招聘計劃按一定的比例進行核減，使每年教師招聘計劃的基數(shù)變小，同時，由于當前教師職位實行定崗公開招聘，加上教師職業(yè)缺乏吸引力等原因，正式編制內(nèi)招聘，尤其是緊缺學科報名的人數(shù)達不到招聘的需求，每年教師招聘工作完成率僅約為70%，使用編制控制數(shù)招聘教師將會更加困難，連片特困地區(qū)教職工師生比要達到標準要求形勢異常嚴峻。

（三）“新生兒童增長”及城鎮(zhèn)化發(fā)展影響教師空編率

首先，2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，國家全面放開二胎政策[8]。由于長期受到傳統(tǒng)文化影響，生活在連片特困地區(qū)的少數(shù)民族迎來人口增長高峰，每家基本有3或4個孩子，原有教師編制無法滿足未來基礎(chǔ)教育需要。其次，鄉(xiāng)村教師隊伍呈現(xiàn)年輕化結(jié)構(gòu)，隨著二胎政策實施，部分年輕女性教師紛紛加入二胎隊伍中，造成有些學校雖有編有崗但無教師上課的困境。再次，由于城鎮(zhèn)化規(guī)模迅速擴張，鄉(xiāng)村學齡人口大量進入城鎮(zhèn)學校讀書或者跟隨父母到務(wù)工地，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學校生源減少。傳統(tǒng)的以師生比為標準、以縣域為尺度測算教師編制的方式難以滿足實際教育、教學和管理對教師的需求。

三、解決教職工空編率高的對策及建議

當?shù)亟逃姓块T按照“嚴控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡”的要求，切實加強教職工編制管理，建立健全“規(guī)模適當，結(jié)構(gòu)合理;提升質(zhì)量，提高待遇;改革機制，激發(fā)活力”的隊伍建設(shè)機制，不斷優(yōu)化師資隊伍結(jié)構(gòu)，使學校優(yōu)質(zhì)教師來源得到多渠道擴充，教師資源配置得到改善，教育教學能力水平穩(wěn)步提升，各方面合理待遇依法得到較好保障，逐步建立一支“下得去、留得住、教得好”的師資隊伍，是解決教職工空編率高的關(guān)鍵。

（一）不斷提高教師地位，以穩(wěn)定教師隊伍

教師地位是教師在社會中的身份象征，不僅包含政治地位，也包含經(jīng)濟地位。首先，營造尊師重教氛圍，弘揚尊師重教風尚，使尊師思想深深植根于民眾的頭腦和血液中，內(nèi)化為大眾的自覺意識，外化為大眾的自覺行動，讓教師在社會上有榮譽感。其次，政府要切實保障教師的政治地位、經(jīng)濟地位，維護教師的合法權(quán)益，把教師職業(yè)與公務(wù)員職業(yè)擺在同等重要的位置。再次，政府依法落實教師的工資待遇，優(yōu)先考慮教師按規(guī)定應(yīng)享受的津貼、補貼及福利待遇，尤其是實行農(nóng)村教師特殊津貼制度，津貼的標準要達到穩(wěn)定農(nóng)村師資隊伍，吸引城市教師到農(nóng)村學校工作的目的，在與城鎮(zhèn)教師享受同等待遇的前提下，可適當增加農(nóng)村教師的生活費、交通費等補助;改善教師的學習、工作和生活條件，使廣大教師安心從教、專心從教、熱心從教、長期從教、終身從教。

（二）區(qū)別對待，編制核定向連片特困地區(qū)傾斜

由于連片特困地區(qū)稅收能力有限，地方財政有限，導(dǎo)致地方政府購買能力有限，即使核定再多的中小學教職工編制控制數(shù)也難以配足教職工。上級教育行政部門在編制的核定上應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際情況區(qū)別對待，多增加連片特困地區(qū)教職工基本編制和附加、機動編制，以利于教育人才的引進。人社部門要明確由地方購買服務(wù)的教職工在崗位設(shè)置上應(yīng)享受與正式在編教職工同等待遇，吸引有志大中專畢業(yè)生到基層從教，推動連片特困地區(qū)教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新人才引進和培養(yǎng)機制，不斷壯大教師隊伍

教師隊伍建設(shè)是連片特困地區(qū)減貧脫貧中不可忽視的力量。首先，建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的教師補充機制，在編制許可的情況下，有步驟、有計劃地通過中小學教師和特崗教師公開招聘，做到應(yīng)招盡招，為學校持續(xù)輸送優(yōu)秀高等院校畢業(yè)生;尤其是在一些偏遠、貧窮鄉(xiāng)村應(yīng)因地制宜地制定政策，適當放寬教師準入資格，把更多的本土大中專畢業(yè)生吸引到農(nóng)村教師隊伍中來。其次，加大特設(shè)崗位和定向師范生培養(yǎng)計劃實施力度，結(jié)合實際需求加強本土化培養(yǎng)，采取多種方式定向培養(yǎng)“一專多能”的鄉(xiāng)村教師，緩解鄉(xiāng)村學校教師結(jié)構(gòu)性矛盾問題。

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（責編 雷 靖）