PPP項(xiàng)目的干系人識(shí)別及其分析

三亞學(xué)院管理學(xué)院 陳曉

自2014年推出政府和社會(huì)資本合作(PPP，Public-Private-Partnership)模式以來，由起步到繁榮，呈噴井式發(fā)展，截至2016年5月31日，共有8644個(gè)PPP項(xiàng)目在財(cái)政部PPP中心平臺(tái)項(xiàng)目庫中，總投資額高達(dá)9.88萬億人民幣[1]。但2017年11月10日，財(cái)辦金〔2017〕92號文發(fā)布，拉開了PPP項(xiàng)目清理的大幕。據(jù)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的公開信息，2018年1月1日—8月31日期間，累計(jì)退庫5729個(gè)項(xiàng)目，總投資額5.68萬億元，其中管理庫退庫1797個(gè)項(xiàng)目[2]。財(cái)金〔2018〕54號強(qiáng)化對PPP示范項(xiàng)目的規(guī)范管理，對存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置[3]。高速增長的PPP項(xiàng)目難免良莠不齊，規(guī)范項(xiàng)目，高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展是推進(jìn)項(xiàng)目的當(dāng)務(wù)之急。

目前從不成功的PPP項(xiàng)目來看，究其原因，項(xiàng)目本身的技術(shù)難題已不是重點(diǎn)，而在項(xiàng)目生命周期內(nèi)對項(xiàng)目的成功與否起到了決定性的作用之一的是項(xiàng)目干系人，如政府支持不利，企業(yè)自身原因，第三方專業(yè)服務(wù)不到位，公眾反對等都不同程度地影響了項(xiàng)目。本文基于項(xiàng)目干系人管理理論，識(shí)別了PPP項(xiàng)目干系人的兩大類型，分析干系人間的伙伴關(guān)系、委托代理關(guān)系和相互協(xié)調(diào)約束關(guān)系，利用方格模型和參與評估矩陣分析不同干系人對項(xiàng)目影響，建立干系人登記冊為項(xiàng)目成功實(shí)施提供分析方法。

1 PPP項(xiàng)目干系人的類型

項(xiàng)目干系人是能影響項(xiàng)目決策、活動(dòng)或結(jié)果的個(gè)人、群體或組織，以及會(huì)受項(xiàng)目決策、活動(dòng)或結(jié)果影響的個(gè)人、群體或組織[4]。干系人因項(xiàng)目而形成協(xié)作體，可以來自項(xiàng)目組織的外部，如客戶、發(fā)起人、執(zhí)行組織和有關(guān)公眾(從項(xiàng)目的執(zhí)行或完成中收益或受害的公眾)，也可以來自同一組織內(nèi)的不同層級，具有不同級別的職權(quán)，如總承包商，分包商。

圖1 PPP項(xiàng)目相關(guān)干系人

圖2 項(xiàng)目干系人關(guān)系圖

識(shí)別項(xiàng)目干系人的依據(jù)有很多，包括與項(xiàng)目有關(guān)的或受項(xiàng)目結(jié)果及執(zhí)行影響的各相關(guān)方的信息和章程；項(xiàng)目生命周期內(nèi)不同參與方簽訂的合同，合同涉及的相關(guān)方就都是核心的項(xiàng)目干系人；項(xiàng)目所在地的風(fēng)俗習(xí)慣、文化氛圍；項(xiàng)目所在行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卣闹С至Χ龋邪髽I(yè)的組織文化；還可以借鑒類似工程經(jīng)驗(yàn)，類似工程干系人登記冊等。項(xiàng)目的干系人通常有關(guān)鍵干系人和潛在干系人，能夠影響項(xiàng)目及受項(xiàng)目結(jié)果影響的決策者或管理者是關(guān)鍵的項(xiàng)目干系人，如項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目經(jīng)理和主要客戶。通過對確定的關(guān)鍵干系人訪談，專家座談等方式擴(kuò)充其他干系人的類型及名單，把盡可能多的干系人名單列出，就可以找出潛在干系人。根據(jù)眾多干系人的利益層次、個(gè)人期望、重要性和影響力等，本文對PPP項(xiàng)目干系人概括出兩大類型，即核心型干系人和戰(zhàn)略型干系人。核心型干系人包括政府、社會(huì)投資人和公眾，其中政府包括地方政府及中央政府；社會(huì)投資人既是項(xiàng)目資金的籌措主體，又是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的主體；公眾包括了廣義的納稅人和項(xiàng)目所在社區(qū)及項(xiàng)目最終用戶。戰(zhàn)略型干系人包括金融機(jī)構(gòu)、法律機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等專業(yè)、獨(dú)立的第三方，如圖1所示。

2 識(shí)別PPP項(xiàng)目干系人間的關(guān)系

識(shí)別干系人除了找出各類干系人外，對他們的角色、部門、專業(yè)等統(tǒng)計(jì)，還要以項(xiàng)目為中心，將各類的干系人的利益、期望和影響與項(xiàng)目目的聯(lián)系起來，分析項(xiàng)目干系人與項(xiàng)目的關(guān)系，項(xiàng)目干系人間的相互關(guān)系，以便把握整個(gè)項(xiàng)目中干系人利益的相關(guān)性，在項(xiàng)目不同時(shí)期，對干系人之間的關(guān)系施加不同的作用，平衡干系人的利益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期效果。

PPP項(xiàng)目中眾多的干系人在項(xiàng)目生命周期內(nèi)互相影響，互相制約，只是他們的關(guān)系有的強(qiáng)有的弱。本文引用國內(nèi)學(xué)者王盈盈對6個(gè)干系人分析，建立干系人關(guān)系圖，如圖2所示，揭示了我國PPP項(xiàng)目中干系人關(guān)系的現(xiàn)狀[5]。

2.1 合作伙伴關(guān)系

在核心干系人中政府與社會(huì)投資人的關(guān)系最強(qiáng)，也是最重要的，對項(xiàng)目的成功起到了決定作用。他們對項(xiàng)目的期望雖然不盡相同，政府期望減少資金壓力下為公眾提供最大限度的社會(huì)福利、公共服務(wù)，而社會(huì)投資人期望從建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目中獲取收益，但在特許期限內(nèi)兩者博弈的結(jié)果就是形成合作伙伴關(guān)系，最終才能實(shí)現(xiàn)雙贏。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上就是政府(Public)與社會(huì)投資人P(Private)，建立在合作伙伴(Partnership)關(guān)系上，成功的建設(shè)、運(yùn)營好項(xiàng)目(Project)而采用的管理模式，如圖3所示。

2.2 委托代理關(guān)系

政府、社會(huì)投資人與公眾之間既是一種公共關(guān)系，又是一種供需關(guān)系，還是一種委托代理關(guān)系[6]。政府為了滿足公眾日益增長的物質(zhì)文化需要，借助社會(huì)投資人解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸，不僅僅是出于融資目的，更重要的是提高公共服務(wù)能力。政府與社會(huì)投資人因PPP項(xiàng)目建立合作關(guān)系，由于項(xiàng)目的需要，公眾的需求，社會(huì)投資人進(jìn)入了公共領(lǐng)域。探究國內(nèi)外文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)委托代理理論建立了PPP項(xiàng)目中核心干系人間的委托代理關(guān)系，如圖4所示。

2.3 協(xié)調(diào)約束關(guān)系

PPP項(xiàng)目干系人涉及的行業(yè)較多，將項(xiàng)目的目的與各干系人的利益、期望及影響聯(lián)系起來，有利于把握干系人之間的協(xié)調(diào)約束關(guān)系。在公共服務(wù)行業(yè)中，政府適度發(fā)揮“有形之手”的作用，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則、規(guī)范社會(huì)投資人行為，鼓勵(lì)和支持公眾參與行業(yè)監(jiān)督，同時(shí)，政府及時(shí)公開工作報(bào)告，接受公眾監(jiān)督；社會(huì)投資人承擔(dān)著項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營管理責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任，接受政府、公眾及戰(zhàn)略型干系人的共同監(jiān)督；在PPP項(xiàng)目中公眾的參與主導(dǎo)性不容忽視，在項(xiàng)目運(yùn)營期可通過對服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)和反饋對社會(huì)投資人監(jiān)督，可利用信息公開制度和輿論機(jī)制約束政府行為；戰(zhàn)略型干系人通常為獨(dú)立的第三方，但與政府相互協(xié)作，提供公正、專業(yè)的行業(yè)評估，與公眾共同發(fā)揮監(jiān)督作用。項(xiàng)目干系人的協(xié)調(diào)約束關(guān)系，如圖5所示。

圖3 項(xiàng)目干系人合作伙伴關(guān)系示意圖

圖4 項(xiàng)目干系人委托代理關(guān)系示意圖

3 PPP項(xiàng)目干系人分析方法

隨著項(xiàng)目進(jìn)展和環(huán)境的變化，識(shí)別干系人參與項(xiàng)目活動(dòng)的程度及對項(xiàng)目的影響都會(huì)發(fā)生變化，動(dòng)態(tài)掌握干系人在項(xiàng)目中參與活動(dòng)的程度及對項(xiàng)目的效率和效果是管理干系人的重要依據(jù)。運(yùn)用方格模型和參與評估矩陣識(shí)別干系人期望、參與程度、與項(xiàng)目的關(guān)系等，建立干系人登記冊，能有助于建立高效的溝通、協(xié)作渠道，解決實(shí)際出現(xiàn)的問題，有助于提升干系人的支持，降低干系人的抵觸，從而顯著提高項(xiàng)目成功的機(jī)會(huì)。

3.1 方格模型分析干系人

圖5 項(xiàng)目干系人協(xié)調(diào)約束關(guān)系示意圖

在干系人很多的情況下，必須對干系人進(jìn)行分類排序，有時(shí)需要具體到自然人，而不是籠統(tǒng)的組織或群體，以便有效的制定管理措施。對大量數(shù)據(jù)收集、分析基礎(chǔ)上，根據(jù)類似工程經(jīng)驗(yàn)和專家評判等方式可對干系人與項(xiàng)目的關(guān)系從不同角度建立多種分類的方格模型，比如可以依據(jù)干系人的權(quán)力大小與其對項(xiàng)目預(yù)期利益關(guān)注程度分為權(quán)力/利益方格模型；可以依據(jù)干系人的權(quán)力大小與主動(dòng)參與項(xiàng)目的程度分為權(quán)力/參與度方格模型；還可以依據(jù)干系人參與項(xiàng)目的程度與其改變項(xiàng)目執(zhí)行的能力分為參與度/項(xiàng)目執(zhí)行能力方格模型等。如圖6所示的一定階段項(xiàng)目的干系人參與度/項(xiàng)目執(zhí)行能力方格模型，用1～8代表干系人的位置。

從圖6中可知干系人2、8、6是重點(diǎn)管理對象，他們的參與度越大對項(xiàng)目的執(zhí)行能力影響也會(huì)越大，正如在項(xiàng)目決策階段政府和社會(huì)投資人的參與；干系人1(如公眾)雖然對項(xiàng)目執(zhí)行能力較低，但他的積極參與會(huì)讓項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果令其滿意；干系人4、7(如戰(zhàn)略型干系人)項(xiàng)目參與程度不大，對項(xiàng)目的執(zhí)行能力影響較弱，主要提供專業(yè)服務(wù)，他們對項(xiàng)目起到監(jiān)督促進(jìn)作用；干系人3、5(如承包商)在項(xiàng)目初期參與度不高，但是項(xiàng)目建設(shè)的主導(dǎo)者，在項(xiàng)目建設(shè)期間應(yīng)隨時(shí)提供項(xiàng)目信息，對項(xiàng)目的執(zhí)行應(yīng)隨時(shí)告知。

圖6 干系人參與度/項(xiàng)目執(zhí)行能力方格模型

表1 干系人參與評估矩陣

3.2 建立干系人參與評估矩陣

在整個(gè)項(xiàng)目生命周期中，項(xiàng)目干系人不同程度參與對項(xiàng)目的成功至關(guān)重要，而干系人在項(xiàng)目中的參與程度不是一成不變的，例如，在項(xiàng)目初期，可能需要處于高級職位的干系人高度參與，為項(xiàng)目成功掃清障礙。而障礙一旦掃除，這些干系人就可以從領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為支持項(xiàng)目，而其他干系人(如最終用戶)可能變得就越來越重要。

建立干系人參與評估矩陣將所有干系人在項(xiàng)目某一階段的當(dāng)前參與程度與項(xiàng)目需要該干系人的計(jì)劃參與程度作比較，識(shí)別出當(dāng)前參與程度與所需參與程度之間的差距，以便制定管理措施和溝通方案，消除差距。干系人的參與程度可分為不知曉(對項(xiàng)目和潛在影響不知曉)、抵制(知曉項(xiàng)目和潛在影響，抵制變更)、中立(知曉項(xiàng)目，既不支持也不反對)、支持(知曉項(xiàng)目和潛在影響，支持變更)和領(lǐng)導(dǎo)(知曉項(xiàng)目和潛在影響，積極致力于保證項(xiàng)目成功)等因素。專業(yè)機(jī)構(gòu)基于可獲取的信息，確定項(xiàng)目當(dāng)前階段所需的干系人參與程度，建立干系人參與評估矩陣，如表1所示。

從表1中可知，政府是項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)者也是積極參與者，當(dāng)前參與程度與所需參與程度基本沒有差距，而周邊社區(qū)及最終用戶當(dāng)前對項(xiàng)目預(yù)期效果有的不知曉有的中立，與所需參與程度有較大差距，需要進(jìn)一步溝通，采取進(jìn)一步行動(dòng)，較強(qiáng)宣傳、信息公布等措施使他們達(dá)到所需的參與程度。

3.3 建立干系人登記冊

大量干系人信息識(shí)別后就需要建立數(shù)據(jù)庫專業(yè)化管理，在項(xiàng)目的不同時(shí)期針對不同的干系人采取不同策略管理。建立項(xiàng)目干系人登記冊能有效的幫助項(xiàng)目管理者識(shí)別關(guān)鍵干系人，把握干系人間的相互制約關(guān)系，并建立良好的溝通渠道促進(jìn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。干系人登記冊可以包括干系人所有詳細(xì)信息，概況為基礎(chǔ)信息和規(guī)劃信息兩類。

基礎(chǔ)信息是對單個(gè)干系人進(jìn)行的總結(jié)歸納包括干系人的姓名、職位、項(xiàng)目角色、聯(lián)系方式等的基本信息；評估干系人的需求、不同階段的主要期望、項(xiàng)目不同階段的主要影響；把握項(xiàng)目干系人對項(xiàng)目的支持程度等[7]。

規(guī)劃信息是在基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析，把握干系人間的關(guān)系及提出的一些正式或非正式的管理計(jì)劃，可以是詳細(xì)的，也可以是概況的。具體可以包括干系人間的相互關(guān)系和潛在交叉關(guān)系，干系人在項(xiàng)目不同階段若發(fā)生變更時(shí)的范圍及其影響，還可包括項(xiàng)目現(xiàn)階段干系人的溝通需求，干系人所需參與程度和當(dāng)前參與程度等。制定的管理計(jì)劃可以具體些，如需要分發(fā)給干系人的信息，向干系人分發(fā)所需信息的時(shí)限和頻率，分發(fā)相關(guān)信息的理由及其可能對干系人參與所產(chǎn)生的影響等，這樣有助于項(xiàng)目管理者隨著項(xiàng)目進(jìn)展更新和優(yōu)化干系人管理計(jì)劃。

建立完善的干系人登記冊能讓項(xiàng)目管理者高效的利用時(shí)間，能專注于那些與項(xiàng)目成功密切相關(guān)的核心干系人的管理和溝通，而當(dāng)項(xiàng)目與預(yù)期目的偏離時(shí)，也能夠找到核心干系人，有的放矢。干系人登記冊應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施前就建立，但隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，干系人會(huì)發(fā)生或多或少的變化，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)新的干系人，因此干系人登記冊不是一成不變的，它應(yīng)定期查看和更新。

4 結(jié)語

采用PPP管理模式的項(xiàng)目本質(zhì)上就是一個(gè)具體的項(xiàng)目，就應(yīng)運(yùn)用項(xiàng)目管理的專業(yè)知識(shí)去管理。干系人管理已經(jīng)越來越被重視，有效的識(shí)別干系人，隨時(shí)掌握干系人的動(dòng)態(tài)信息，干系人對項(xiàng)目執(zhí)行的動(dòng)態(tài)影響等，是項(xiàng)目管理者制定高效管理策略的基礎(chǔ)，也是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的有力保障。目前，PPP項(xiàng)目對干系人的識(shí)別和分析還只是基于組織或群體的分析，沒有具體到個(gè)人，干系人間的溝通管理渠道還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。