轉(zhuǎn)型社區(qū)的空間重構(gòu)與治理變革
——基于深圳三種模式的比較研究

吳 丹

（深圳行政學(xué)院公共管理學(xué)部，廣東 深圳 518034）

改革開放之后，中國城市化以前所未有的速度推進(jìn)，隨著城市空間的不斷擴(kuò)張，大量村落被卷入這一風(fēng)馳電掣的歷史進(jìn)程，由此產(chǎn)生大量“半城半村”的“城中村社區(qū)”。該類社區(qū)的生成與變遷嵌套于中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的整體邏輯中，因此也被稱為“轉(zhuǎn)型社區(qū)”或“過渡型社區(qū)”。目前，我國轉(zhuǎn)型社區(qū)數(shù)量龐大，社區(qū)治理問題叢生、困境重重，如何推動轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要命題。隨著城市化的推進(jìn)，轉(zhuǎn)型社區(qū)空間作為地租的洼地，成為政府、市場與土地權(quán)利競相逐利的焦點(diǎn)，使得轉(zhuǎn)型社區(qū)紛紛卷入空間的再生產(chǎn)中。為此，本文用“空間重構(gòu)”一詞指代此類空間再生產(chǎn)，包括物質(zhì)空間和社會空間的雙向重構(gòu)，它始于物質(zhì)空間的改造，繼而帶動著社會空間的變化，最終對轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理產(chǎn)生影響。因此，將空間視角導(dǎo)入社區(qū)治理研究，檢視空間重構(gòu)實(shí)踐對轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的影響及效能，將有助于轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的破解。

作為全國唯一一個“全面城市化”的城市，深圳全市662個社區(qū)①中轉(zhuǎn)型社區(qū)占了42%[1]。這些社區(qū)長期為原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織把持，據(jù)統(tǒng)計，深圳942家社區(qū)股份合作公司（含居民小組設(shè)立的公司），不足全市企業(yè)的1‰，卻擁有全市1/3的土地、面積將近一半的建筑；近30萬股民僅占全市人口的2%，卻是全市85%人口的房東[2]。正是由于它們所包含的巨大的經(jīng)濟(jì)社會能量，隨著深圳城市化的深入，轉(zhuǎn)型社區(qū)的空間重構(gòu)實(shí)踐也先于全國其他地區(qū)展開，并呈現(xiàn)出多樣的態(tài)勢。因此，本文嘗試以深圳為例，比較分析轉(zhuǎn)型社區(qū)三種空間重構(gòu)模式對社區(qū)治理的影響及效能，并以“善治”為標(biāo)尺反思空間重構(gòu)的公共政策和制度安排，探尋推動轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、研究的緣起

作為中國城鄉(xiāng)二元制度安排的產(chǎn)物，轉(zhuǎn)型社區(qū)承受著“城鄉(xiāng)二元”社會結(jié)構(gòu)的巨大張力，比其他社區(qū)面臨著更為錯綜復(fù)雜的治理問題。對此，學(xué)界從不同的維度去解讀轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的根源，并試圖尋求變革之策。一是社區(qū)結(jié)構(gòu)方面，轉(zhuǎn)型社區(qū)的“三重結(jié)構(gòu)”是城中村社區(qū)治理的癥結(jié)所在，因此應(yīng)協(xié)調(diào)該“三重結(jié)構(gòu)”及其復(fù)雜關(guān)系，把其納入常態(tài)化、制度化治理軌道[3]。二是社區(qū)組織方面，集體經(jīng)濟(jì)組織的“總體性”特征面臨公共“代表性”不足、權(quán)力及職能關(guān)系產(chǎn)生“異化”、社區(qū)整合難以實(shí)現(xiàn)等問題[4]，應(yīng)從多元共存的、權(quán)力及職能關(guān)系清晰的、整合度高的組織系統(tǒng)等方面建構(gòu)其“社會性”[5]。三是社會資本方面，轉(zhuǎn)型社區(qū)存在信任關(guān)系難以形成、共識性規(guī)范缺失、社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)缺以及公共參與不足、公共組織發(fā)育不良等難題，并提出應(yīng)重塑轉(zhuǎn)型社區(qū)的社會資本[6]。

總體來看，學(xué)界研究較好地解釋了轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的成因，但在治理變革的路徑研究上卻較為乏力。如，上述研究提出要將轉(zhuǎn)型社區(qū)“三重結(jié)構(gòu)”納入常態(tài)化、制度化的治理軌道、提升公共產(chǎn)品的“公共性”、重塑社區(qū)社會資本等等。然而，如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)及其主體、動力和路徑并不明晰。對上述問題的失語，主要源于研究視角的局限。目前，轉(zhuǎn)型社區(qū)研究主要集中于政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)等傳統(tǒng)社會科學(xué)，在分析范式上主要基于國家與社會的關(guān)系的框架。然而，在強(qiáng)國家—弱社會、大政府—小社會的基本格局下，自主性社會的生長空間依然逼仄，因此這些研究無法較好地回答轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革的動力與路徑。

相比而言，空間視角對于轉(zhuǎn)型社區(qū)研究的解釋力可能更為深刻有力。實(shí)際上，早在20世紀(jì)70年代后，空間已成為社會理論的一個核心主題，經(jīng)過列斐伏爾、大衛(wèi)·哈維、卡斯泰爾等新馬克思主義者的努力，空間研究與社會研究逐步深度交融：一方面，物理實(shí)體空間注入了深刻的政治經(jīng)濟(jì)意涵，空間研究融入了更多的社會學(xué)想象力；另一方面，社會研究融入了更多的空間想象力，空間以其獨(dú)特的視角有力地闡釋了“社會何以可能”。1990年代，以馬特戈第納[7]為代表的新城市社會學(xué)，使空間與社會的辯證關(guān)系得以拓展。一方面，空間是社會運(yùn)行的基本框架，空間深刻地形塑了資源的分配和社會的分層，空間生產(chǎn)是社會關(guān)系與社會秩序的再生產(chǎn)；另一方面，社會并非完全被動，而是通過權(quán)力的斗爭、群體的博弈以及日常生活實(shí)踐推動空間變革。

正是空間研究與社會理論的深度交融，使得空間視角成為國內(nèi)社區(qū)研究的重要視角，包括空間對社區(qū)的社會資本的影響[8]、社區(qū)公共空間的治理[9]、社區(qū)的空間生產(chǎn)[10]以及空間對社區(qū)治理的作用[11]。遺憾的是，針對轉(zhuǎn)型社區(qū)的相關(guān)研究，卻未能將兩種視角結(jié)合起來。一方面，空間尚未成為轉(zhuǎn)型社區(qū)治理研究的重要視角。盡管學(xué)界已關(guān)注到空間結(jié)構(gòu)對轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的重要影響[12]，但相關(guān)的作用機(jī)制、實(shí)現(xiàn)路徑尚不明晰。另一方面，以空間為主的城中村改造研究，又缺乏與社區(qū)治理的有機(jī)結(jié)合。這些研究主要集中于城市規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、建筑學(xué)等傳統(tǒng)工科背景的學(xué)科領(lǐng)域，盡管也有少量研究導(dǎo)入空間生產(chǎn)理論，但主要偏重于解釋性分析和批判性反思[13]，未能將社區(qū)治理作為空間重構(gòu)的評價維度，因而也難以跳出工程技術(shù)的框架對社區(qū)治理變革作出系統(tǒng)的回應(yīng)。也正是基于此，本文嘗試運(yùn)用空間視角透視轉(zhuǎn)型社區(qū)的生成機(jī)制及治理困境，通過分析空間重構(gòu)對社區(qū)治理的影響及效能，探尋推動轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、空間：轉(zhuǎn)型社區(qū)治理研究的重要視角

由于城市化本身就是一個從宏觀到微觀的空間變遷過程，轉(zhuǎn)型社區(qū)作為城市化的特殊產(chǎn)物也蘊(yùn)含著豐富的空間與社會的辯證關(guān)系，空間成為觀察轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的重要視角。

（一）空間構(gòu)成了轉(zhuǎn)型社區(qū)生長的動力

空間是解釋轉(zhuǎn)型社區(qū)何以生成和發(fā)展的重要維度。城市化的過程，就是城市空間不斷被生產(chǎn)、復(fù)制、擴(kuò)大的過程。轉(zhuǎn)型社區(qū)的生成，是城市化過程中國家與社會共同作用的結(jié)果，具體而言，是城市政府和原農(nóng)村集體兩大主體，圍繞空間利益展開博弈的過程，二者各取所需又相互合作——城市政府完成城市的增值與擴(kuò)張，原農(nóng)村集體完成從村莊到社區(qū)的轉(zhuǎn)型。

自上而下來看，城市政府是城市化的發(fā)動者，在激烈的城市競爭與政績壓力下必須采取低成本的空間擴(kuò)張策略。一方面，為快速獲得大量的空間資源，政府僅征用廉價耕地，而“繞過”征收代價較高的農(nóng)村建設(shè)用地，由此保障了村民的基本生活來源，也使得轉(zhuǎn)型社區(qū)的空間得以保留，而此后關(guān)于轉(zhuǎn)型社區(qū)的一系列制度安排（如股份合作公司、集體用地）也強(qiáng)化了農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)結(jié)。另一方面，空間生產(chǎn)所需的集體消費(fèi)，包括大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施與公共服務(wù)，特別是大量“農(nóng)民工”的住房及相關(guān)的社會管理，理論上都應(yīng)由城市政府承擔(dān)。但在低成本的策略下，城市政府只能將社區(qū)級的基礎(chǔ)設(shè)施以及相關(guān)管理服務(wù)讓渡給農(nóng)村集體，從而強(qiáng)化了轉(zhuǎn)型社區(qū)的社會管理與公共服務(wù)的職能。

自下而上來看，農(nóng)村集體最初的確是被動卷入城市快速擴(kuò)張的洪流，但它們并非完全被動，而是從空間資源的提供者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g生產(chǎn)的參與者、空間利益的分享者，并在國家權(quán)力的縫隙間鞏固了自己的生存空間。土地及其附加值是集體經(jīng)濟(jì)的主要來源，大量的社區(qū)非正式經(jīng)濟(jì)，尤其是密集林立的廠房、出租屋及與之相適應(yīng)的非正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，都是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展依靠的觸點(diǎn)[14]。同時，為保證社區(qū)經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體通過治安、城管、環(huán)衛(wèi)、計生、綠化等對社區(qū)空間加以管理和服務(wù)。隨著土地價值的驟增，社區(qū)越來越意識到“種房子”比種地更有利可圖，于是社區(qū)違建的規(guī)模也從小打小鬧變?yōu)槌山ㄖ?、市場化的“搶建”，社區(qū)的空間規(guī)模迅速增大。

（二）空間透視出轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的種種困境

一是社區(qū)空間被異化，導(dǎo)致社區(qū)治理無法打破路徑依賴。在資本主導(dǎo)的邏輯下，空間作為商品的交換價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其使用價值，空間生產(chǎn)從屬于資本增值而不是為人使用的功能。在城市化加速、資本密集投入的轉(zhuǎn)型社區(qū)空間，空間的異化則更為突出。土地原本作為農(nóng)作的資源、房屋作為居住的功能、工廠作為生產(chǎn)的功能，最終都異化為獲取租金、博得拆遷賠償?shù)妮d體。原農(nóng)村集體無法擺脫“出租經(jīng)濟(jì)”的路徑依賴，原村民也無法改變固有的經(jīng)濟(jì)行為與生活方式真正融入城市生活，不少轉(zhuǎn)型社區(qū)甚至產(chǎn)生各種“反城市化”現(xiàn)象，如固守“村籍”或集體性要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”等。集體經(jīng)濟(jì)組織作為實(shí)際治理主體，在治理能力上有其天生的缺陷與不足，如集體所有權(quán)主體虛置、資產(chǎn)管理和處置不規(guī)范、用人機(jī)制近親繁殖、高度依附行政權(quán)、經(jīng)營管理者素質(zhì)有限等等問題，成為轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的主要原因。

二是社區(qū)空間被排他化，導(dǎo)致公共性困境與社會資本流失。在城鄉(xiāng)二元制度特別是農(nóng)村土地集體所有制的作用下，空間權(quán)利分布極不均衡，占全體社區(qū)人口極少比例的原農(nóng)村集體享有空間的占有、使用、處置、收益等權(quán)利，而占人口比例多數(shù)的外來人口，只能獲得極為有限的使用權(quán)。由此，原農(nóng)村集體的空間利益得到固化，形成“都市村社共同體”。這種擬單位制的制度安排，固然為村莊融入城市提供了一個窗口期，有利于城市化進(jìn)程中的社會穩(wěn)定，但其本質(zhì)上與現(xiàn)代社區(qū)的多元性、異質(zhì)性和共享性相悖離，無法形成社區(qū)的基本認(rèn)同，導(dǎo)致社區(qū)社會資本流失，包括信任關(guān)系難以建立、互惠規(guī)范匱乏、鄰里網(wǎng)絡(luò)趨于解體、集體合作困難等等。

三是社區(qū)空間的主體錯位，難以形成多元協(xié)同的治理格局。原農(nóng)村集體是社區(qū)空間的實(shí)際占有主體，有相當(dāng)一部分村民早已搬離社區(qū)，社區(qū)空間之于其的功能主要在于營利，他們并不真正關(guān)心社區(qū)空間的公共性。外來人口是社區(qū)空間的實(shí)際使用主體，也是社區(qū)公共服務(wù)的主要對象，但由于其社會聯(lián)系松散，組織化程度、參與意愿和參與能力都極低，因而也無法成為社區(qū)公共事務(wù)的治理主體。而城市政府既不是社區(qū)空間的實(shí)際占有者，也不是社區(qū)空間的實(shí)際使用者，在社區(qū)治理中長期缺位。盡管后來政府試圖介入，但由于自身治理資源投入的壓力，以及原農(nóng)村集體強(qiáng)大的路徑依賴，城市政府的治理觸角始終難以有效深入到社區(qū)空間。正是由于上述三大主體的錯位，致使轉(zhuǎn)型社區(qū)始終無法形成多元協(xié)同的公共治理機(jī)制，社區(qū)治理常常陷入公地悲劇。

（三）空間重構(gòu)蘊(yùn)含著轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革的機(jī)遇

當(dāng)前，中國社區(qū)治理普遍面臨自主性缺失的困境[15]，而轉(zhuǎn)型社區(qū)在國家與社會的關(guān)系上卻呈現(xiàn)出一種截然不同的狀態(tài)。在城市化初期，轉(zhuǎn)型社區(qū)在與政府博弈過程中積累了大量的議價能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為基層社會一支重要力量。盡管城市政府仍然掌握著空間的主導(dǎo)權(quán)，但面對自下而上的發(fā)展訴求，權(quán)力體系已經(jīng)不可能完全封閉，空間利益也不可能完全為政府獨(dú)享。如果說轉(zhuǎn)型社區(qū)的初級空間打開了傳統(tǒng)權(quán)力體系的一扇窗，那么，其空間重構(gòu)實(shí)踐則將更為深刻地影響著轉(zhuǎn)型社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系，同時蘊(yùn)含著治理變革的機(jī)遇。轉(zhuǎn)型社區(qū)空間的初級生產(chǎn)是以原農(nóng)村集體為主的自發(fā)行動、公共理性的介入甚少，而空間重構(gòu)則是政府、市場與集體經(jīng)濟(jì)組織等多個主體在一定的制度框架下博弈，公共理性、市場邏輯與集體行動交織在一起，從而為破解社區(qū)治理難題、構(gòu)建開放的、參與的、協(xié)作式的社區(qū)治理機(jī)制提供了可能：

一是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的再造。良性的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)是社區(qū)治理變革的重要前提。轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)長期處于主體錯位的狀態(tài)，城市政府、農(nóng)村集體和外來人口在既有框架中無法形成良性互動。通過空間重構(gòu)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生重大的改變，一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“總體性”特征將可能受到影響，集體與村民個人的生產(chǎn)生活方式也將發(fā)生重大的改變；另一方面，政府與集體經(jīng)濟(jì)組織、外來人口與集體經(jīng)濟(jì)組織的力量格局均將調(diào)整，同時，還將引入市場和其他社會主體，從而扭轉(zhuǎn)原來空間完全為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織把持的局面，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)將發(fā)生重大的變化。

二是社區(qū)治理資源的配置。充足的社區(qū)治理資源是社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的保障，缺乏資源的持續(xù)投入社區(qū)治理的績效難以為繼。轉(zhuǎn)型社區(qū)長期處于治理資源匱乏的狀態(tài)，政府公共投入不足、原農(nóng)村集體的資源投入既無法持續(xù)、又缺乏公共性。通過空間重構(gòu)，市場與社會主體介入到空間生產(chǎn)，也將擴(kuò)大資源配置渠道，為政府的公共投入、市場的資本投入與社會的專業(yè)力量投入提供平臺。

三是社區(qū)公共利益的實(shí)現(xiàn)。社區(qū)公共利益是社會治理績效的重要尺度及社區(qū)治理變革的落腳點(diǎn)，包括社區(qū)公共產(chǎn)品的供給及外來人口對社區(qū)空間利益的分享等等。轉(zhuǎn)型社區(qū)空間長期為集體經(jīng)濟(jì)組織所把持，利益分配極為不均，空間長期處于割裂與排他的狀態(tài)，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，尤其是外來人口無法較好地分享公共服務(wù)。通過空間重構(gòu)，不但可以對社區(qū)空間進(jìn)行重新規(guī)劃布局，提升社區(qū)整體環(huán)境、完善社區(qū)配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，增加公共產(chǎn)品的可及性，同時原有低效利用的社區(qū)空間被激活，其土地的增值收益可以反哺為社區(qū)的公共產(chǎn)品。

三、空間重構(gòu)對轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的影響及效能：基于三種模式的比較分析

綜觀深圳社區(qū)空間重構(gòu)的實(shí)踐，由于改造方式、力度、運(yùn)作思路、實(shí)施主體、實(shí)施路徑等的不同，空間重構(gòu)模式呈現(xiàn)多樣化的局面，主要有以下三種模式②，詳見表1。

一是城市更新（也叫城中村改造）③，實(shí)行市場機(jī)制，專指涉及土地二次開發(fā)、拆除重建類的城市更新，這是目前深圳主導(dǎo)的空間重構(gòu)模式，也是對轉(zhuǎn)型社區(qū)空間改造力度最大的類型；二是綜合整治，由政府主導(dǎo)并引入市場力量，該種模式基本不涉及拆除重建，屬廣義“城市更新”之列，更多地是基于現(xiàn)有建筑內(nèi)部及社區(qū)環(huán)境的優(yōu)化提升，同時將空間改造與消除安全隱患、規(guī)范人口管理、完善公共服務(wù)及其管理服務(wù)機(jī)制等進(jìn)行統(tǒng)籌治理；三是社區(qū)規(guī)劃（也叫社區(qū)發(fā)展規(guī)劃），完全由政府主導(dǎo)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理及土地歷史遺留問題等對社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌布局和安排，該類模式并不以土地二次開發(fā)為主要手段，僅涉及局部空間的改造。

表1 三種空間重構(gòu)模式特點(diǎn)的比較分析

（一）城市更新

2009年以來，深圳城市更新構(gòu)建了以《城市更新辦法》、《城市更新實(shí)施細(xì)則》為骨架的配套制度體系。由于實(shí)行市場機(jī)制，且有健全的制度保障，深圳城市更新較好地調(diào)動了市場主體和權(quán)利主體的積極性，近十年來實(shí)施力度很大。城市更新對社區(qū)治理有其積極意義：

一是社區(qū)空間被納入政府管理框架，公共環(huán)境得到改善。通過城市更新的拆除重建，既有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和利益格局重新調(diào)整，原有的空間代之以容積率更高、公共配套更優(yōu)、更高端的商品房，從而消除了轉(zhuǎn)型社區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的空間意象。隨著土地產(chǎn)權(quán)從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，原村民也從擁有一戶一棟的自建房變?yōu)閾碛腥舾缮唐贩?，社區(qū)空間被納入城市政府進(jìn)行統(tǒng)一管理，空間建設(shè)遵循的是現(xiàn)代城市規(guī)劃的秩序與規(guī)則，并按照城市規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)配置相應(yīng)的公共設(shè)施。在公共理性的管控下，個體的經(jīng)濟(jì)理性無法主導(dǎo)空間建設(shè)，發(fā)展的負(fù)外部性得到控制，集體和村民也不能再隨便搞違建以擠占公共空間。

二是強(qiáng)化市場運(yùn)行機(jī)制，拓展了社區(qū)治理資源。盡管不同地區(qū)城市更新的運(yùn)行機(jī)制有所不同，如深圳以市場為主導(dǎo)，而廣州和上海則以政府為主導(dǎo)，但都不離開市場與資本的介入。公共配套不足是長期困擾轉(zhuǎn)型社區(qū)的一項治理難題，資本在獲得市場利潤的同時為社區(qū)提供（配建）了公共配套，從而拓展了社區(qū)治理的資源，降低了城市政府社區(qū)治理的成本。此外，社區(qū)空間的高端化與人群的高端化，由于這些人群主要是持有房產(chǎn)的小業(yè)主，且擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)社會地位，小區(qū)的公共事務(wù)管理也有了更好的基礎(chǔ)。

與此同時，城市更新之于社區(qū)治理也有不容忽視的消極影響，它是一把雙刃劍：

一是加重了低收入群體的空間排斥，悖離了社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的根本目的。從目前國內(nèi)各地的實(shí)踐來看，城市更新都是基于政府、市場和原農(nóng)村集體三方主體的利益平衡進(jìn)行制度設(shè)計，外來人口則排除在游戲規(guī)則之外，對其租房的權(quán)利也沒有任何補(bǔ)償和保障。轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的困境之一在于，以原農(nóng)村集體為主的治理框架缺乏公共性，無法為外來人口提供更加公平、共享的公共服務(wù)。而在城市更新過程中，這些外來人口不但沒有爭取到一星半點(diǎn)的好處，而且被徹底剝奪了其空間權(quán)利，被迫遷至城市更為邊緣的地區(qū)，不但難以享用城市公共產(chǎn)品，也造成了其原有社會關(guān)系網(wǎng)的斷裂，降低了向上流動的機(jī)會，加大了其落腳城市的難度。

二是將社區(qū)治理的內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)移出去，加大了城市發(fā)展的負(fù)外部性。一方面，大量外來人口原本可以在城市中心區(qū)以較低的空間成本落腳于城市，為城市的經(jīng)濟(jì)社會提供其不可或缺的服務(wù)?？臻g被拆除后，不但增加了低收入群體的生存成本，城市中產(chǎn)階級的生活成本和企業(yè)的營商成本也隨之驟升。另一方面，城市更新以高容積率倒逼城市規(guī)劃，對城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力的過度消耗，加重了城市公共產(chǎn)品短缺。面對社會公眾日益高漲的集體消費(fèi)需求，政府只能運(yùn)用財政資金彌補(bǔ)城市更新造成的公共設(shè)施缺口，在事實(shí)上構(gòu)成了對城市更新參與主體的變相資本補(bǔ)貼。這些缺口本應(yīng)由城市更新的直接獲得者承擔(dān)，最終卻轉(zhuǎn)嫁給社會，增加了社會的整體成本[16]。

（二）綜合整治

盡管深圳一直在不斷推動綜合整治，但由于該模式的利潤空間有限、政府需要投入大量的公共財政，因此更多地是實(shí)行以市場為主導(dǎo)的、以拆除重建為主的城市更新模式。隨著拆除重建模式的局限性及負(fù)面影響日益凸顯，城市政府開始調(diào)整公共政策，加大城中村的綜合整治力度。近兩年來，綜合整治模式有了實(shí)質(zhì)性的推動。

一是政府調(diào)整公共政策，綜合整治力度空前。根據(jù)深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃，拆除重建與綜合整治用地比例控制在4：6。特別是2017年以來，深圳市明顯加大了城中村的綜合整治，其財政投入之大、動員范圍之廣前所未有。深圳《城中村綜合治理2018-2020年行動計劃》顯示，三年將完成1600個城中村綜合治理，2018年完成600個以上[17]。根據(jù)該計劃，深圳制定城中村總體規(guī)劃綱要和分類更新整治的配套政策，實(shí)施城中村綜合治理三年計劃，涵蓋社區(qū)治安、消防安全、用電安全、燃?xì)獍踩?、食品安全、弱電管線、環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序、交通秩序、生活污水等十大領(lǐng)域。

二是引入市場力量，創(chuàng)新綜合整治模式。轉(zhuǎn)型社區(qū)的綜合整治是一項浩大的工程，僅靠政府的投入難以持續(xù)且效果有限，引入市場力量是創(chuàng)新的方向。如實(shí)行“EPC④+物業(yè)管理”模式：一方面，政府加大投入，通過招投標(biāo)引入萬科等知名企業(yè)進(jìn)行承包，全面完善城中村的公共配套，滿足城中村安全和公共服務(wù)的需求。另一方面，企業(yè)加大投資，統(tǒng)一租賃物業(yè)，改造成公寓或者是小型商務(wù)酒店，統(tǒng)一規(guī)劃業(yè)態(tài)，以此不斷增強(qiáng)社區(qū)活力，提升物業(yè)價值。同時，實(shí)施優(yōu)質(zhì)的物業(yè)管理，建立現(xiàn)代化、精細(xì)化、智慧化的長效管理機(jī)制。

總體來看，這種空間模式與拆除重建相比，既沒有破壞原來的社區(qū)空間肌理，對外來人口的生存空間的沖擊也更為緩和，但存在兩大難題：

一是公眾參與的缺失。由于該種模式以政府為主導(dǎo)，本質(zhì)上還是政府、市場與原村民三大主體的合作，其中政府負(fù)責(zé)公共政策的制定及公共配套的投入，市場負(fù)責(zé)運(yùn)營和管理，原村民讓渡空間管理權(quán)給市場，相關(guān)的游戲規(guī)則仍然將弱勢群體與社會公眾排除在外。政府投入的綜合整治資金來自于公共財政，其主導(dǎo)權(quán)仍然在市區(qū)政府，社會公眾并無實(shí)際的話語權(quán)。在實(shí)際的整治過程中，整治的經(jīng)費(fèi)、方式與具體項目也主要由市區(qū)政府及其派出機(jī)構(gòu)決定，社區(qū)本身并無太多話語權(quán)。市場力量在參與過程中，也主要考慮政府的發(fā)展要求與村民的發(fā)展訴求，而極少考慮承租人的需求。

二是市場力量可能導(dǎo)致的消極影響。如果要借助市場力量來提升社區(qū)空間質(zhì)量，必須對市場有所回報，租金勢必有所上升，因此萬科的“萬村計劃”也受到社會的質(zhì)疑。如何平衡效率與公平的關(guān)系，有效利用市場的治理資源，同時控制城市的綜合成本、盡最大程度保障外來人口的生存權(quán)益，是擺在公共政策制定者面前的巨大的挑戰(zhàn)。

（三）社區(qū)規(guī)劃

社區(qū)規(guī)劃作為社區(qū)發(fā)展的綜合行動綱領(lǐng)，一直是西方國家政府與非政府組織、民間的合作紐帶，是社區(qū)獲得資源、實(shí)現(xiàn)自治的重要途徑。當(dāng)前，我國社區(qū)規(guī)劃對擴(kuò)大公眾參與、培育社會資本及社區(qū)治理的作用日益凸顯。盡管社區(qū)規(guī)劃以空間為切入點(diǎn)，但并不以拆除重建為主要手段，而是基于社區(qū)綜合發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行空間重構(gòu)與資源整合，因而能跳出經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的傾向而更富人文關(guān)懷。

2008年以來，深圳在龍崗、大鵬、寶安、龍華、坪山等區(qū)的若干轉(zhuǎn)型社區(qū)陸續(xù)編制了社區(qū)規(guī)劃。這些規(guī)劃多由政府出資，派駐專業(yè)規(guī)劃師進(jìn)入社區(qū)提供規(guī)劃編制服務(wù)，體現(xiàn)的是政府與社區(qū)發(fā)展的利益平衡。以深圳坪山區(qū)編制的社區(qū)規(guī)劃為例，其工作思路主要包括：（1）盤點(diǎn)社區(qū)現(xiàn)狀資源，包括黨建工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、城市建設(shè)等；（2）結(jié)合上位規(guī)劃明確社區(qū)發(fā)展定位，圍繞黨建、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社區(qū)建設(shè)、社會管理、安全維穩(wěn)5大方面，確定了社區(qū)近中遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，并制定了近期發(fā)展規(guī)劃與行動計劃；（3）以項目為抓手確定實(shí)施主體、資金來源，通過部門聯(lián)動推動規(guī)劃實(shí)施。

可以說，社區(qū)規(guī)劃契合了“善治”所強(qiáng)調(diào)的“多元主體合作共治”的治理模式，將多元主體納入社區(qū)空間資源與社會秩序的整合，對社區(qū)治理轉(zhuǎn)型具有積極的意義。

一是整合社區(qū)價值資源，推動社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型社區(qū)原有的空間長期以來被出租經(jīng)濟(jì)所左右，資產(chǎn)一直無法被激活，尤其社區(qū)集體資產(chǎn)——非農(nóng)建設(shè)用地往往承載著低端產(chǎn)業(yè)而長期處于低效利用的狀態(tài)，相關(guān)的空間收益較為有限。社區(qū)規(guī)劃在識別社區(qū)現(xiàn)有空間資源特色的基礎(chǔ)上，明確社區(qū)產(chǎn)業(yè)定位及門類，完善產(chǎn)業(yè)配套，較好地整合了社區(qū)的價值資源，為社區(qū)發(fā)展建設(shè)建構(gòu)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，推動社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

二是優(yōu)化社區(qū)空間秩序，完善社區(qū)公共產(chǎn)品供給。轉(zhuǎn)型社區(qū)空間長期為私人經(jīng)濟(jì)理性所左右，公共空間與公共產(chǎn)品長期處于低質(zhì)的供給狀態(tài)。社區(qū)規(guī)劃為公共理性的有效介入提供了平臺：一方面，社區(qū)規(guī)劃師向居民宣講規(guī)劃理念，并結(jié)合政府的規(guī)劃控制要求與社區(qū)居民的發(fā)展訴求，從專業(yè)技術(shù)的角度對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套設(shè)施提出一系列優(yōu)化方案；另一方面，社區(qū)居民在社區(qū)規(guī)劃參與過程中，對社區(qū)的公共困境有更清晰的體會，對社區(qū)愿景有更清晰的共識，更容易形成公共理性，因此也更容易達(dá)成妥協(xié)與協(xié)作。

三是強(qiáng)化公眾過程式參與，為社區(qū)治理培育社會資本。與傳統(tǒng)的規(guī)劃編制強(qiáng)調(diào)政府單向管控不同，社區(qū)規(guī)劃立足社區(qū)，是自上而下與自下而上發(fā)展訴求的融合，強(qiáng)調(diào)過程式、參與式規(guī)劃，公眾參與從淺層次、咨詢式的參與轉(zhuǎn)向深度參與。社區(qū)規(guī)劃師通過社區(qū)規(guī)劃這個平臺，以宣講會、咨詢會、小組會、動員會等多種形式，組織社區(qū)成員表達(dá)各自的訴求，使不同群體得以有效溝通與理解，促進(jìn)彼此的信任與互惠，并最終形成解決問題的綜合方案。從這個意義上講，社區(qū)規(guī)劃的過程比規(guī)劃報告本身更重要，也更具有價值，對社會資本的提升與社區(qū)治理轉(zhuǎn)型具有積極的推動作用[18]。

四是吸納多元主體訴求，促進(jìn)空間共享與社區(qū)整合。與城市更新主要體現(xiàn)市場和原農(nóng)村集體利益不同，社區(qū)規(guī)劃由政府發(fā)起，吸納了外來人口、規(guī)劃精英與社會人士等多元主體的發(fā)展訴求。相應(yīng)地，在空間方案上，社區(qū)規(guī)劃著眼于協(xié)調(diào)多元主體利益需求，消除轉(zhuǎn)型社區(qū)原來面臨的公共性不足的困境，如通過完善外來工人的住房及公共服務(wù)體系，設(shè)立新的社區(qū)組織管理機(jī)構(gòu)來使社區(qū)成員共同參與社區(qū)建設(shè)，最終促進(jìn)社區(qū)融合與社會穩(wěn)定。

遺憾的是，目前社區(qū)規(guī)劃主要在區(qū)級層面推進(jìn)，成功實(shí)施的案例較少。與前兩種模式相比，該種模式陷入“兩不靠”的尷尬局面：

一方面，政府的制度建設(shè)與財政投入不足，既缺乏制度保障[19]，也缺乏部門聯(lián)動，導(dǎo)致項目往往無法落地。反觀美國、英國等國家，社區(qū)規(guī)劃有一定的法律效力及相關(guān)的制度安排，且不局限于空間技術(shù)手段，規(guī)劃合作組織對政府各部門合作的推進(jìn)力度很大，從而保障了社區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。近年來，上海、成都等地也在局部地區(qū)開始實(shí)施社區(qū)規(guī)劃師制度，社區(qū)規(guī)劃對社區(qū)治理的影響與效能正在逐步擴(kuò)大。

另一方面，由于社區(qū)規(guī)劃的經(jīng)費(fèi)來源于政府，規(guī)劃方案既要反映原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展訴求，也要充分考慮城市發(fā)展的整體利益缺失以及相關(guān)弱勢群體的空間需求。目前城市更新等空間重構(gòu)模式給予土地權(quán)利人過多的補(bǔ)償，導(dǎo)致社會對補(bǔ)償?shù)钠谕^高，如果政府不愿意投入足夠的資源，又不能大幅提高社區(qū)開發(fā)建設(shè)量，上述多方利益勢必?zé)o法平衡，規(guī)劃方案難以達(dá)成共識。如果社區(qū)規(guī)劃的實(shí)施成本過大，實(shí)施周期過長，就無法真正成為推動轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的有效途徑。

（四）治理效能的比較分析

前文分別闡述了三種空間重構(gòu)模式對社區(qū)治理的影響，那么，究竟哪種模式更有利于推動轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革呢？為此，本文以轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革作為目標(biāo)，以國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為方向，選取若干指標(biāo)，以此來評價上述三種模式的治理效能，即空間重構(gòu)模式在推動轉(zhuǎn)型社區(qū)治理現(xiàn)代化方面的效果和能力。關(guān)于治理效能的指標(biāo)體系，學(xué)界主要從國家治理、政府治理、社會治理進(jìn)行研究，也有若干社區(qū)治理的相關(guān)研究[20]。為此，本文借鑒相關(guān)研究成果，從治理現(xiàn)代化出發(fā)，提煉出適合轉(zhuǎn)型社區(qū)治理效能的若干指標(biāo)⑤：

一是社區(qū)公共產(chǎn)品，既包括社區(qū)局部環(huán)境的改善程度（如整體環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共空間等），也包括該公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)性，即是否導(dǎo)致城市發(fā)展“外部性”；二是社區(qū)治理資源的吸納與整合，包括政府公共財政投入、市場力量與社會力量（專業(yè)組織和社會精英）等社區(qū)空間資源；三是社區(qū)公眾參與，即集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、承租人與一般社會公眾對空間重構(gòu)實(shí)踐的參與程度；四是弱勢群體的權(quán)益保障，包括對承租人權(quán)益的保障、空間成本的控制程度以及對公共產(chǎn)品的可及性等。

為了使比較的結(jié)果更具直觀性，本文將每個二級指標(biāo)分為弱、中、強(qiáng)三種程度，分別賦值1、2、3，并分別對三者的治理效能進(jìn)行判斷并賦值（詳見表2）。當(dāng)然，此種方法仍然屬于定性研究，指標(biāo)并不全面且無法體現(xiàn)每個指標(biāo)的權(quán)重，指標(biāo)的取值也主要是基于作者前文的分析。該研究也將為筆者下一步定量研究奠定基礎(chǔ)。

表2 三種空間重構(gòu)模式對轉(zhuǎn)型社區(qū)治理效能的比較分析

由上表可知，三種空間重構(gòu)模式對轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理效能存在較大的差異?？傮w來看，社區(qū)規(guī)劃的治理效能最強(qiáng)，其次是綜合整治，最弱的是城市更新。具體而言，社區(qū)規(guī)劃在公共產(chǎn)品的供給、公眾參與與弱勢群體的權(quán)益保障方面的效能相對較高，但在治理資源的吸納與整合方面較弱；綜合整治在資源動員與整合上的效能相對較高，但在公眾參與方面存在明顯不足；城市更新在資源調(diào)動上的效能與綜合整治模式相當(dāng)，但在公共產(chǎn)品供給（與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)性）和弱勢群體的權(quán)益保障方面較弱。

四、“善治”語境下轉(zhuǎn)型社區(qū)空間重構(gòu)的反思

“善治”即“良好的治理”(good governance)，是使公共利益最大化的社會管理過程。十九大提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，建立共建共治共享的社會治理格局。這為我國社會領(lǐng)域的“善治”指明了方向。本文所分析的三種空間重構(gòu)模式均不同程度、不同維度地推進(jìn)了轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理，但離“善治”仍有大小不等的差距，甚至出現(xiàn)一些悖離“善治”的趨勢?？梢姡臻g重構(gòu)的模式選擇與制度設(shè)計對于社區(qū)“善治”的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。因此，有必要以“善治”為導(dǎo)向，認(rèn)真檢視當(dāng)前轉(zhuǎn)型社區(qū)的空間重構(gòu)實(shí)踐，完善相關(guān)的公共政策與制度體系。

一是建構(gòu)與轉(zhuǎn)型社區(qū)治理相匹配的空間制度體系。空間重構(gòu)實(shí)質(zhì)上是空間資源的再分配與利益關(guān)系的再調(diào)整，其良性運(yùn)行離不開一套科學(xué)合理、分類實(shí)施的空間制度體系。應(yīng)轉(zhuǎn)變以往將空間重構(gòu)與社區(qū)治理割裂的不良傾向，將空間制度體系的建構(gòu)與社區(qū)治理有機(jī)聯(lián)系起來，積極倡導(dǎo)“新城市主義”等現(xiàn)代城市規(guī)劃理念，根據(jù)轉(zhuǎn)型社區(qū)的資源稟賦、發(fā)展階段及治理需求，選擇適宜的空間重構(gòu)模式。目前，深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃，已經(jīng)從全市層面為轉(zhuǎn)型社區(qū)的空間重構(gòu)搭建了初步的空間制度框架，明確了拆除重建與綜合整治的范圍，同時深圳市對綜合整治也有持續(xù)充足的財政投入與詳細(xì)周全的行動計劃，但對社區(qū)規(guī)劃尚缺乏制度化、長效性的安排。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)及時關(guān)注前兩種模式的負(fù)面影響，綜合評估其社會成本及對弱勢人群的擠出效應(yīng)，及時調(diào)校相關(guān)政策，減少空間改造的負(fù)外部性，使外來人口能夠較好地落腳城市。同時，對于目前實(shí)施力度較弱的社區(qū)規(guī)劃，建議從全市層面完善相關(guān)的制度和機(jī)制，使其真正成為社區(qū)多元主體共建共治共享的有效平臺。

二是推行綜合配套的社區(qū)治理策略。轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革是既是一個長期漸進(jìn)的過程，也是一項綜合系統(tǒng)的工程。轉(zhuǎn)型社區(qū)能否朝“善治”邁進(jìn)，取決于集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)型和社區(qū)公共性的重建，而空間重構(gòu)作為推進(jìn)社區(qū)治理變革的手段之一有其固有的局限。空間重構(gòu)本質(zhì)是仍是一種空間生產(chǎn)形式，要服從于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度安排。如前文所述，深圳三種空間重構(gòu)模式都無法改變集體經(jīng)濟(jì)組織對空間生產(chǎn)的路徑依賴，空間重構(gòu)產(chǎn)生的土地增值收益必須為集體經(jīng)濟(jì)組織和市場所分肥，如果政府不投入一定的治理資源，僅僅依賴剩余的土地增值收益，對于推動轉(zhuǎn)型社區(qū)治理現(xiàn)代化無異于杯水車薪。因此，轉(zhuǎn)型社區(qū)治理變革最終取決于政府公共資源的投入，包括公共財政、制度建設(shè)以及人力資源等。如深圳近年來持續(xù)加大了轉(zhuǎn)型社區(qū)的資源投入，推進(jìn)“社企分離”，剝離其公共服務(wù)職能，從而使政府的公共服務(wù)逐漸覆蓋到弱勢人群，提供更為包容性的公共服務(wù)⑥。當(dāng)然，政府的公共資源是有限的，因此應(yīng)根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共財政能力，制定穩(wěn)健的綜合配套治理策略。

三是構(gòu)建更加公平的公共政策體系?？臻g重構(gòu)離不開市場的推動，而借用資本的力量必須支付一定的社會代價，勢必會對弱勢群體產(chǎn)生一系列沖擊和排斥。在“善治”的導(dǎo)向下，必須發(fā)揮中國獨(dú)特的政治優(yōu)勢，進(jìn)一步加強(qiáng)弱勢人群的空間權(quán)利保障。值得注意的是，空間重構(gòu)主要是基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系展開的資源重組過程，這是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，因此，單純地強(qiáng)調(diào)在具體的社區(qū)空間重構(gòu)實(shí)踐中增強(qiáng)外來人口的參與，既沒有現(xiàn)實(shí)環(huán)境的支撐，往往也收不到良好的效果。因此，應(yīng)通過公共政策和二次分配手段，在空間重構(gòu)中守住公共利益的底線，同時將空間重構(gòu)的土地增值以福利、稅收的形式對弱勢人群進(jìn)行制度性補(bǔ)貼。

注：

①該“社區(qū)”是深圳行政管轄意義的社區(qū)，有別于學(xué)界關(guān)于社區(qū)的概念，范圍往往也比城中村大。

②還有一類空間重構(gòu)模式為“整村統(tǒng)籌土地整備”，目前實(shí)施案例較少，考慮到該類模式的運(yùn)行思路和治理效能基本類似于城市更新，故本文不予研究。

③根據(jù)《深圳市城市更新辦法》，城市更新包括綜合整治、功能改變和拆除重建三種方式，本文所指的城市更新為狹義的概念，即專指拆除重建方式的城市更新。

④EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。

⑤應(yīng)該說明的是，上述指標(biāo)并不能涵蓋轉(zhuǎn)型社區(qū)治理效能的所有維度，有些指標(biāo)盡管非常重要，如三者在集體經(jīng)濟(jì)組織的“社會性”建構(gòu)方面的差異并不明顯，故而舍棄該項指標(biāo)。同時，對一些相關(guān)性較高的指標(biāo)作了篩選與整合，如社區(qū)治理格局的再造主要涉及幾個主體之間的關(guān)系，它與治理資源的指標(biāo)高度相關(guān)，也與公眾參與的指標(biāo)聯(lián)系緊密，因此只保留后兩項指標(biāo)。

⑥以南山區(qū)為例，2017年對192家股份合作公司投入2.1億元，接下來，投入還將逐年加大，并納入了區(qū)政府的財政預(yù)決算中。