省級權責清單差異性研究：原因、問題、規(guī)范

徐 軍，王國棟

（1.北京化工大學人力資源管理研究中心，北京 100029；2.中央編辦事業(yè)發(fā)展中心，北京 100088）

權責清單制度是在中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出，十八屆四中、五中全會進一步明確了建立健全權力清單制度的總體部署。十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中將權力清單制度重新表述為權責清單制度，再次明確“全面推行政府部門權責清單制度”。權責清單制度是以習近平為核心的新一屆領導集體全面依法治國、建設法治政府、提升政府治理能力的重要舉措。

十八屆三中全會后，權責清單的建設已成為各級政府的重要工作。2015年之前，權責清單的制定處于探索階段，這一階段的研究集中在權責清單的定義、內(nèi)涵以及法律屬性[1][2]。2015年之后，權責清單的制定進入實質性落實階段，這一階段的研究集中在某一地區(qū)[3]或某一政府部門在權責清單制定過程中好的做法、存在的問題及工作建議。2017年之后，各級政府基本完成權責清單的制定和公示，針對某級政府[4][5]或某類部門[6]的權責清單之間的差異性研究逐漸增多。

鑒于省級政府權責清單對于中央政府更具參考意義，本文擬選取31個省級政府公示的權責清單作為研究對象，從權責清單的內(nèi)容形式和權責事項數(shù)量兩方面，研究各省級政府權責清單間的差異，分析差異產(chǎn)生的原因，找出不合理差異及其引發(fā)的問題，進而提出對策建議。

一、權責清單及權責清單的差異性

（一）權責清單是本級政府的法定職責目錄

政府部門權責清單（以下簡稱“權責清單”）是依據(jù)法律法規(guī)梳理本級政府各部門職責（職能）內(nèi)容形成的目錄清單，核心是政府職責目錄管理，基本原則是“職責法定”，其主要作用體現(xiàn)在：一是明確政府職責內(nèi)容，推進政府依法行政，成為加快法治政府建設的重要依托。通過梳理權責清單，讓各級政府“摸清家底”，明確法律法規(guī)授權下的職責范圍，推動政府轉變?yōu)榉煞ㄒ?guī)授權下的“有限政府”，在作為上轉變?yōu)椤胺o授權不可為”。二是厘清職責邊界，加快政府職能轉變，成為推進“放管服”工作的重要抓手。權責清單是厘清上級政府與下級政府、政府各部門間職責邊界的重要手段，也是厘清政府與市場、政府與社會關系的重要手段。權責清單有助于形成“邊界清晰、分工合理、運轉高效”的政府職能體系，加快國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，也有助于推進簡政放權，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。三是政府強化社會監(jiān)督，是建設陽光政府、廉潔政府的重要方式。將政府權力以目錄清單的形式接受群眾監(jiān)督，有助于推進權力的規(guī)范、高效、透明運行。

（二）權責清單的不合理差異弱化了權責清單制度的權威性

由于我國政治制度與行政體制的基本特征，各級政府的職責主要由國家層面的法律法規(guī)規(guī)定。同時，“為維護黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”[7]，各級政府主要機構設置和職責配置也與中央政府基本對應。因此，理論上我國同級政府之間權責清單的差異性并不大，但實際的權責清單在內(nèi)容和事項數(shù)量上均存在較大差異，是不合理的。

這些差異中，一部分是因地方政府自治需要及自然環(huán)境、人口資源、經(jīng)濟發(fā)展等不同而客觀產(chǎn)生的，屬于合理差異；另一部分是因權責清單實施標準不一致及人為因素等問題產(chǎn)生的，屬于不合理差異。這些不合理差異弱化了權責清單制度的權威性，損害了政府公信力，帶來一系列問題：各級政府工作成效難以得到合理評估，工作中的問題難以及時發(fā)現(xiàn)；以精簡審批事項數(shù)量為重點的簡政放權工作容易成為“數(shù)字游戲”；區(qū)域間交流出現(xiàn)障礙，同級政府間難以相互參考借鑒；社會公眾看不懂清單，難以進行有效監(jiān)督。

二、權責清單在內(nèi)容、形式上的差異及成因分析

截止到2017年底，中央層面公開出臺的指導性文件只有《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（簡稱《指導意見》）[8]。依據(jù)《指導意見》對權責清單的要素和權力類型的說明，我們可分別從“權責清單要素”、“權力類型”、“權責是否一張清單”三方面分析各省級政府公示的權責清單在內(nèi)容、形式上的差異。

（一）清單要素的差異源于清單實際應用的差別

《指導意見》中提出“將每項職權的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等”以清單的方式公示，我們將權責清單中公示的職權的名稱、編碼、設定依據(jù)等稱為權責清單要素。統(tǒng)計結果表明，各省級政府公示的權責清單要素存在較大的差異（詳見表1）。

1.“職權名稱”、“權力類型”、“行使主體”要素：所有省級政府均對這三個要素進行了公示。

2.“設定依據(jù)”要素：90.3%的省級政府對職權“設定依據(jù)”進行了公示，僅上海、重慶、安徽沒有公示。根據(jù)“職責法定”的原則，公示的權責清單須有法可依，并應隨法律法規(guī)的“立改廢釋”動態(tài)調整。因此，通過公示職權“設定依據(jù)”，才能體現(xiàn)“職責法定”，讓無法可依的權責事項無處藏身。

3.“流程圖”要素：公示“流程圖”的省級政府僅占22.6%，另有浙江、湖南等8個省級政府在權責事項中關聯(lián)了政務服務事項中的“辦事指南”，并在“辦事指南”中公示“流程圖”，這樣，公示“流程圖”的省級政府合計達到41.9%。公示“流程圖”要素是規(guī)范權力運行流程、提高權力運行透明度的重要手段。政務服務是政府面向公眾服務的“窗口”，是“放管服”改革的重要內(nèi)容，如浙江的“最多跑一次改革”、江蘇的“不見面”審批均是以優(yōu)化政務服務推動“放管服”改革，而“辦事指南”是公眾辦事的指引，將權責清單與“辦事指南”關聯(lián)，可以強化公眾監(jiān)督、方便群眾辦事。

4.“編碼”要素：公示“編碼”的省級政府占比為67.7%，各地公示的編碼主要有三個特點：一是編碼規(guī)則主要由權力類型、部門碼、地域碼、通用碼、子項碼、順序碼等組合而成；二是各地區(qū)編碼規(guī)則不一致，即使是部門碼的編碼規(guī)則也存在差異，如廣東采用組織機構代碼，山東采用三位數(shù)字自編碼；三是存在一些本地化的特色編碼規(guī)則，如天津編碼規(guī)則中包含兩位職能編碼，黑龍江編碼規(guī)則中包含一位實施層級碼。隨著大數(shù)據(jù)、云計算技術的發(fā)展，政務信息數(shù)據(jù)共享互通的需求使得“編碼”成為權責清單中必不可少的要素。全國統(tǒng)一的編碼規(guī)則和編碼體系有助于將依據(jù)同一法律法規(guī)條文設定的權責事項標準化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，便于省級政府間的橫向比較。

5.其他要素：除以上6項要素外，各省級政府在制定權責清單過程中根據(jù)本地區(qū)的實際需求擴展了其他要素，超過40%的省級政府在權責清單或關聯(lián)的辦事指南中增加了“收費標準和依據(jù)”及“辦理時限”要素。這兩項要素有利于規(guī)范權責運行，避免政府亂收費、不作為。

權責清單的實際應用性越強，應用范圍越廣，其清單要素越完善。

表1 31個省級政府公示的權責清單要素

（二）權力類型的差異源于分類標準缺乏明確的法律依據(jù)

《指導意見》中指出，權力類型“可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式”，其中，“其他類別的確定，要符合國家法律法規(guī)”。以上分類方式通常簡稱“9+X”，“X”為其他類別，包含1種或多種權力類別。將各省級政府的權力類型細分為兩類：第一類符合“9+X”分類方式，“X”包含 1種“其他類別”（簡稱“9+1”）或多種自定義權力類別；第二類是不完全符合“9+X”的分類方式。

此外，23.4%的省級政府權力類型中存在“行政審批”類別。行政審批包括調節(jié)外部行政法律關系的外部行政行為和調節(jié)內(nèi)部政府管理關系的內(nèi)部行政行為，行政許可主要是指前一種[9]。由于權責清單是政府面向公眾曬權的方式，而內(nèi)部審批行為雖是職責目錄的范疇但卻不宜納入公示的權責清單。因此，將行政審批統(tǒng)一表述為行政許可更加規(guī)范，數(shù)據(jù)統(tǒng)計中將行政審批視同行政許可。第一類符合“9+X”分類的省級政府共19個，占比61.3%，其中，符合“9+1”分類的省級政府16個，另有上海、黑龍江、青海對X 自定義了其他權力類別。第二類不符合“9+X”分類的省級政府共12個，占比38.7%，其中，有11個省級政府僅在“行政檢查”和“行政裁決”兩個權力類型上有差異（詳見表2）。

權力類型存在差異的主要原因是權力類型在法律上尚無明確的分類標準，《指導意見》中對權力類型的分類只是建議分類。行政許可、行政處罰、行政強制因有《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》的相關法律依據(jù)而概念明確，但其他權力類型則缺少法律上的明確定義，如《最高人民法院關于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)［2004］2 號)把行政行為劃分為27 類。清單梳理中因權力類型概念模糊而任意歸類[10]，在行政審批制度改革中為精簡數(shù)量而將許可事項隨意調整為其他類別的現(xiàn)象時常發(fā)生。因此，在法律上明確權力類型的分類標準有利于建立清晰的職責目錄，提升權責清單的標準化程度。

表2 31個省級權責清單的權力類型統(tǒng)計

（三）“權責是否一張清單”是權責清單中“權”“責”是否對應的體現(xiàn)

《指導意見》提出，“在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單”。權力清單的意義是明確職權范圍，依法行政。責任清單的意義是明確責任主體，健全問責機制。目前各省已制定的責任清單有兩種模式：一種是“安徽模式”，即“權責一張清單”，在公布權力事項的同時明確應有的責任，權力事項和責任事項制定成權責相對應的一張清單。74.2%的省級政府采用該模式（詳見表3）；另一種是“浙江模式”，即“權責兩張清單”，責任清單所列明的責任事項是法律法規(guī)等要求行政主體承擔的行政職責，其中列明了規(guī)劃、政策、標準的制定實施、事中事后監(jiān)管制度、公共服務和政府內(nèi)部管理等事項，它也是政府宏觀管理、內(nèi)部管理等領域的“權力清單”[11]。具體表現(xiàn)為權力事項和責任事項兩張獨立的清單。

盡管權責兩張清單中的責任清單能更好地體現(xiàn)權力主體承擔的行政職責，但缺乏權責對應。因此，權責一張清單能夠更好地體現(xiàn)權責一致，有利于政府行使職權時明確責任主體和責任內(nèi)容，健全問責機制。

表3 權責是否一張清單統(tǒng)計

三、權責事項數(shù)量的差異及成因分析

在各省級政府權責事項數(shù)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中（詳見表4），權責事項數(shù)量最多的北京屬于直轄市。直轄市是市縣兩級行政層級權力結構，其他省級政府是省市縣三級行政層級權力結構，因此，直轄市與其他省級政府的權責事項數(shù)量不具有可比性。為消除行政層級的影響，我們只統(tǒng)計27個非直轄市的省級政府的權責事項的數(shù)量，選取極差和標準差兩個反應數(shù)據(jù)離散度的指標分析權責清單在權責事項數(shù)量上的差異，并對權責事項的主項和子項進行區(qū)分統(tǒng)計，如：采礦權及其轉讓審批的權責事項，包含采礦權新立、變更、注銷、延續(xù)、轉讓5個子項，按主項統(tǒng)計為1項，按子項統(tǒng)計則為5項。按主項統(tǒng)計，27個省級政府清單事項數(shù)量均值為3 467.5，極差為 5 949，標準差為1 440.7，數(shù)量最多的是青海，共7 397 條，最少的是貴州，共1 448 條。按子項統(tǒng)計，均值為3 854.3，極差為 5 949，標準差為 1 587.0（詳見表 5）。數(shù)據(jù)的離散度高，表明權責事項數(shù)量的差異性大。

根據(jù)《立法法》關于“法”的界定，權責事項的設定依據(jù)應是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的適用范圍是全國，因此，地方立法是各省級政府行政權力差異的主要原因。根據(jù)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫的收錄數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止2017年底，我國現(xiàn)行有效法律2 398部，行政法規(guī)8 649部，部門規(guī)章10 731部。省級地方性法規(guī)（含自治條例、單行條例）共15 855部，省級政府規(guī)章共14 959部，平均每個省級地區(qū)約有1 000部，不足法律法規(guī)總數(shù)的5%。因此，由以上數(shù)據(jù)粗略估算，各省級政府的權責事項數(shù)量本應大體一致。各省級政府在權責事項數(shù)量上的較大差異是不合理的，這既有各省級政府客觀實際情況帶來的差異，也有因為標準不一致、不符合標準規(guī)范、人為主觀因素等問題導致的差異，具體原因如下。

表4 清單事項數(shù)量統(tǒng)計

表5 清單事項數(shù)量離散度指標統(tǒng)計

（一）公示清單的政府部門類別標準不一致，公示部門數(shù)量差異較大

各省級政府公示的權責清單中，部門數(shù)量均值為 46.3，標準差為 5.8，最多的湖北有60個部門，最少的內(nèi)蒙古僅35個部門，公示部門數(shù)量的差異較大。數(shù)量差異產(chǎn)生的原因，有各省級政府機構設置不同的客觀因素，但主要和直接的原因是各省級政府選擇公示清單的政府部門不同，選擇標準不一致。

公示清單的政府部門類別（機構類別參照國務院組織機構中的類別劃分[12]）存在差異，主要體現(xiàn)在：（1）少數(shù)省級政府如廣西的清單中只有政府組成部門和政府直屬機構，而大部分省級政府如湖北、甘肅的清單中還包括法制辦等政府辦事機構以及扶貧辦等政府議事協(xié)調機構；（2）對于一個機構兩塊牌子，具有政府行政職能但列入黨委序列的機構如檔案、保密、密碼管理、臺辦、互聯(lián)網(wǎng)信息管理等部門，各地是否公示也存在差異。有20個省級政府公示了檔案部門的權責事項，而臺辦部門的權責事項僅在浙江、福建等7個省級政府公示；（3）對于承擔行政職能的事業(yè)單位，各地是否公示也存在差異，如湖北公示了省政府采購中心具有行政職能的事業(yè)單位的權責事項；（4）對于中央垂直管理機構的公示存在差異，以氣象、地震部門為例，有12個省級政府公示了省氣象局，有9個省級政府公示了省地震局；（5）部分省級政府還公示了群團組織的權責事項，如山東、安徽公示了省貿(mào)促會，山東、湖北、四川公示了省殘聯(lián)的權責事項；（6）對于政府組成部門或直屬機構的公示也存在差異，如國家安全部門的權責清單只在20個省級政府公示；（7）浙江、湖南等6個省還統(tǒng)一公示了省級政府的共性權力。

我們?yōu)楸ＷC所統(tǒng)計的各省級政府的部門盡可能一致，將承擔行政職能事業(yè)單位、具有政府行政職能但列入黨委序列、中央垂直管理的部門、辦事機構、議事協(xié)調機構、群團機構等部門去掉，只統(tǒng)計除此之外的政府組成部門、直屬機構和部門管理機構。在重新統(tǒng)計后的數(shù)據(jù)中（表4“27個非直轄市省級政府權責清單事項數(shù)量二次統(tǒng)計”）,部門數(shù)量均值40.4，標準差3.9；按主項統(tǒng)計，均值3 397.5，標準差1 414.0，極差5 832；按子項統(tǒng)計，均值3 782.4，標準差1 566.0，極差5 832。數(shù)據(jù)離散度未發(fā)生明顯改善。

鑒于部分省級政府對政府組成部門、直屬機構和部門管理機構的公示仍不完整，我們進一步選取在政府職能體系中較為重要且相對獨立的、對除直轄市外的27個省級政府的教育部門進行統(tǒng)計（表4“27個省級政府教育部門權責清單事項數(shù)量統(tǒng)計”），按主項統(tǒng)計，均值51.0，標準差28.1，極差148；按子項統(tǒng)計，均值55.2，標準差29.4，極差160。數(shù)據(jù)離散度未明顯改變，這表明公示部門范圍和行政層級的差異只是造成清單數(shù)量差異性的因素之一。

（二）權責清單的范疇缺少明確定義，涵蓋的職責內(nèi)容標準不一致

權責清單是政府的職責目錄，但本級政府的職責并非均由法律法規(guī)賦予本級政府行使，并且有些職責對行政相對人并無直接影響。哪些職責應列入本級政府權責清單，缺少統(tǒng)一的標準規(guī)范，各地差異性較大：一是委托行政行為是否列入本級政府權責事項，各地做法不一?！靶姓惺腔诠芾硇枰骋恍姓黧w(委托人)委托另一行政主體或其他組織及個人(被委托人)以委托人的名義代行職權或其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度?！盵13]根據(jù)權力來源不同，行政行為一般分為職權行政行為、授權行政行為以及委托行政行為。近年來在簡政放權的改革中，為了不與法律法規(guī)相沖突，上級政府經(jīng)常采用委托方式向下級政府下放權責事項，這種委托事項應列入上級還是本級政府的權責清單并無統(tǒng)一標準。如浙江定義“省級保留”的行政權力是指省級部門直接行使和委托下放市、縣政府主管部門行使的行政權力，即省級政府委托下放的事項仍在省級政府清單中公示。二是“審核轉報”是否列入本級政府權責事項，各地做法不一。中央政府將部分權責事項的初審權下放至省級政府，省級政府負責對這些權責事項進行初步篩選、形式審查后再報送中央政府進行實質性審查，稱之為“審核轉報”?！皩徍宿D報”僅為中央政府賦予省級政府的初審職能，權責事項本身仍歸屬于中央政府?！皩徍宿D報”權責事項是否列入本級政府的權責清單需要依據(jù)是否有相應的法律法規(guī)將初審職能賦予省級政府，不能一概而論。浙江、湖南等省級政府將“審核轉報”事項單獨列成清單，而黑龍江則將“審核轉報”事項列入本級政府權責清單。三是政府內(nèi)部審批等內(nèi)部權責事項是否列入權責清單，各地做法不一。內(nèi)部權責事項不是公眾關注內(nèi)容，不宜列入政府公示的權責清單。但政府內(nèi)部權責事項作為政府職責的組成部分屬于權責清單的范疇，應梳理成單獨的內(nèi)部權責清單加以區(qū)分。如福建單獨公示了內(nèi)部審批清單。四是規(guī)劃、政策、標準的制定實施等職責是否列入權責清單，各地做法不一。浙江將規(guī)劃、政策、標準的制定實施等職責列入責任清單，而非權責清單；安徽將規(guī)劃類職能列入權責清單中“行政規(guī)劃”權力類型中。五是部分政府職責歸到權責清單還是公共服務事項清單界限不清。在權責清單之外，廣東、浙江等省級政府還梳理了公共服務事項清單。廣東主要將登記、備案、核準等類別職責歸到公共服務事項清單，而浙江主要將咨詢、指導、服務、培訓等類別職責歸到公共服務事項清單，將備案類別的職責歸到權責清單。

（三）權責事項最小顆粒度標準不一致，細化程度各異

54.8%的省級政府將權責事項細化為主項和子項，這是權責事項細化程度不同的一個外在表現(xiàn)。細化程度不同主要是由權責事項梳理的最小顆粒度標準不一致導致：一是權責事項梳理依據(jù)的法律法規(guī)的結構單位不同。法律條文是由編、章、節(jié)、條、款、項、目的結構單位構成。各省級政府選擇哪一結構單位的法律條文作為依據(jù)梳理形成權責事項，決定了事項梳理的細化程度，也直接導致了事項數(shù)量上的差異。例如，依據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》設定的藥品、醫(yī)療器械互聯(lián)網(wǎng)信息服務審批，廣東依據(jù)第四條、第五條梳理了“互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務資格證書核發(fā)”、依據(jù)第十七條梳理了“互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務資格證書換發(fā)”兩項行政許可事項；而內(nèi)蒙古、遼寧等大多數(shù)省級政府只有“互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務資格審批”1項行政許可事項。二是部分省級政府在依據(jù)法律法規(guī)的基礎上，又進一步從權力運行、服務行政相對人的角度進行梳理。如廣東依據(jù)行政相對人提交的材料不同將“中外合作辦學審批”進一步細化為“本科以上高等學歷教育”、“高等?？茖W歷教育”、“非學歷高等教育”、“高級中等學歷教育”中外合作辦學審批4個子項；而內(nèi)蒙古、遼寧等大多數(shù)省級政府卻沒有做進一步細化。除此之外，由于缺少最小顆粒度的標準，部分省級政府為了從事項數(shù)量上突出減政放權的成效，存在對事項進行“打包”的現(xiàn)象，將內(nèi)容類似的事項歸并為一個大項，以達到減少公布事項數(shù)量的目的，并未起到實質精簡事項的作用[14]。

（四）國家法律法規(guī)空間效力范圍以及地方立法的客觀差異

適用于各省級政府的法律法規(guī)存在差異。一是國家層面法律法規(guī)的空間效力范圍存在差異。如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》的空間效力范圍是沿海地方各級人民政府。因此，依據(jù)上述法律設定的權責事項只適用于沿海省級政府。二是地方自治的需要以及地理環(huán)境、人口資源、經(jīng)濟發(fā)展等方面差異使得地方立法存在差異。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)統(tǒng)計，廣東現(xiàn)行有效的各類省級法規(guī)合計1 415部，而西藏只有383部，兩者相差3.7倍。由于地方性法規(guī)等設立的權責事項是本地區(qū)專有的行政權力，相互之間不具備可比性，事項數(shù)量上也必然存在差異。如新疆“對未使用規(guī)范的國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字的處罰”的設立依據(jù)是《新疆維吾爾自治區(qū)語言文字工作條例》。

（五）部分權責事項設定依據(jù)不規(guī)范，不屬于法律法規(guī)的范疇

根據(jù)《立法法》關于“法”的界定，對于規(guī)定部門職責的“三定”規(guī)定以及相關的機構編制文件不屬于“法”的范疇，但在清單制定實踐中，政府部門普遍將“三定”規(guī)定作為重要依據(jù)。在“機構編制法定化”[7]完成之前，應當承認“三定”規(guī)定在梳理權責清單中的“依據(jù)”地位[5]，而一般規(guī)范性文件不應作為設定依據(jù)。但是部分省級政府的權責事項依據(jù)卻是公告、通知類規(guī)范性文件。如河北“高水平運動員高考優(yōu)惠資格認定”事項的設定依據(jù)為《教育部關于做好2006年普通高等學校招生工作的通知》(教學〔2006〕2 號)。

（六）“放管服”改革進程與改革力度的客觀差異，表現(xiàn)為各省在“清權”、“放權”、優(yōu)化服務方面的差別

“放管服”改革是本級政府促進職能轉變的重要抓手，是優(yōu)化營商環(huán)境的創(chuàng)新舉措。各省級政府依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會建設狀況，在減政放權、優(yōu)化服務方面的力度存在差異：一是“清權”的內(nèi)容不同。梳理權責清單是政府“清權、確權、配權、曬權、制權”的過程，“清權”既是將沒有法律法規(guī)依據(jù)的事項清除，同時也是將雖有法律規(guī)范依據(jù)，但不適用于本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要或者未實際開展工作的事項進行凍結，省級政府對凍結的事項不公示不行權。如《宗教事務條例》設定的“藏傳佛教活佛傳承繼位審批”列入甘肅、云南的權責清單，卻未列入江蘇、浙江的權責清單。二是“放權”力度不同。權責事項的取消（“放權”于市場）、下放力度不同也會對數(shù)量產(chǎn)生影響。江蘇在2016年度共取消和下放133項省級行政審批事項，將居民赴港澳定居許可由省公安廳下放至市公安機關，取消戶外廣告登記、統(tǒng)計從業(yè)資格認定等[15]。三是優(yōu)化服務、權力運行流程再造的力度不同。部分省級政府為統(tǒng)籌管理，提高政府部門間流轉效率，將職能相近的權責事項進行整合。如海南在2015年將省域城鎮(zhèn)體系、土地利用總體、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃職能進行整合管理，簡稱“多規(guī)合一”[16]，這直接減少了本地區(qū)事項的數(shù)量。

（七）其他人為因素

建設權責清單制度的重要目的是厘清政府權責范圍，規(guī)范政府履職。權責清單制度的建設過程實質上是中央政府、地方政府、政府各部門以及行政相對人等主體間的博弈過程[17]。地方政府和政府各部門作為本級權力的行權主體，屬于權力尋租的利益既得方，在制作權責清單時存在抵制、隱瞞、推諉、拖延、少報和隱瞞不報的情況。同時，地方政府少數(shù)工作人員存在懶政的工作觀，加之業(yè)務水平不高以及對權責清單認知度不足，使權責事項數(shù)量出現(xiàn)了不合理的伸縮。如教育部門在廣東有159個主項、171個子項，而在貴州只有11個主項、11個子項，兩者數(shù)量的差異明顯不合理。

因此，各省級政府權責事項數(shù)量差異性產(chǎn)生的原因既有國家法律法規(guī)空間效力范圍、地方立法以及“放管服”改革進程的客觀差異，也有公示清單的政府部門類別、權責清單涵蓋的職責內(nèi)容、權責事項細化程度等標準不一致的問題，以及部分權責事項設定依據(jù)不規(guī)范與其他人為因素產(chǎn)生的問題。

四、對策與建議

各省級政府權責清單間差異較大，產(chǎn)生的原因也較為復雜。權責清單制度的建設是一個長期過程，其基本建設原則是既要尊重地方客觀實際情況，又要全國一盤棋，消除不合理差異，統(tǒng)籌推進權責清單制度建設。

（一）尊重權責清單區(qū)域間差異的客觀情況

因地方自治及地方在地理環(huán)境、人口資源、經(jīng)濟發(fā)展、“放管服”改革進程與改革力度等方面的差異，權責清單之間的差異是客觀存在的。十九大報告中提到，“賦予省級及以下政府更多自主權”,各地區(qū)因地制宜合理配置權責，建設適合自身發(fā)展需求的權責清單制度，符合黨和國家的總體戰(zhàn)略部署要求。

（二）加強頂層設計，健全標準化體系，建立通用參考目錄，規(guī)范因標準不一致產(chǎn)生的差異

一方面，在現(xiàn)有《指導意見》的基礎上，完善標準規(guī)范，健全標準化體系，包括：制定權責事項最小顆粒度的標準；明確權責清單涵蓋的職責內(nèi)容的范圍；制定統(tǒng)一的編碼規(guī)范和編碼體系規(guī)則；在法律上明確權力類型的概念；進一步明確“政府各部門”包含具體機構類別的范圍；進一步明確清單要素的公示要求；進一步明確權責兩張清單的地區(qū)推進“兩單融合”等。另一方面，建立國家級、省級權責清單通用參考目錄。同級政府間的權責事項有較高的相似度，各地區(qū)自行梳理權責清單，既做了重復性工作，也容易因對標準理解不同造成區(qū)域間差異。通用目錄庫的建設有助于降低各級政府權力清單建設的難度和工作推進成本，縮小區(qū)域間差異。中央政府應在現(xiàn)有“中央指定地方實施的行政許可事項匯總清單”基礎上，完善國家級權責事項通用目錄庫；省級政府可以借鑒廣東、江蘇等先行省份的經(jīng)驗，建立省級通用目錄庫。國家政務服務平臺的規(guī)劃中已提出建設國家級、省級政務服務事項目錄庫的思路[18]。

（三）強化監(jiān)督檢查，消除由于不符合標準規(guī)范、人為因素帶來的不合理差異

在完善標準化體系的基礎上，對標準在各地區(qū)的實施情況、權責清單制度建設中政府、部門和個人推諉、敷衍、懶政、不作為、在簡政放權中玩數(shù)字游戲等問題我們要進行全方位監(jiān)督檢查，并著手建立督查通報機制，通報權責事項存在問題的地區(qū)和部門，強化權責清單工作的嚴肅性。

（四）深化權責清單的應用，推進權責清單同“三定”規(guī)定及政務服務的有機銜接

通過深化權責清單的應用，更好地發(fā)揮出權責清單的作用，并在應用中不斷發(fā)現(xiàn)問題，改進完善。一是推進同“三定”規(guī)定的有機銜接，讓權責清單成為精細化管理的法定職責目錄。二是推進同政務服務的有機銜接，讓權責清單成為法定行權依據(jù)，并從增加公眾“獲得感”、提升政務服務水平的角度優(yōu)化權責清單。