土地確權(quán)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的影響探究

劉殿華　李秀波

摘 要 土地確權(quán)是指按照國(guó)家相關(guān)法律、政策對(duì)土地所有權(quán)、使用權(quán)隸屬關(guān)系及其他權(quán)力進(jìn)行確認(rèn)。經(jīng)過(guò)近些年來(lái)的深入探索，我國(guó)土地確權(quán)工作取得了很好的成績(jī)，但在這其中還存在一些問(wèn)題有待于完善?；诖?，從土地確權(quán)的概念、原則入手，歸納其實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題總結(jié)出好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

關(guān)鍵詞 土地確權(quán);農(nóng)村;問(wèn)題與對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.36.049

土地確權(quán)工作是黨中央為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益而作出的重大決策，通過(guò)還權(quán)賦能促成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢且分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的前提，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。但農(nóng)村的復(fù)雜形式致使在確權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題，如若處理不好這些問(wèn)題，就會(huì)為之后的土地糾紛埋下隱患?；诖?，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，在提出相應(yīng)對(duì)策的同時(shí)總結(jié)出好的工作經(jīng)驗(yàn)，為之后的工作奠定基礎(chǔ)[1]。

1 土地確權(quán)的概念

土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定，簡(jiǎn)稱確權(quán)。也是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。其基本含義是每宗地的土地權(quán)需要經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書(shū)等土地登記程序，之后才能等到最后的確認(rèn)和認(rèn)定。其中，確權(quán)的狹義含義是指土地等級(jí)過(guò)程中權(quán)屬審核階段對(duì)土地權(quán)屬的來(lái)源、權(quán)屬性質(zhì)的確認(rèn)。根據(jù)中國(guó)土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定的有關(guān)規(guī)定和當(dāng)前土地管理實(shí)踐的要求，確權(quán)也是各級(jí)人民政府的重要職責(zé)之一，包括制定和完善確定土地權(quán)屬方面的法規(guī)和政策，處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議和辦理土地權(quán)屬的登記造冊(cè)、核發(fā)證書(shū)等[2]。

2 土地確權(quán)的目的

土地確權(quán)工作是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，是建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)的土地承包制度是從家庭聯(lián)產(chǎn)承包開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)為了保證國(guó)家的糧食供應(yīng)，普遍存在以產(chǎn)量最高的農(nóng)田作為標(biāo)準(zhǔn)田，其他耕地采取折扣的方式以多頂少承包給農(nóng)戶。而實(shí)行土地確權(quán)工作，能夠有效地摸清每戶農(nóng)民實(shí)際的土地占有量，這些數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確，能夠?yàn)閲?guó)家宏觀決策的實(shí)施提供準(zhǔn)確的依據(jù)。同時(shí)，通過(guò)土地確權(quán)工作，能夠賦予農(nóng)民真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)，這也是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要保證。十八屆三中全會(huì)中明確要求賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是最基本、最直接、最可靠的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。通過(guò)《物權(quán)法》要求進(jìn)行確權(quán)頒證登記，能夠依法落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，為農(nóng)民通過(guò)入股、抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)等形式增加農(nóng)民的實(shí)際性經(jīng)濟(jì)收入[3]。

3 土地確權(quán)過(guò)程中存在的不足

3.1 認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

在土地確權(quán)的實(shí)際工作過(guò)程中，難免在確權(quán)的路徑、內(nèi)容等方面與農(nóng)民的實(shí)際訴求存在偏差，致使在實(shí)際確權(quán)工作過(guò)程中容易存在分歧并產(chǎn)生差異，導(dǎo)致作為確權(quán)主體的農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)不夠重視。同時(shí)，由于一部分農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)條件差，歷史遺留問(wèn)題多，在沒(méi)有很好地解決這些問(wèn)題的前提下，就開(kāi)始土地的確權(quán)工作，很容易產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題，使得土地糾紛的情況更加凸顯，進(jìn)而影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定[4]。

3.2 確權(quán)后對(duì)多出土地的處置存在疑慮

之前對(duì)農(nóng)村家庭承包地的測(cè)量方法多采用習(xí)慣畝或折算畝。但近些年來(lái)所實(shí)施的土地確權(quán)工作利用了各種先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)，使所測(cè)量出土地面積的結(jié)果更加精準(zhǔn)。這就導(dǎo)致了在進(jìn)行確權(quán)后實(shí)際面積與承包面積不一致的情況發(fā)生。究其原因，除了上述的技術(shù)和設(shè)備更加先進(jìn)的因素外，測(cè)量單位更加標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范以及農(nóng)戶自身開(kāi)荒這些都是很大的影響因素。而實(shí)測(cè)面積與承包面積不一致就會(huì)導(dǎo)致很多農(nóng)戶對(duì)這些多出來(lái)的土地問(wèn)題產(chǎn)生猜疑和顧慮，在擔(dān)心這些土地被收回的同時(shí)還擔(dān)心隨著國(guó)家政策的變化，會(huì)使自己的切身利益受到影響[5]。

3.3 工作難度大及相關(guān)法律不健全

在實(shí)際的工作過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶不理解，權(quán)屬模糊的現(xiàn)象發(fā)生，這些都給工作的順利開(kāi)展帶來(lái)一定的阻礙。過(guò)去由于集體權(quán)屬的模糊，大集體與小集體之間的利益不均衡;實(shí)測(cè)和之前承包面積不一致導(dǎo)致流轉(zhuǎn)合同上的利益糾紛都給工作的開(kāi)展帶來(lái)一定的難度。同時(shí)，雖說(shuō)目前我國(guó)已經(jīng)建立了多層次、全方位的農(nóng)業(yè)法律制度，但隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)，有些法律已不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)形式。這也給確權(quán)工作的順利開(kāi)展帶來(lái)了一定的阻礙，導(dǎo)致確權(quán)工作在正常進(jìn)行時(shí)無(wú)法做到有法可依。

4 土地確權(quán)工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

4.1 加大宣傳，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

充分的認(rèn)識(shí)是每項(xiàng)工作開(kāi)展的前提條件，確權(quán)工作也是如此。因此，在確權(quán)工作開(kāi)展之前，要使農(nóng)戶對(duì)確權(quán)工作有個(gè)充分的認(rèn)識(shí)，這就需要在宣傳方面下功夫，同時(shí)要對(duì)工作進(jìn)行安排和部署，對(duì)將要從事土地確權(quán)工作的各級(jí)人員進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)，使其真正掌握確權(quán)工作的相關(guān)事宜，這樣才能夠在正式的工作中很好地化解難題。在這期間，要利用各種形式的宣傳手段使農(nóng)民真正了解確權(quán)的目的和意義，以充分調(diào)動(dòng)其積極性[6]。

4.2 組建團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化方式

多年的工作實(shí)踐使人們認(rèn)識(shí)到，土地確權(quán)工作是一項(xiàng)工作量大、涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)性高的工作。在實(shí)際的工作中，應(yīng)該組建一支專業(yè)素質(zhì)強(qiáng)、政策覺(jué)悟高的工作隊(duì)伍，各級(jí)相關(guān)單位要抽調(diào)骨干成員來(lái)完成這支隊(duì)伍的建設(shè)。同時(shí)，在實(shí)際工作中，要明確確權(quán)工作的總方向和總目標(biāo)，確定工作的基調(diào)。此外，還要做到統(tǒng)籌兼顧，因?yàn)檎麄€(gè)工作的環(huán)節(jié)都是環(huán)環(huán)相扣的，一個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò)就可能導(dǎo)致整個(gè)工作前功盡棄。

4.3 通過(guò)工作安排，消除農(nóng)戶疑慮

針對(duì)農(nóng)戶對(duì)多處土地有疑慮這一現(xiàn)象，相關(guān)工作人員要做好農(nóng)戶的思想工作，讓農(nóng)戶了解到土地確權(quán)工作不是對(duì)土地承包權(quán)的推倒重來(lái)，也不是新一輪的土地調(diào)整，而是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善和穩(wěn)定。所以，在具體的工作過(guò)程中，如果存在爭(zhēng)議，有法律法規(guī)的應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行;沒(méi)有的應(yīng)在不違背政策的前提下，通過(guò)民主協(xié)商解決;一時(shí)難以解決的，可暫緩確權(quán)的相關(guān)工作，積極尋找辦法解決出現(xiàn)的問(wèn)題。只有讓農(nóng)戶吃上了“定心丸”，才能夠使確權(quán)工作得以順利地進(jìn)行[7]。

4.4 化解矛盾促和諧，完善相關(guān)法律

在實(shí)際工作中，要摸清每個(gè)地區(qū)的實(shí)際形式，明確工作路徑，將可能發(fā)生的糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。土地糾紛的解決方式有調(diào)節(jié)、確權(quán)以及訴訟，而在實(shí)際的工作中，應(yīng)大力推行調(diào)解的實(shí)施，以促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)然，在調(diào)解解決不了的情況下，要依法處理糾紛事件。同時(shí)，國(guó)家的相關(guān)部門(mén)也要逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)，讓確權(quán)工作做到有法可依。

5 結(jié)語(yǔ)

土地確權(quán)工作是當(dāng)前土地權(quán)利建設(shè)中的重中之中，對(duì)其的不斷完善能夠幫助我國(guó)農(nóng)村地區(qū)解決長(zhǎng)期存在的土地歸屬問(wèn)題，同時(shí)保護(hù)我國(guó)廣大農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這體現(xiàn)了確權(quán)工作在維護(hù)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定以及有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題等方面的重要作用，還能夠在一定程度上緩解我國(guó)耕地后備資源不足的矛盾。因此，做好土地確權(quán)工作對(duì)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著重要的基礎(chǔ)作用。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：劉昀）