跨區(qū)域公共服務(wù)探源：理論脈絡(luò)與政策演化

倪咸林 楊志云

摘要：伴隨區(qū)域公共議題日漸突出，傳統(tǒng)的治理模式難以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共管理實(shí)踐，許多公共事務(wù)由于涉及不同管轄區(qū)，已經(jīng)超出了單一行政區(qū)劃的范疇，演變成跨行政區(qū)公共服務(wù)難題。這一轉(zhuǎn)變在理論脈絡(luò)上體現(xiàn)為府際關(guān)系到區(qū)域公共治理的變遷，在治理機(jī)制上體現(xiàn)為整體性治理對傳統(tǒng)官僚組織模式的完善，在政策演化上體現(xiàn)為從地方政府競爭到尋求合作治理的努力?？鐓^(qū)域公共服務(wù)的供給必將經(jīng)過理論和實(shí)踐探索，搭建多方合作治理的架構(gòu)和機(jī)制。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域公共服務(wù)；區(qū)域公共治理；整體性治理；合作治理

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）02—0003—08

近年來，隨著城鄉(xiāng)人口流動的加劇和民眾公共服務(wù)需求的增多，公共服務(wù)的供給越來越呈現(xiàn)出跨區(qū)域的特性，給傳統(tǒng)治理帶來挑戰(zhàn)，也引起越來越多的理論探討。本文對跨區(qū)域公共服務(wù)的產(chǎn)生背景及相應(yīng)的政府治理模式和機(jī)制變遷進(jìn)行理論和文獻(xiàn)梳理。

一、理論脈絡(luò)：從府際關(guān)系到區(qū)域公共治理

（一）府際關(guān)系研究的傳統(tǒng)脈絡(luò)：從縱向到橫向

由于歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)政治體制等各方面的原因，府際關(guān)系一直是西方公共行政和公共政策領(lǐng)域的重要話題。20世紀(jì)80年代之前，西方府際關(guān)系的研究主要聚焦于中央和地方之間的關(guān)系，80年代之后，府際關(guān)系的研究突破了中央與地方關(guān)系這一路徑的限制，開始關(guān)注政府間橫向關(guān)系，深入的研究甚至把這一問題推向了具體政府部門之間的關(guān)系層面。對府際關(guān)系的探討內(nèi)含著對縱向關(guān)系維度上憲政精神、自治傳統(tǒng)等因素的堅守，也包含著橫向關(guān)系譜系中政策調(diào)整、相互協(xié)作等與時俱進(jìn)的權(quán)變。西方國家對這一領(lǐng)域的研究基本按照以下四個路徑展開：一是在憲政框架下把府際關(guān)系理解為聯(lián)邦與州及其地方政府的權(quán)力互動過程，主要涉及憲政體制規(guī)范、行為者、權(quán)力結(jié)構(gòu)、游戲規(guī)則、環(huán)境系統(tǒng)等要素的分析；二是在新制度主義框架下把府際關(guān)系理解為理性選擇的過程和結(jié)果；三是在資源依賴?yán)碚摽蚣芟掳迅H關(guān)系看做財政轉(zhuǎn)移的過程；四是在網(wǎng)絡(luò)管理視角下把府際關(guān)系看做政策執(zhí)行的有效抓手。

改革開放前，我國的府際關(guān)系相對比較單純。改革開放的生動實(shí)踐，引致府際關(guān)系“發(fā)生了很大的變化，由單一性走向多樣性，由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主”[1]。相關(guān)的研究也呈現(xiàn)多元取向，如府際關(guān)系制度化及多中心化、均衡分權(quán)框架、“十字形博弈”框架與“府際信任”等。兩岸和海外學(xué)者也對中國府際關(guān)系給予了很大學(xué)術(shù)關(guān)注。趙永茂、朱光磊、江大樹等對府際關(guān)系演變趨勢、體制變革、區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域治理、地方策略等議題進(jìn)行了系統(tǒng)深入的分析和總括，把這一問題的研究推向了一個全新的高度[2]（pp.3-12）。鄭永年認(rèn)為中國的政府關(guān)系在權(quán)力下放和全球化雙重推動下，越來越呈現(xiàn)出聯(lián)邦制的運(yùn)作特點(diǎn)，因而賦予中國政治體制以“行為聯(lián)邦制”這一稱謂，對中國政治體制和府際關(guān)系提出了全新的認(rèn)識框架[3]（p.45）。

（二）復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)與跨區(qū)域治理的新范式

1.區(qū)域公共管理研究的興起

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化加速發(fā)展的國際背景下，學(xué)者們普遍認(rèn)識到了區(qū)域發(fā)展中行政的重要性，區(qū)域公共管理成為公共行政學(xué)研究的一個新領(lǐng)域[4]。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府對于區(qū)域公共服務(wù)的需求往往不會主動作為，它們更傾向于從本地利益出發(fā)，采取機(jī)會主義策略，企圖通過“搭便車”“成本外部化”等策略坐享別人的治理成果，在這種“零和博弈”思維模式下，區(qū)域公共事務(wù)必然出現(xiàn)治理失靈[5]。為有效化解區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中的合作困境，研究者提出須建構(gòu)起良好的制度環(huán)境、合理的組織安排和完善的區(qū)域合作規(guī)則[6]。有學(xué)者提出從政治、管理和法制三個層面著手，構(gòu)建全方位的地方政府間合作機(jī)制，為地方政府合作提供全方位的制度支撐：在政治層面主要是建立地方政府合作制度；在管理層面主要是建立財政橫向轉(zhuǎn)移支付以及協(xié)調(diào)聯(lián)動制度；在法制層面主要是建立責(zé)任分擔(dān)、沖突協(xié)調(diào)和利益補(bǔ)償機(jī)制[7]。李金龍分析了區(qū)域公共服務(wù)中政府部門主義問題，提出了樹立整體政府和公共行政理念、優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新區(qū)域公共服務(wù)的“競爭—合作”機(jī)制和“激勵—約束”機(jī)制[8]。劉曉峰對供給環(huán)節(jié)中地方政府的主導(dǎo)性角色進(jìn)行了重新審視，并認(rèn)為在此基礎(chǔ)上對地方政府合作協(xié)調(diào)體系進(jìn)行法制化制度下再造才是解決當(dāng)前我國區(qū)域公共管理的關(guān)鍵[9]。

2.地理學(xué)的關(guān)注

20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)與政區(qū)地理學(xué)的研究也不斷觸及府際關(guān)系問題。這一學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者往往從行政區(qū)劃改革的角度切入研究。劉君德等人提出“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念，所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，指的是由于地理上行政區(qū)劃的分割而對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會生活產(chǎn)生的剛性約束的獨(dú)特現(xiàn)象，是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)由垂直運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型[10]。地理學(xué)對地方府際關(guān)系特別是行政區(qū)劃的研究給予很大關(guān)注，研究者提出了新時期城市型政區(qū)改革的原則和改革的一系列重要觀點(diǎn)：增設(shè)直轄市、取消市管市、控縣改市、推行鎮(zhèn)升市，試行縣轄市、完善行政區(qū)—社區(qū)體系、制訂中國行政區(qū)劃法等；提出在確保穩(wěn)定的前提下適度合理地調(diào)整行政區(qū)劃，優(yōu)化權(quán)力空間配置，改革完善政區(qū)體制的重點(diǎn)是減少層級和改革城市政區(qū)制度[10]。王佃利從復(fù)合行政的視角反思了市管縣體制，發(fā)現(xiàn)了行政區(qū)劃改革在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的局限性，并初步探索了新的公共治理之道[11]。這些研究主要從行政區(qū)劃和地理空間這一角度對府際關(guān)系進(jìn)行探討，但對其中的財政制度、權(quán)力配置及居民的偏好等因素缺乏足夠的深入研究。

3.西方新區(qū)域主義的研究

西方學(xué)術(shù)和實(shí)踐界對區(qū)域治理的關(guān)注由來已久，并且形成了從舊區(qū)域主義到新區(qū)域主義的理論脈絡(luò)和體系。起初的大都市政府學(xué)派認(rèn)為地方政府碎片化、機(jī)構(gòu)過多甚至重疊，導(dǎo)致公共服務(wù)效率低下和社會財富分配不公等，主張構(gòu)建大都市政府，通過兼并、市政府合并成立聯(lián)邦政府等方式重組地方政府機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“一個區(qū)域，一個政府”，尋求以中心城市來控制城市邊緣地區(qū)的擴(kuò)展，中心城市進(jìn)而成為大都市①。大都市政府理論的價值取向?yàn)樾逝c公正，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對于問題解決的重要性，側(cè)重通過官僚組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和區(qū)域的統(tǒng)合。這一理論在20世紀(jì)初期到20世紀(jì)50年代得到發(fā)展，由于這些改革強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體發(fā)展，這一波區(qū)域主義常常被稱為舊區(qū)域主義。

興起于20世紀(jì)五六十年代的公共選擇學(xué)派不認(rèn)可舊區(qū)域主義的合并思想，試圖在一定程度上解釋大都市內(nèi)不依賴于中心城市政府的、范圍更大的公共服務(wù)傳送系統(tǒng)。該學(xué)派認(rèn)為，單一的大都市政府對于民眾的公共服務(wù)需求反應(yīng)滯后，且沒有太多精力與實(shí)力去關(guān)注日益增長的多元化公共服務(wù)需求。同時該學(xué)派基于市場模型對政府的公共服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，認(rèn)為分散和交疊的公共服務(wù)組織會在競爭意識驅(qū)使下，為挽留稅源，避免轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和居民“用腳投票”，因而在地方之間會形成高效的、相互交疊的公共服務(wù)多元主體②。這一學(xué)派更多地以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，認(rèn)為市場過程是公共服務(wù)提供和公民需求滿足的關(guān)鍵，關(guān)注效率和效能，卻忽視了公平的價值追求。

公共選擇學(xué)派聚焦于市場機(jī)制在公共服務(wù)提供中的作用和價值，導(dǎo)致區(qū)域尤其是城郊之間形成了巨大的發(fā)展鴻溝（尤其是美國）。于是到20世紀(jì)90年代，作為大都市與區(qū)域治理的第三種主導(dǎo)理論的新區(qū)域主義得到發(fā)展：在關(guān)注重點(diǎn)上，它將城郊之間持續(xù)存在的發(fā)展差距問題擺在首位，側(cè)重縮小區(qū)域之間的差距；在方法和機(jī)制上，新區(qū)域主義認(rèn)為，市場過程并不是唯一良好的手段，它轉(zhuǎn)而關(guān)注一個更為復(fù)雜的大都市治理結(jié)構(gòu)，最終，以問題為導(dǎo)向的戰(zhàn)略，即“沒有政府的大都市治理”演變成型[12]。

隨著理論研究的不斷深入，由于認(rèn)識到新區(qū)域主義缺乏經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來支持所謂的“沒有政府的大都市治理”的成功，學(xué)界對新區(qū)域主義的批評之聲開始出現(xiàn)，在對新區(qū)域主義批評的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了地域重劃（也稱再區(qū)域化）這一新的范式，提出了“新國家空間”的概念，對新區(qū)域主義的理解更加全面復(fù)雜③。

二、結(jié)構(gòu)機(jī)制：從傳統(tǒng)官僚組織模式到整體性治理

府際關(guān)系與區(qū)域治理只是給我們提供了一幅區(qū)域公共治理的背景畫卷，區(qū)域公共物品和公共服務(wù)的提供還需要組織和制度支撐才能實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的官僚組織結(jié)構(gòu)在面臨跨區(qū)域事務(wù)時困境叢生；而對其進(jìn)行修正的新公共管理、整體性治理都是在此基礎(chǔ)上對官僚組織的不斷調(diào)適，面臨跨區(qū)域難題治理時是沿著“之”字形路徑不斷演化發(fā)展的[13]。

（一）傳統(tǒng)：官僚組織模式

對于地方政府間的合作，傳統(tǒng)觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過權(quán)力與等級體系來促進(jìn)政府間的協(xié)調(diào)與合作，等級化、一體化和縱向化等是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作的常用策略。這種以科層制為基礎(chǔ)建立的傳統(tǒng)公共行政模式被看做與工業(yè)社會的政府管理模式相適應(yīng)的實(shí)踐模式[14]。

馬克斯·韋伯（Max Weber）為我們描述了理想的官僚組織模型及其要素，為后續(xù)的研究和實(shí)踐奠定了根基。安東尼·唐斯（Anthony Downs）進(jìn)一步指出，“一些關(guān)鍵社會職能必須由非市場化導(dǎo)向的組織來履行”，并梳理了官僚組織的七大內(nèi)部特征：一個正式權(quán)威的等級結(jié)構(gòu)；等級的正式溝通網(wǎng)絡(luò)；廣泛的正式規(guī)則系統(tǒng)；非正式的權(quán)威結(jié)構(gòu)；非正式的和個人化的溝通網(wǎng)絡(luò)；履行職能的非人格化；官員中存在強(qiáng)烈的個人忠誠和個人投入，特別是等級結(jié)構(gòu)中的最高層[15]（p.54）。

盡管科層制理論具有其優(yōu)點(diǎn)，并在實(shí)踐上產(chǎn)生過重要作用，但隨著人類社會逐漸由工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，科層制賴以運(yùn)行的社會基礎(chǔ)也發(fā)生變化：政府不再是公共物品及服務(wù)的唯一提供者，社會團(tuán)體、私人部門、社會個體等也參與到公共服務(wù)供給當(dāng)中，地方政府之間也為公共服務(wù)質(zhì)量而展開競爭與合作；政治與行政兩分的界限開始逐漸模糊，文官參與到政治事務(wù)中打破了政治中立的教條；科層制過度地強(qiáng)調(diào)制度規(guī)章及指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重，成為一種僵化、效率低下的政府管理模式。由于運(yùn)作的環(huán)境發(fā)生變化，這一模式的作用日益式微，其弊端也日益顯現(xiàn)：權(quán)力集中導(dǎo)致決策效率受到影響；職能分工形成功能固化和部門利益；制度剛性導(dǎo)致靈活性受損。因此，在新的環(huán)境下，科層制所追求的秩序和效率目標(biāo)并不一定能實(shí)現(xiàn)。更為致命的是，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，單純命令式的、側(cè)重政府內(nèi)部管理的官僚結(jié)構(gòu)很難適應(yīng)區(qū)域問題治理的需要，跨組織、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域難題頻繁出現(xiàn)，導(dǎo)致諸多公共事務(wù)治理面臨困境。

（二）變革：新公共管理模式

科層理論在機(jī)器大工業(yè)時代為提高組織效率提供了制度和管理基礎(chǔ)，然而正如上文所述，隨著時代背景的變化，科層結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了諸如低效、死板、僵化、高成本、低回應(yīng)等諸多弊端。實(shí)踐中的這些困境使得理論上開始出現(xiàn)反思，到20世紀(jì)80年代，在全球興起了一場以追求經(jīng)濟(jì)、效率和效益（即所謂的“三E”）為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動。這場運(yùn)動的矛頭直指官僚組織結(jié)構(gòu)的僵化和低效，提出“后官僚組織變遷”甚至“突破官僚制”“摒棄官僚制”等理論主張，并相應(yīng)構(gòu)建新的理論，如政府“未來治理模式”以及“無縫隙政府”等。這些主張以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極借鑒私營管理的技術(shù)和方法，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。與韋伯提出的官僚組織結(jié)構(gòu)的上述特點(diǎn)不同，新公共管理理論對官僚組織提出了以下修正。一是注重結(jié)果導(dǎo)向而非韋伯的過程控制。與官僚組織結(jié)構(gòu)過分強(qiáng)調(diào)投入而忽視產(chǎn)出不同，新公共管理非常注重產(chǎn)出，關(guān)注績效，一切以結(jié)果作為評價標(biāo)準(zhǔn)。二是注重以顧客為導(dǎo)向而非以領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向。韋伯管理組織結(jié)構(gòu)下的職員圍繞領(lǐng)導(dǎo)的安排開展工作，變成機(jī)器式的、沒有獨(dú)立思維的執(zhí)行者。新公共管理則模仿私營部門，吸取公共選擇和交易成本理論精髓，把公民視作顧客，一切工作以顧客的要求和滿意作為標(biāo)尺。三是注重市場機(jī)制而非單純的層級節(jié)制。將市場競爭機(jī)制引入政府，強(qiáng)調(diào)政府管理市場化，構(gòu)建市場型政府，并且為這種模式的政府設(shè)計了諸如政府間協(xié)議、補(bǔ)助、政府出售、特許經(jīng)營、合同承包、憑單等執(zhí)行手段。四是注重競爭。新公共管理注重用企業(yè)家精神重塑政府，與傳統(tǒng)公共行政模式比較，那種企圖利用政府權(quán)力包攬一切的范式已經(jīng)被競爭范式下多元主體參與公共服務(wù)生產(chǎn)所取代，這不僅帶來了效率，也降低了成本。

新公共管理也不是救治科層制弊病的萬能藥，在理論上也受到了一些公共管理學(xué)者的批評和質(zhì)疑，在實(shí)踐中也遇到了大量需要克服的難題，這都促進(jìn)了新的理論發(fā)現(xiàn)。

（三）創(chuàng)新：整體性治理模式

20世紀(jì)90年代中后期，隨著公共事務(wù)制度結(jié)構(gòu)的交替變化和發(fā)展，人們開始一邊反思傳統(tǒng)的官僚制組織模式固有的弊端，一邊反思新公共管理片面強(qiáng)調(diào)競爭及其帶來的碎片化。以英國為代表的西方國家開始思考公共事務(wù)新的制度結(jié)構(gòu)，它們試圖以各個部門協(xié)調(diào)與合作為新的機(jī)制與模式，發(fā)起“整體性政府”改革運(yùn)動。這一趨勢從英國、澳大利亞和新西蘭等公共管理改革先鋒國家波及到?jīng)]有致力于公共管理改革的多數(shù)國家，雖稱呼各異，但目的都是解決跨域棘手難題。佩里·?？怂梗≒erri 6）曾經(jīng)提出了一個整體性政府的整合性框架，這一框架建立在公眾日常的需求之上，以信息系統(tǒng)為支撐，各種公共服務(wù)主體都可以通過這個系統(tǒng)為包括消費(fèi)者、公民和納稅人在內(nèi)的公眾提供無縫隙的、整合的公共服務(wù)④。我國臺灣學(xué)者彭錦鵬把傳統(tǒng)官僚制、新公共管理以及整體性治理視為公共行政的三種典范并對它們進(jìn)行了全面比較，突出了整體性治理的合作理念和網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)[16]。胡象明認(rèn)為，整體性治理范式的治理機(jī)制不是傳統(tǒng)的權(quán)力與權(quán)威，也不是新公共管理范式下的市場和價格機(jī)制，而是構(gòu)建在協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的培養(yǎng)和落實(shí)上[17]。

西方公共行政領(lǐng)域這三種范式的變遷為我們理解跨區(qū)域公共事務(wù)治理提供了框架。作為一種經(jīng)典的組織形式，官僚組織結(jié)構(gòu)的呆板、滯后、低效盡管被很多人詬病，但在實(shí)踐中確實(shí)普遍存在并且發(fā)揮著不可替代的重要作用；新公共管理興起的競爭和結(jié)果導(dǎo)向理念曾經(jīng)對官僚組織結(jié)構(gòu)的弱點(diǎn)進(jìn)行了糾正，但也帶來了碎片化等治理難題；整體性治理針對新公共管理的弱點(diǎn)進(jìn)行修正，強(qiáng)調(diào)以合作促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理，一定程度上又回歸到了對官僚組織的倚重?？梢?，面對跨區(qū)域公共服務(wù)問題，制度安排的結(jié)構(gòu)不僅僅是線性發(fā)展的，其內(nèi)部機(jī)制也是相互交疊嵌套的。隨著跨區(qū)域公共事務(wù)復(fù)雜性加劇，上述制度和機(jī)制仍需在實(shí)踐中不斷完善。

三、新的議題：從地方政府競爭到合作治理

（一）競爭：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

關(guān)于地方政府間關(guān)系的研究，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多基于競爭機(jī)制進(jìn)行探索，取得了大量的成果。蒂伯特（Tiebout）提出了“用腳投票”理論：個人在各轄區(qū)之間移動的能力產(chǎn)生了一個類似于市場的、解決地方公共物品問題的方法。一般地，當(dāng)人們知道現(xiàn)在所居住的社區(qū)不能滿足其對公共物品的要求，或者發(fā)現(xiàn)有另外一個社區(qū)能夠更有利于提高他們所追求的福利時，人們就會“用腳投票”流動到并居住于這樣的社區(qū)，該地區(qū)提供他們最喜歡的公共服務(wù)與稅收組合[18]。斯蒂格勒（Stigler）關(guān)于最優(yōu)分權(quán)模式的理論認(rèn)為：一方面，不同地區(qū)的居民有權(quán)對不同數(shù)量與種類的公共物品進(jìn)行選擇；另一方面，地方政府在獲取公民公共服務(wù)需求的渠道和敏感性方面要明顯優(yōu)于中央政府[19]（p.46）。奧茨（Oates）通過假設(shè)以及實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，公共物品由地方分散化提供可能比中央集中提供更加具有比較優(yōu)勢，認(rèn)為讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供任何特定的且一致的產(chǎn)出量有效率得多，理由是地方政府直接與其服務(wù)的民眾打交道，能夠直觀了解民眾的有效需求，從而迅速組織生產(chǎn)與供給，相較于中央政府需求識別的滯后和統(tǒng)一提供的無差別化，這樣分散化的提供模式明顯具有更高的效率和效用[20]（pp.12-52）。

20世紀(jì)80年代以來，中國實(shí)施的分權(quán)制和市場化改革，加劇了地方政府間的競爭。分權(quán)制改革主要就是財政的分權(quán)改革。地方政府官員具有經(jīng)濟(jì)參與人和政治參與人的雙重特征，特別是同一級別的官員處于政治晉升博弈或政治錦標(biāo)賽中，這樣一種激勵機(jī)制促進(jìn)了地方政府之間的競爭，導(dǎo)致了地方發(fā)展與保護(hù)并存[21]。馮興元具體分析了中國的行政區(qū)域政府間競爭現(xiàn)象，認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中轄區(qū)政府間制度競爭一直存在，在地方分權(quán)和經(jīng)濟(jì)市場化的背景下，這種競爭愈加激烈，因此必須找到相應(yīng)的規(guī)范思路[22]。

這一學(xué)科領(lǐng)域產(chǎn)生了大量有價值的文獻(xiàn)，對府際關(guān)系與地方治理研究產(chǎn)生了深刻影響。多數(shù)學(xué)者的研究集中于財政分權(quán)、激勵機(jī)制等方面，而對地方政府競爭的結(jié)構(gòu)性和制度性因素，對地方政府體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、地方政府能力和決策過程的研究比較缺乏。同時，這一領(lǐng)域的文獻(xiàn)主要關(guān)注地方政府競爭，對地方政府間合作機(jī)制的探討則比較缺乏。

（二）圍繞合作治理的政策演化

建立在個人理性選擇假設(shè)基礎(chǔ)上的集體行動往往導(dǎo)致所謂公用地悲劇和集體行動的困境。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）基于對小規(guī)模公共池塘資源的大量實(shí)證研究，探究了一群相互依賴的委托人如何把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人面對搭便車、規(guī)避責(zé)任和其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益問題[23]（pp.2-11）。該項(xiàng)卓有成效的研究在一定程度上解開了集體行動的困境難題，透露出公共事務(wù)治理中合作的重要性及其可能性。而融入信任、社會資本等概念之后，秉持合作邏輯的公共池塘資源治理理論的適用范圍得以擴(kuò)大。事實(shí)上，新區(qū)域主義、整體性政府等理論當(dāng)中都包含區(qū)域合作的思想。

近年來，關(guān)于合作治理的文獻(xiàn)逐步增多，為跨區(qū)域公共事務(wù)治理積累了豐富的文獻(xiàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于合作治理的背景，學(xué)者們一致認(rèn)為，實(shí)踐上的困境和理論上的瓶頸是合作治理得以發(fā)生的基礎(chǔ)條件。在學(xué)術(shù)上，隨著社會問題的復(fù)雜化和動態(tài)化，傳統(tǒng)的以經(jīng)典官僚制為基礎(chǔ)的模式和以市場為基礎(chǔ)的模式面臨極大困難，跨界問題以及各個部門之間的相互影響成為公共管理部門必須面對的常態(tài)，這導(dǎo)致在政府內(nèi)部、政府與市場、政府與社會之間的邊界逐漸被新的問題所侵蝕，合作治理作為一種解決棘手問題的藥方被提出，誠如麥克·麥奎爾（Michael McGuire）所言，合作治理已經(jīng)成為“重建公共管理理論的契機(jī)”[24]；在實(shí)踐上，一直以來西方國家在基層公共服務(wù)供給以及公共治理當(dāng)中存在廣泛的跨越社區(qū)、市場以及政府組織的實(shí)踐，使得“跨社會部門合作”成為新的關(guān)注焦點(diǎn)。盡管已經(jīng)積累了大量文獻(xiàn)，但對于合作治理的概念和稱呼卻顯得復(fù)雜多樣?？死锼埂ぐ踩麪柡桶蛏ぜ邮玻–hris Ansell&Alison Gash）在他們的文章中對與合作治理相關(guān)的概念進(jìn)行了辨析，凸顯了合作治理的寬泛性和利益相關(guān)者的參與性[25]。赫克薩姆（Huxham）將合作治理視為一種過程和結(jié)構(gòu)安排，在給定的政策或管理領(lǐng)域，當(dāng)單個組織無法完成給定的公共事務(wù)，跨越政府部門內(nèi)部、政府部門、私人部門以及社會部門之間的復(fù)雜安排被構(gòu)建，不同社會部門的組織志愿參與到這一安排當(dāng)中，這就是合作治理[26]。對合作治理的研究視角主要集中于工具性，即將合作治理視為一種解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共價值的工具，當(dāng)然還有其他研究視角，如將合作治理視為一種達(dá)到民主治理的手段，認(rèn)為其是構(gòu)建民主的有效方式。關(guān)于有效合作治理的影響因素及其一般分析框架的研究最有價值，也是近幾年研究的焦點(diǎn)。原有的分析框架側(cè)重“黑盒子內(nèi)部”的研究，主要是對環(huán)境、制度過程以及結(jié)構(gòu)的分析[27]。愛默生和納巴奇（Emerson&Nabatchi）等人在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上提出一個合作治理的整合性框架，這一框架的最外延是一般系統(tǒng)環(huán)境，包括政治、法律、社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及其他方面的影響因素，這些因素構(gòu)成了合作治理的機(jī)會和阻礙變量；在此背景下，一些驅(qū)動要素會激發(fā)合作動力，這些驅(qū)動包括領(lǐng)導(dǎo)力、相互依賴、不確定性等，在這些因素驅(qū)動下產(chǎn)生合作動力，而這些合作動力又包括三個方面，即原則性的參與、共享的動機(jī)以及參與行動的能力，這三個因素會產(chǎn)生具體的合作治理行為，治理行為又反過來對治理動力進(jìn)行調(diào)適，如此便形成一個循環(huán)系統(tǒng)[28]。

關(guān)于合作治理，我國學(xué)者也給予了很大關(guān)注，這類文獻(xiàn)可以概括為兩大層次。一是關(guān)于合作治理的一般理論，主要圍繞跨界治理等概念展開。卓凱、殷存毅通過對歐盟跨界治理經(jīng)驗(yàn)的分析，提出我國構(gòu)建區(qū)域合作跨界治理體系的框架，包括建立跨越行政邊界的合作體制、建立旨在縮小成員差距的發(fā)展基金以及法律基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三個方面[29]。馬學(xué)廣等人提出實(shí)現(xiàn)我國地方政府跨域治理的三個途徑：分權(quán)與賦權(quán)相結(jié)合，引進(jìn)并整合體制外的社會經(jīng)濟(jì)資源，決策權(quán)向外轉(zhuǎn)移；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各治理組織間的關(guān)系，促進(jìn)城市整體內(nèi)的權(quán)力平衡，促進(jìn)治理規(guī)則由支配型轉(zhuǎn)向共識型；綜合運(yùn)用行政化與市場化手段調(diào)整地方政府間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)府際合作，促使地方政府由競爭型轉(zhuǎn)向合作型[30]。陶希東把跨界治理系統(tǒng)劃分為跨邊界治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理，并對每種類型進(jìn)行了全面分析[31]。二是在合作治理一般理論框架下探討地方政府合作問題。封慧敏運(yùn)用公共物品理論和交易費(fèi)用理論分析跨區(qū)域治理存在的困難及成因，并提出跨區(qū)域公共物品供給中地方政府合作的路徑選擇，包括樹立新型合作觀、優(yōu)化制度環(huán)境、構(gòu)建社會資本、建立綜合的政績考核與評估體系四個方面[32]。我國臺灣學(xué)者劉明德、徐玉珍通過對德國與臺灣跨域合作的比較分析，從向正式組織邁進(jìn)、成立都會區(qū)公司、成立由獨(dú)立預(yù)算的直轄市論壇等角度提出跨域治理的對策建議[33]。

可見，地方政府合作不論是在西方還是中國、理論還是實(shí)踐，都已成為客觀事實(shí)和普遍現(xiàn)象。深入挖掘地方政府不同領(lǐng)域的公共服務(wù)提供部門之間合作的過程與機(jī)制，是對地方政府合作治理研究的深化，具有重大的理論和實(shí)踐價值。未來的合作治理研究，需要在概念基礎(chǔ)上達(dá)成共識，整合理論基礎(chǔ)，構(gòu)建更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摽蚣?，進(jìn)行更為扎實(shí)的經(jīng)驗(yàn)研究[34]。

四、結(jié)語：走向合作的跨區(qū)域公共服務(wù)

黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。公共服務(wù)供給水平在區(qū)域之間的差異更是邁向共同富裕道路上的主要障礙之一。應(yīng)對越來越復(fù)雜的跨域公共事務(wù)，國家層面實(shí)施了大部制戰(zhàn)略改革，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部門管轄，最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理；同時更加注重部門內(nèi)部和部門之間制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步厘清職能和機(jī)構(gòu)、體制和機(jī)制，有效提高了管理效率和質(zhì)量。在地方層面，區(qū)域之間在跨管轄區(qū)的公共服務(wù)合作生產(chǎn)方面也進(jìn)行了一些嘗試，在區(qū)域警務(wù)合作、流域水環(huán)境及大氣污染聯(lián)防聯(lián)控等領(lǐng)域也已形成制度化合作機(jī)制。此外，珠三角、長三角以及京津冀等區(qū)域一體化戰(zhàn)略也越來重視公共服務(wù)領(lǐng)域的合作。跨區(qū)域公共事務(wù)的合作治理機(jī)制正在探索中逐漸完善。

注 釋：

①參見William A. Robson.“The Government and Misgovernment of London”. G. Allen& Unwin Ltd，1939；R. C. Wood.“1400 Governments：The Political Economy of the New York Metropolitan Region”. Harvard University Press，1961.

②參見V. Ostrom，C. Tiebout， &R. Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas：A Theoretical Inquiry”.American Political Science Review，1961，（55）；R. Parks&R. Oakerson. “Metropolitan Organization and Governance—A Local Public Economy Approach”.Urban Affairs Quarterly， 1989，（1）.

③參見N. Brenner. “New State Spaces：Urban Governance and the Rescaling of Statehood”. Oxford University Press，2004.

④參見Perri 6.“Governing in the Round：Strategies for Holistic Government”.Demos，1999；Perri 6. “Holistic Government”.Demos，1997.

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