關(guān)于發(fā)揮民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法疊加效應(yīng)的法律思考

金河祿 袁淑華

[摘要]建國以來，根據(jù)“憲法”和“民族區(qū)域自治法”，我國制定并實(shí)施了一系列有關(guān)加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，構(gòu)建了體系完善的民族經(jīng)濟(jì)法。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開放的不斷深入，國家又相繼啟動(dòng)了“沿邊開放”和“西部大開發(fā)”等區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，形成了相應(yīng)的區(qū)域開發(fā)法，從而導(dǎo)致了民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)政策的交叉與重疊。所以為了加快邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須認(rèn)真研究民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的交叉疊加現(xiàn)狀，探討最大限度地發(fā)揮二者疊加效應(yīng)的可行思路。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);民族經(jīng)濟(jì)法;區(qū)域開發(fā)法;優(yōu)惠政策;疊加效應(yīng)

[中圖分類號(hào)]D922.29

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-2007（2019）02-0098-07

建國伊始，我國就把民族區(qū)域自治寫入憲法，并且根據(jù)“憲法”和“民族區(qū)域自治法”，制定了一系列有關(guān)加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，構(gòu)建了體系完善的民族經(jīng)濟(jì)法。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開放的不斷深入發(fā)展，區(qū)域發(fā)展失衡現(xiàn)象的日漸突出，我國又相繼啟動(dòng)了“沿邊開放”和“西部大開發(fā)”等區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，確立了相應(yīng)的區(qū)域開發(fā)法，而這些區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略由于涵蓋我國大部分邊疆民族地區(qū)，導(dǎo)致了民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的交叉與重疊。所以，為了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮多項(xiàng)優(yōu)惠政策疊加的政策優(yōu)勢(shì)，加快邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須認(rèn)真研究民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的交叉疊加現(xiàn)狀，探討并發(fā)揮民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法及多項(xiàng)優(yōu)惠政策的疊加效應(yīng)。

一、民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的概念及特征

改革開放以來，從深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，到上海浦東新區(qū)的開發(fā)，以及后來啟動(dòng)的“沿邊開放”和“西部大開發(fā)”等開發(fā)戰(zhàn)略，區(qū)域開發(fā)由點(diǎn)到線、從線到面漸次展開，極大地促進(jìn)了我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。所以為了進(jìn)一步完善并且借力相關(guān)法律及政策，加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須準(zhǔn)確界定“民族經(jīng)濟(jì)法”和“區(qū)域開發(fā)法”這兩個(gè)基本概念。

（一）民族經(jīng)濟(jì)法的概念與特征由“憲法”規(guī)定確立并經(jīng)“民族區(qū)域自治法”完成其制度設(shè)計(jì)的我國民族區(qū)域自治制度，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等多方面內(nèi)容。其中有關(guān)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是規(guī)范國家支持與幫助、自治機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)自治權(quán)等規(guī)定，對(duì)促進(jìn)邊疆民族地區(qū)發(fā)展起到了重要作用。考察涉及邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相關(guān)法規(guī)，既有“憲法”和“民族區(qū)域自治法”等基本法律，也有國務(wù)院及相關(guān)部（委）制定的《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等行政法規(guī)，還有民族自治地方制定的“自治條例”和“單行條例”，這使“民族經(jīng)濟(jì)法”現(xiàn)已發(fā)展為我國民族法的重要分支。

界定“民族經(jīng)濟(jì)法”概念，既要考慮它不同于在全國普遍實(shí)施的一般經(jīng)濟(jì)法，同時(shí)也有別于民族法中的民族教育和民族文化等其他內(nèi)容，并且只規(guī)范國家給予民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支持和幫助、只調(diào)整民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系。據(jù)此理解，民族經(jīng)濟(jì)法應(yīng)是指，以“憲法”和“民族區(qū)域自治法”有關(guān)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)定為基礎(chǔ)，由國務(wù)院及其所屬部（委）、民族自治地方立法機(jī)關(guān)制定的，與邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有關(guān)的法規(guī)和自治法規(guī)構(gòu)成的，專門規(guī)范民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系的法律法規(guī)以及確保其實(shí)施的相關(guān)法律制度的總稱。

根據(jù)上述的概念界定，民族經(jīng)濟(jì)法有如下基本特征。

一是適用范圍的地域性。民族經(jīng)濟(jì)法作為我國社會(huì)主義民族法的重要組成部分，雖然把我國全部地域作為其生效范圍，但就其適用范圍和調(diào)整對(duì)象而言，卻具有明顯的地域性特征。民族經(jīng)濟(jì)法的地域性表現(xiàn)在，構(gòu)成民族經(jīng)濟(jì)法的法規(guī)中有大量?jī)H在民族地區(qū)生效的，具有地方法規(guī)性質(zhì)的自治條例和單行條例，同時(shí)憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)范、國務(wù)院及其所屬各部（委）制定的行政法規(guī)，也把民族地區(qū)作為其主要的生效范圍。

二是支持力度的超常規(guī)性。憲法規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！钡湍壳拔覈褡褰?jīng)濟(jì)法的具體內(nèi)容而言，為了加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，體現(xiàn)國家的幫助與支持，國家不僅突破財(cái)政法和稅收法等很多現(xiàn)有法規(guī)，給予邊疆民族地區(qū)很多經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠，而且還給民族地方的自治機(jī)關(guān)設(shè)置了大量的自由裁量權(quán)，使超常規(guī)也成為我國民族經(jīng)濟(jì)法的又一重要特征。

三是法規(guī)體系的綜合性。就民族經(jīng)濟(jì)法法規(guī)體系而言，既有成為其立法依據(jù)的憲法規(guī)范，也有“小憲法”之稱的“民族區(qū)域自治法”;既有《國務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，也有國務(wù)院各部（委）制定的諸多配套性文件和規(guī)章，還有各民族地方制定的自治條例和單行條例。從而使民族經(jīng)濟(jì)法發(fā)展為一個(gè)立法層次齊全、涉及領(lǐng)域眾多、涵蓋范圍廣泛的，確保邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的完整法律體系。

（二）區(qū)域開發(fā)法的概念與特征

改革開放以來，隨著我國“西部大開發(fā)”等區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的相繼啟動(dòng)，中共中央和國務(wù)院先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》等具有法規(guī)性質(zhì)的政策文件，同時(shí)為了構(gòu)建區(qū)域開發(fā)法并在其框架內(nèi)依法促進(jìn)開發(fā)，還以這些基本的政策性文件為依據(jù)，相繼制定并實(shí)施了只在西部等特定區(qū)域?qū)嵤┑?，并把國家支持與幫助作為主要內(nèi)容的行政法規(guī)和部門規(guī)章，有力推動(dòng)了區(qū)域開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。

考察我國區(qū)域開發(fā)立法及實(shí)踐，并且分析法學(xué)界迄今開展的區(qū)域開發(fā)法的理論研究，對(duì)區(qū)域開發(fā)法可做如下界定：區(qū)域開發(fā)法是以憲法有關(guān)國家根本任務(wù)的闡述為依據(jù)，由中共中央和國務(wù)院發(fā)布的通知、意見及批復(fù);國務(wù)院及其所屬各部（委）、地方立法機(jī)關(guān)及其政府制定的實(shí)施辦法等，具有法規(guī)性質(zhì)的一系列規(guī)范性文件構(gòu)成的，專門用于保障和促進(jìn)特定區(qū)域，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法規(guī)和政策，以及確保其實(shí)施的相關(guān)法律制度的總稱。

根據(jù)上述的概念界定，區(qū)域開發(fā)法有如下若干基本特征。

一是上級(jí)立法及執(zhí)法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性。考察我國的區(qū)域開發(fā)實(shí)踐，其中的“區(qū)域”并非行政區(qū)劃意義上的區(qū)域，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上的區(qū)域，即在此所稱“區(qū)域”是指，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、自然地理環(huán)境和資源狀況等方面，具有某種共性特征的地域共同體，所以區(qū)域開發(fā)法雖然具有明顯的地域性特征，卻又區(qū)別于通常意義上的地方法制。在區(qū)域開發(fā)立法及執(zhí)法等環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用的是可以涵蓋這些區(qū)域的上級(jí)國家機(jī)關(guān)。

二是法規(guī)內(nèi)容的綜合性。“區(qū)域開發(fā)”對(duì)象既是物質(zhì)的、有形的，是具體的，同時(shí)它也體現(xiàn)為由一種狀態(tài)、一個(gè)階段到另一種狀態(tài)、階段的過渡，因而是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所以其內(nèi)容自然也具有了明顯的綜合性特征。它既要涉及行政權(quán)力的配置、投資環(huán)境的改善、人才的引進(jìn)與使用等行政領(lǐng)域，也要考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、稅收減免和金融扶持等經(jīng)濟(jì)問題，還要謀劃自然資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域。

三是傾向于“干預(yù)”的規(guī)范手段。通說認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整在協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，所發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！盵1]（22）目前在我國經(jīng)濟(jì)法概念中，作為規(guī)范手段使用“協(xié)調(diào)”一詞，主要是考慮在資源配置中，市場(chǎng)應(yīng)發(fā)揮決定性作用，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律應(yīng)持“敬畏”之心，但不可否認(rèn)“協(xié)調(diào)”一詞也內(nèi)含了“干預(yù)”之意。所謂“協(xié)調(diào)”，是指國家和社會(huì)的和諧協(xié)調(diào)，協(xié)同合作、輔助或和睦協(xié)和;所謂“干預(yù)”，是指國家和社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的過問、干涉、參與、制止、管理等，既包括對(duì)過去不過問、不干涉的經(jīng)濟(jì)事務(wù)要過問、要干涉、要管理，又包括對(duì)新的經(jīng)濟(jì)事務(wù)要過問、要干涉、要管理，還包括不該過問的、干涉的、管理的也硬要過問、干涉和管理。[2]（23）而就區(qū)域開發(fā)而言，由于它是為在特定的地域空間加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家“人為”拓展生產(chǎn)力布局的過程，因而在“協(xié)調(diào)”這一規(guī)范手段的使用中，應(yīng)更多地把重點(diǎn)傾向于反映主觀意志的“干預(yù)”。

二、民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)政策的疊加與沖突

目前我國區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略所涉及的地域，大都分布于沿陸地邊界展開的廣大西部地區(qū)，而在此地區(qū)集中了我國大部分民族區(qū)域自治地方，從而導(dǎo)致了民族經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)政策的相互交叉、疊加與沖突。

（一）民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)政策的疊加

考察民族經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對(duì)象，我們既可將它納入民族法范疇，同時(shí)也可將其列入經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，是民族法與經(jīng)濟(jì)法的交叉學(xué)科。此外，民族經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域開發(fā)法一樣，不僅在原則上僅適用于特定區(qū)域，而且還都把國家的支持與幫助作為其主要內(nèi)容，所以在經(jīng)濟(jì)法實(shí)踐中兩者形成了諸多的交叉與重疊。

一是實(shí)施范圍的交叉與重疊。由于邊疆民族地區(qū)與沿邊地區(qū)、西部地區(qū)的基本重合，民族經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域開發(fā)法實(shí)施范圍形成了交叉與重疊，即民族經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域開發(fā)法的實(shí)施區(qū)域，實(shí)際上都為邊疆民族地區(qū)。而這種民族經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域開發(fā)法實(shí)施范圍的交叉重疊，使邊疆民族地區(qū)既享有民族經(jīng)濟(jì)法賦予的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，同時(shí)也得到區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)政策的支持。這種由法規(guī)實(shí)施范圍交叉與重疊所導(dǎo)致的適用法規(guī)的相互疊加，雖然在客觀上有利于邊疆民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但也給邊疆民族地區(qū)法規(guī)適用帶來了一定的混亂。

二是法規(guī)內(nèi)容的交叉與疊加。為了加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，民族經(jīng)濟(jì)法在加強(qiáng)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)自主權(quán)、加大對(duì)民族自治地方的財(cái)政金融支持、實(shí)行規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面做出了具體規(guī)定。而我國區(qū)域開發(fā)法由于其目的也是加快特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》等法規(guī)，也從加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、實(shí)行稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)外開放等方面做出了很多具體規(guī)定，并導(dǎo)致了民族經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域開發(fā)法內(nèi)容的交叉與重疊，即這些法規(guī)所體現(xiàn)的實(shí)際都是國家的支持與幫助。

三是執(zhí)法主體的交叉與重疊。根據(jù)“民族區(qū)域自治法”第四條，我國民族地方的自治機(jī)關(guān)具有雙重性質(zhì)，它既是一級(jí)地方國家機(jī)關(guān)，同時(shí)也是民族地方的自治機(jī)關(guān)。與此相適應(yīng)，民族地方的自治機(jī)關(guān)也具有兩類職權(quán)，即作為一般的地方國家機(jī)關(guān)，在具有相應(yīng)級(jí)別國家機(jī)關(guān)一般職權(quán)的同時(shí)，還具有民族區(qū)域自治法規(guī)定的自治權(quán)。m%3-目前我國邊疆民族地區(qū)與沿邊地區(qū)、西部地區(qū)基本重合，所以民族地方的自治機(jī)關(guān)，既要承擔(dān)貫徹實(shí)施民族經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任，同時(shí)也要履行由區(qū)域開發(fā)法確定的各項(xiàng)義務(wù)，從而導(dǎo)致了執(zhí)法主體的交叉與重疊。

（二）民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)政策的沖突[4]（17～32）

多年來，我國實(shí)施“沿邊開放”和“西部大開發(fā)”等區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，極大地促進(jìn)了邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略著眼于“西部”等特定區(qū)域整體發(fā)展，存在某些不適應(yīng)邊疆民族地區(qū)特殊需要等問題，從而導(dǎo)致了民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的沖突，并在一定程度上制約了邊疆民族地區(qū)發(fā)展。

目前民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的沖突主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是國家主導(dǎo)與民族地區(qū)自主的矛盾。為了建立平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義新型民族關(guān)系，我國選擇了民族區(qū)域自治制度，并通過“憲法”和“民族區(qū)域自治法”等法規(guī)，不僅在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等領(lǐng)域，給民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)賦予了范圍廣泛的自治權(quán)，而且還明確規(guī)定上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等領(lǐng)域，幫助少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。從而為處理中央與民族自治地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，劃分上級(jí)國家機(jī)關(guān)與民族自治地方之間的權(quán)利（力），實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)發(fā)展提供了重要的法律基礎(chǔ)。

目前，雖然“憲法”和“民族區(qū)域自治法”為妥善處理中央和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系提供了重要法律基礎(chǔ)，但多項(xiàng)涉及邊疆民族地區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，卻在一定程度上沖擊了上級(jí)國家機(jī)關(guān)與民族地方原有的權(quán)利（力）配置。國家實(shí)施區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略所營造的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在整體上當(dāng)然有利于加快邊疆民族地區(qū)發(fā)展，但由于這些開發(fā)戰(zhàn)略由國家主導(dǎo)并推動(dòng)，在一定程度上削弱了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)自主權(quán)，從而導(dǎo)致了國家主導(dǎo)與民族地區(qū)自主間的矛盾。

二是不同主體經(jīng)濟(jì)利益的沖突。目前隨著多項(xiàng)區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，已有諸多外部力量介入邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，由此帶來了不同群體、民族和地區(qū)利益結(jié)構(gòu)的變化，并導(dǎo)致了不同主體經(jīng)濟(jì)利益的沖突。在邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中主要有以下三種利益關(guān)系：①上級(jí)國家機(jī)關(guān)與民族地方的關(guān)系;②外來投資主體和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的關(guān)系;③發(fā)達(dá)地區(qū)與邊疆民族地區(qū)的關(guān)系。而在這三種利益關(guān)系中最主要的矛盾包括：在資源開發(fā)中不同主體經(jīng)濟(jì)利益的共享問題以及邊疆民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)成本的分擔(dān)問題。

在涉及邊疆民族地區(qū)的區(qū)域開發(fā)中，不同主體之間形成的經(jīng)濟(jì)利益沖突，有其深刻的制度根源。在資源開發(fā)利益共享中形成利益沖突，是因?yàn)闆]有嚴(yán)格執(zhí)行民族區(qū)域自治法，X才輸出自然資源的邊疆民族地區(qū)實(shí)施合理有效的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償;而在外來投資主體和當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族之間形成利益沖突，則是因?yàn)闆]有落實(shí)互惠互利原則，外來投資主體沒有承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任;至于在發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)之間形成經(jīng)濟(jì)利益沖突，原因是沒有根據(jù)“民族區(qū)域自治法”在相關(guān)政府間建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等“對(duì)口支援”機(jī)制。

三是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。就邊疆民族地區(qū)而言，資源豐富是它們的最大優(yōu)勢(shì)，所以必須在妥善處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)三者關(guān)系的基礎(chǔ)上，加大自然資源開發(fā)力度。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著西部大開發(fā)等區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國家采取“退耕還林”“實(shí)施天然林保護(hù)”等措施，使西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)也取得了長足發(fā)展，但西部地區(qū)環(huán)境局部好轉(zhuǎn)、整體惡化的總趨勢(shì)并未得到根本改變。其原因，一方面是先天不足等自然因素;另一方面是過度開發(fā)等人為因素。除此之外，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也帶來了一系列環(huán)境問題。

目前我國區(qū)域開發(fā)大多都規(guī)劃了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，但缺少保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度措施，具體表現(xiàn)在：①在國家確立的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等目標(biāo)中，沒有相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和措施，并缺乏能夠有效制約建設(shè)者的環(huán)保責(zé)任制度;②國家確定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施，缺少能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的替代措施;③國家實(shí)施重大開發(fā)項(xiàng)目，缺乏對(duì)可能帶來環(huán)境問題的研究和論證，從而造成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)間的矛盾，并引發(fā)了一些環(huán)境問題。

三、民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)政策的疊加效果分析

自20世紀(jì)90年代，相繼啟動(dòng)的“沿邊開放”和“西部大開發(fā)”等區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，在邊疆民族地區(qū)形成了民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)項(xiàng)優(yōu)惠政策的交叉與重疊。分析民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法及相關(guān)優(yōu)惠政策的交叉疊加效果，雖然總體有利于邊疆民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但在某些特定情況下，也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。

（一）法律及政策疊加的積極效果

長期以來，黨和國家十分重視邊疆民族地區(qū)發(fā)展，每當(dāng)啟動(dòng)重要的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略，并確立相應(yīng)的區(qū)域開發(fā)法制，出臺(tái)與區(qū)域開發(fā)相關(guān)的優(yōu)惠政策，都盡可能把邊疆民族地區(qū)納入其中，使邊疆民族地區(qū)各族群眾切身感受到黨和政府的熱情關(guān)懷。目前民族地區(qū)不僅根據(jù)“憲法”和“民族區(qū)域自治法”，在社會(huì)生活諸多領(lǐng)域享有廣泛的自治權(quán)，并根據(jù)民族經(jīng)濟(jì)法享受各項(xiàng)政策優(yōu)惠，而且也根據(jù)國家確立的“西部大開發(fā)”等區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略及配套法規(guī)，擁有多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職權(quán)，實(shí)可謂法定權(quán)利廣泛，各項(xiàng)優(yōu)惠政策交叉重疊。

多項(xiàng)優(yōu)惠政策交叉重疊的積極效果，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是多項(xiàng)優(yōu)惠政策的交叉重疊給邊疆民族地區(qū)發(fā)展帶來的助推效應(yīng)。目前我國實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在資源配置中市場(chǎng)已開始發(fā)揮決定性作用，而邊疆民族地區(qū)由于內(nèi)生動(dòng)力普遍不足，要進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，必須有多項(xiàng)優(yōu)惠政策的綜合發(fā)力和強(qiáng)力推動(dòng)。因?yàn)槎囗?xiàng)優(yōu)惠政策的交叉與重疊，其實(shí)質(zhì)就是通過政策傾斜，發(fā)揮政策具有的推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)趕超創(chuàng)造條件，使邊疆民族地區(qū)獲得制度性的后發(fā)利益，從而最終實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超。所謂后發(fā)趕超，就是充分發(fā)揮邊疆民族地區(qū)優(yōu)惠政策交叉重疊的政策優(yōu)勢(shì)、獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、豐富的資源優(yōu)勢(shì)，再加上自身的艱苦努力，通過政策的推動(dòng)作用不斷創(chuàng)造新的生產(chǎn)條件，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)整

體后發(fā)趕超變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。[5]（133）

二是多項(xiàng)優(yōu)惠政策的交叉重疊，顯現(xiàn)了一加一大于一的疊加效應(yīng)。由于民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的交叉重疊，邊疆民族地區(qū)已匯集多項(xiàng)有利發(fā)展的優(yōu)惠政策，其中既有與民族經(jīng)濟(jì)法配套的優(yōu)惠政策，也有根據(jù)國家區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略所形成的法規(guī);既有從國家戰(zhàn)略出發(fā)確立的導(dǎo)向性政策，又有為邊疆民族地區(qū)量身定做的專項(xiàng)支持政策，這些政策由于有不同的政策考量，僅依靠某一政策無法解決邊疆民族地區(qū)發(fā)展遇到的難題。所以加快邊疆民族地區(qū)發(fā)展，必須合理地協(xié)調(diào)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，使優(yōu)惠政策既相互支撐又互相補(bǔ)充，通過優(yōu)惠政策的綜合作用，改善邊疆民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和社會(huì)環(huán)境、提高行政服務(wù)效率、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、健全社會(huì)服務(wù)功能，從而顯現(xiàn)優(yōu)惠政策的巨大吸附功能。

三是多項(xiàng)優(yōu)惠政策交叉重疊，極大改善了邊疆民族地區(qū)各族群眾的物質(zhì)生活。作為國家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，根據(jù)民族經(jīng)濟(jì)法和國家區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略所確立的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，在邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的拉動(dòng)作用，不僅極大改善了邊疆民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升了邊疆民族地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且還使邊疆民族地區(qū)各族群眾的生活發(fā)生了令人矚目的重大變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從改革開放初期的1984年到2013年，按可比價(jià)格計(jì)算，邊疆民族地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了38倍，由585元增加到22699元;農(nóng)牧民人均純收入增長了21倍，由299元增加到6579元。[6]（A2版）

（二）法律及相關(guān)政策疊加的負(fù)面影響

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策，適當(dāng)扶持邊疆民族地區(qū)的企業(yè)，當(dāng)然也會(huì)帶來企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)、受惠企業(yè)生存能力下降、遮蔽企業(yè)內(nèi)部的管理漏洞等負(fù)面影響，但在目前情況下，由于國家的優(yōu)惠政策是推動(dòng)邊疆民族地區(qū)發(fā)展的最有效手段，所以必須開展對(duì)優(yōu)惠政策疊加效應(yīng)的科學(xué)研究，努力使國家優(yōu)惠政策盡快轉(zhuǎn)化為推動(dòng)邊疆民族地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力?？疾炱襁吔褡宓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，優(yōu)惠政策的疊加未能顯現(xiàn)應(yīng)有的疊加效應(yīng)的主要原因有以下幾點(diǎn)：

一是改革開放以來，國家相繼出臺(tái)了大量與邊疆民族地區(qū)密切相關(guān)的政策措施，而這些政策的力度之大、針對(duì)性之強(qiáng)和發(fā)揮空間之大，都可謂前所未有。但由于邊疆民族地區(qū)干部群眾的思想普遍不夠解放，并且存在嚴(yán)重的等、靠、要等依賴心理，既沒有開展系統(tǒng)的政策研究，也未能在實(shí)踐中用足、用活和用好這些政策，更沒有通過發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、企業(yè)及廣大各族群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而錯(cuò)失了一些發(fā)展良機(jī)。所以面對(duì)民族經(jīng)濟(jì)法與區(qū)域開發(fā)法的交叉重疊以及諸多利好政策的相互疊加，要實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)的更好更快發(fā)展，首先必須解放思想，乘勢(shì)推進(jìn)改革，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新。

二是改革開放以來，為了加快沿邊地區(qū)、西部地區(qū)和民族地區(qū)等特定區(qū)域的發(fā)展，通過民族經(jīng)濟(jì)法、區(qū)域開發(fā)法國家制定了很多只在特定區(qū)域?qū)嵤┑奶厥庹摺５?，隨著改革開放步伐的加快以及持續(xù)的簡(jiǎn)政放權(quán)，那些原本只在特定區(qū)域?qū)嵤┑膬?yōu)惠政策，過不了多長時(shí)間很快就變成了在全國各地普遍實(shí)行的一般政策，而這種優(yōu)惠政策適用范圍的擴(kuò)展，不僅使那些優(yōu)惠政策未能充分發(fā)揮對(duì)沿邊地區(qū)、西部地區(qū)和民族地區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的牽引作用，而且降低了這些地區(qū)廣大干部群眾的政策信賴度，并在一定程度上挫傷了這些地區(qū)干部群眾加快本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性，使那些根據(jù)民族經(jīng)濟(jì)法和區(qū)域開發(fā)法確定的優(yōu)惠政策，未能發(fā)揮加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀效應(yīng)。

三是根據(jù)現(xiàn)行的行政法制，特別是稅收法制，在某一特定區(qū)域如果有不同的優(yōu)惠政策相互疊加，在具體的政策實(shí)踐中，企業(yè)不應(yīng)累加享受各種優(yōu)惠政策，而是選擇享受幅度最大的優(yōu)惠政策'這就是我國稅收法制所強(qiáng)調(diào)的所謂擇優(yōu)享受。目前在我國的稅收法實(shí)踐中，如果由于多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的疊加，而選擇適用優(yōu)惠幅度最大的稅收優(yōu)惠政策，那么會(huì)使那些優(yōu)惠幅度相對(duì)較小的稅收優(yōu)惠政策，由于被優(yōu)惠幅度相對(duì)較大的稅收優(yōu)惠政策所覆蓋而名存實(shí)亡，從而喪失了存在的理由。所以在邊疆民族地區(qū)等特定地區(qū)的優(yōu)惠政策疊加，不僅未能發(fā)揮政策疊加應(yīng)有的疊加效應(yīng)，反而還由于使人誤以為這些地區(qū)已經(jīng)享受了國家很多優(yōu)惠，從而在一定程度上影響國家政策的進(jìn)一步傾斜。

四、發(fā)揮法律及相關(guān)政策疊加效應(yīng)的法律思考

目前我國邊疆民族地區(qū)雖有多項(xiàng)優(yōu)惠政策交叉疊加，但至今未能用好用足國家政策，發(fā)揮多項(xiàng)優(yōu)惠政策疊加所帶來的疊加效應(yīng)，而在當(dāng)今背景下，要發(fā)揮多項(xiàng)優(yōu)惠政策疊加所帶來的疊加效應(yīng)，邊疆民族地區(qū)應(yīng)不斷強(qiáng)化政策研究并采取如下具體措施：

一是必須解放思想，強(qiáng)化研究，挖掘潛力，發(fā)揮優(yōu)惠政策疊加效應(yīng)。改革開放以來，為了加快邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國家出臺(tái)了許多含金量較髙的優(yōu)惠政策，并形成了多項(xiàng)優(yōu)惠政策的交叉與重疊。但考察迄今的邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，優(yōu)惠政策的疊加并未帶來其應(yīng)有的疊加效應(yīng)。究其原因，重要的一點(diǎn)就是，邊疆民族地區(qū)的干部群眾未能解放思想，打破等、靠、要的思想禁錮，[7]（89）同時(shí)也缺乏對(duì)政策的深入研究與解讀。所以要在新時(shí)代發(fā)揮優(yōu)惠政策的疊加效應(yīng)，首先必須解放思想，強(qiáng)化政策研究，挖掘政策潛力。

圍繞各項(xiàng)優(yōu)惠政策的解讀，既要著眼于強(qiáng)化理論研究，探討在實(shí)踐中如何發(fā)揮政策的最大效能，同時(shí)還要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，并且抓住轉(zhuǎn)型跨越這個(gè)關(guān)鍵，不斷提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決策能力和謀劃能力。而在相關(guān)優(yōu)惠政策的落實(shí)中，則要著力吃透優(yōu)惠政策的精神實(shí)質(zhì)，在正確理解優(yōu)惠政策核心意圖的基礎(chǔ)上，切實(shí)把握優(yōu)惠政策的關(guān)注點(diǎn)、基本界限和操作方式。此外，在相關(guān)優(yōu)惠政策的實(shí)際運(yùn)用中，還要善于把優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為落實(shí)的具體措施，通過發(fā)揮各種優(yōu)惠政策的集成效應(yīng)，真正把政策機(jī)遇轉(zhuǎn)化為又好又快發(fā)展的具體成效。

二是要建立優(yōu)惠政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入以及對(duì)外開放步伐的不斷加大，那些原本只適用于特定區(qū)域的優(yōu)惠政策，必將在不久的將來演變?yōu)樵谄渌貐^(qū)也可以適用的一般政策，從而失去本應(yīng)具有的牽引效果。建國以來，為了加快邊疆民族地區(qū)發(fā)展，逐步縮小邊疆民族地區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，我國建立了體系完善的民族經(jīng)濟(jì)法并制定和實(shí)施了一系列相關(guān)優(yōu)惠政策。所以為了實(shí)現(xiàn)國家既定的政策目標(biāo)，在相當(dāng)長的一段歷史時(shí)期，國家應(yīng)在政策力度上盡可能保持這些優(yōu)惠政策的高位態(tài)勢(shì)。

為了在政策力度上保持優(yōu)惠政策應(yīng)有的高位態(tài)勢(shì)，必須建立優(yōu)惠政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。即當(dāng)適用于國內(nèi)其他地區(qū)的優(yōu)惠政策，其支持力度達(dá)到或接近支持邊疆民族地區(qū)發(fā)展的力度時(shí)，那些用于支持邊疆民族地區(qū)加快發(fā)展的優(yōu)惠政策，也應(yīng)相應(yīng)提高其支持力度，以確保支持邊疆民族地區(qū)加快發(fā)展的優(yōu)惠政策的支持力度始終大于支持國內(nèi)其他地區(qū)發(fā)展的政策力度。除此之外，國家還應(yīng)鼓勵(lì)邊疆民族地區(qū)創(chuàng)造性地運(yùn)用國家給予的政策，著力挖掘優(yōu)惠政策的潛能，通過改革釋放更多的發(fā)展空間，提高引進(jìn)外部資源的效率和水平。

三是通過立法確立優(yōu)惠政策的疊加制度。通過加快邊疆民族地區(qū)發(fā)展，逐步縮小邊疆民族地區(qū)和內(nèi)地間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，是解決我國所有民族問題的必由之路，Xf此“憲法”和“民族區(qū)域自治法”也做出了相應(yīng)的制度安排。但在我國民族經(jīng)濟(jì)法特別是稅收法的執(zhí)法實(shí)踐中，如果遇到了不同優(yōu)惠政策相互疊加，該地區(qū)企業(yè)不是累加享受這些政策優(yōu)惠，而應(yīng)當(dāng)選擇享受幅度最大的優(yōu)惠政策，這使得國家優(yōu)惠政策打了折扣，從而在很大程度上影響了邊疆民族地區(qū)發(fā)展。所以為使國家給予的優(yōu)惠政策落到實(shí)處，使其成為縮小與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的重要?jiǎng)恿?，必須采取確保邊疆民族地區(qū)獲得實(shí)惠的可行措施，即通過規(guī)定邊疆民族地區(qū)可以疊加享受優(yōu)惠政策，確保其經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展。

邊疆民族地區(qū)企業(yè)選擇享受幅度最大的稅收優(yōu)惠，對(duì)于確保企業(yè)具有公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高邊疆民族地區(qū)企業(yè)的自我發(fā)展能力，當(dāng)然有其重要的合理性。但民族區(qū)域自治是憲法層面的制度安排，由于民族經(jīng)濟(jì)法是民族區(qū)域自治制度的法制化，所以在邊疆民族地區(qū)仍實(shí)行稅收優(yōu)惠的擇優(yōu)選擇，必將導(dǎo)致根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法，由民族經(jīng)濟(jì)法制確立的優(yōu)惠政策被力度較大的其他優(yōu)惠政策所覆蓋。因此，為了確立憲法制度的權(quán)威、確保由民族經(jīng)濟(jì)法確立的優(yōu)惠政策得到實(shí)施，使邊疆民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)加快發(fā)展，國家應(yīng)規(guī)定由民族經(jīng)濟(jì)法制確立的優(yōu)惠政策可以疊加于由其他法律法規(guī)規(guī)定的優(yōu)惠政策。

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