政府引導(dǎo)型旅游扶貧模式的問題和對策

張蕾 趙志強

摘要：總結(jié)和梳理了張家口地區(qū)旅游扶貧的典型模式，發(fā)現(xiàn)政府引導(dǎo)旅游扶貧模式下存在的機構(gòu)設(shè)置不清晰、頂層規(guī)劃設(shè)計不系統(tǒng)、監(jiān)管機制不健全、配套服務(wù)水平有待提高等問題。從機構(gòu)、制度、政策、服務(wù)四個角度提出充分發(fā)揮政府作用、促進(jìn)旅游扶貧可持續(xù)發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：旅游扶貧 扶貧模式 主體角色 對策建議

張家口位于河北省西北部，是連接京津、溝通晉蒙的冀西北地區(qū)中心城市，長期為北京涵養(yǎng)水源防風(fēng)固沙，導(dǎo)致其工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，特別是攜手北京舉辦2022年冬奧會，給張家口發(fā)展帶來了新機遇。保留下來的綠水青山使旅游業(yè)成為了該地區(qū)脫貧致富、經(jīng)濟發(fā)展的新動力。在充分發(fā)揮京津生態(tài)保護(hù)帶重要職能的同時，當(dāng)?shù)卣e極借力京津產(chǎn)業(yè)與人口外溢的正的外部效應(yīng)，依托自身優(yōu)勢深挖獨特的旅游資源，不斷探索旅游扶貧的模式和道路。

一、張家口旅游扶貧現(xiàn)狀與模式介紹

（一）張家口旅游扶貧現(xiàn)狀概述

2016年張家口轄區(qū)內(nèi)共有12個區(qū)域?qū)儆趪壹羞B片特困縣或國家扶貧開發(fā)工作重點縣，共有1723個貧困村和43.89萬貧困人口。2017年末，仍有12個區(qū)縣屬于國家集中連片特困縣或國家扶貧開發(fā)工作重點縣貧困縣，有229個貧困村、116195名貧困人口脫貧出列，是河北省扶貧脫貧的重災(zāi)區(qū)。截止2018年2月，仍有貧困人口40.443萬人，貧困發(fā)生率13.02%。

地形地貌及生態(tài)環(huán)境為張家口發(fā)展旅游業(yè)帶來了優(yōu)勢，旅游在扶貧攻堅過程中發(fā)揮了巨大作用。2016年張家口鄉(xiāng)村旅游發(fā)展涉及15個縣（區(qū)）、80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、208個村，重點打造了蔚縣、張北縣全域旅游目的地，落實了崇禮、沽源等7個縣（區(qū)）的旅游扶貧試點，投入資金5.16億元。2017年制定了《推進(jìn)旅游扶貧工作的實施方案》《2017年鄉(xiāng)村旅游和旅游扶貧工作任務(wù)表》，將旅游扶貧提到了新高度。當(dāng)?shù)卣e極探索景區(qū)幫扶、農(nóng)戶參股、項目帶動、旅發(fā)大會助推、旅游商品推介等特色旅游扶貧之路，當(dāng)年共建成國家級鄉(xiāng)村旅游工農(nóng)業(yè)示范點5個，省級休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣2個、工農(nóng)業(yè)示范點7個、示范村11個，助力52個貧困村摘帽、3444戶9073人脫貧。

（二）主要旅游扶貧模式簡介

1.草原天路景區(qū)幫扶模式。首先，政府整體規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)景觀環(huán)境合理整治開發(fā)，持續(xù)加大旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；其次，培育發(fā)展特色旅游小鎮(zhèn)和特色旅游村莊，引導(dǎo)草原天路沿線村鎮(zhèn)建立旅游產(chǎn)業(yè)扶貧項目，以項目建設(shè)為支點，推進(jìn)網(wǎng)狀連片旅游開發(fā)；再次，引導(dǎo)有想法、會經(jīng)營的貧困戶發(fā)展農(nóng)家樂，鼓勵不擅經(jīng)營、不愿冒險的貧困戶以打工、出售土特產(chǎn)獲取勞動所得；最后，提倡土地流轉(zhuǎn)，集中管理換取租金，總體協(xié)調(diào)解決項目區(qū)域內(nèi)貧困人口，把草原天路所在區(qū)域打造成全國旅游扶貧示范區(qū)。

2.南壕塹鎮(zhèn)十三號村“支部+合作社+貧困戶”扶貧模式?；鶎狱h支部推行“閑置土地捆綁開發(fā)、涉農(nóng)資金捆綁使用、留守人員捆綁配置”原則，帶動貧困戶參與旅游發(fā)展產(chǎn)業(yè)。首先創(chuàng)社，選取村路中心居住集中、多處閑置的庭院農(nóng)宅作為入股對象，在“權(quán)屬不變，利益不損”政策下，遵照“農(nóng)宅入股、集體占用、統(tǒng)一建設(shè)”的原則，組建農(nóng)宅合作社，以“入股自愿、按股分紅”吸納村民的扶貧資金，興建陜北風(fēng)情主題窯洞賓館、酒店。其次開拓，以土地流轉(zhuǎn)盤活閑置坡地種植油菜作物，投資建設(shè)大棚開發(fā)旅游采摘和養(yǎng)殖小區(qū)，組建種植合作社、養(yǎng)殖合作社；注冊“占財”商標(biāo)，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和附加值。最后輻射，未入股農(nóng)宅合作社的農(nóng)戶看到發(fā)展成效，自發(fā)地改造、新建房屋開辦農(nóng)家樂、農(nóng)家賓館飯店，享受鄉(xiāng)村特色旅游帶來的紅利。特色旅游成為該村經(jīng)濟支柱，并輻射周邊區(qū)域的發(fā)展。

3.萬全宣平堡鄉(xiāng)霍家房村能人推動模式。萬全政府突出經(jīng)濟引導(dǎo)，制定一系列政策鼓勵能人創(chuàng)業(yè)致富，先富帶后富，政策包括：①旅游扶貧貸款政策，實行獨立核算的企事業(yè)法人均可申請用于旅游資源的開發(fā)利用、運營和保護(hù)等項目的旅游扶貧貸款。②“政銀企戶?！蹦Ｊ?，即用財政基金擔(dān)保，撬動銀行貸款，扶持龍頭企業(yè)，帶動貧困戶脫貧。③農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，印發(fā)萬全區(qū)《全區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作試點方案》，設(shè)立1500萬元專項基金，按流轉(zhuǎn)規(guī)模給予流轉(zhuǎn)企業(yè)租金補貼。④貧困戶發(fā)放補貼，對發(fā)展農(nóng)家樂的貧困戶，根據(jù)建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立3、5、10萬元三個檔次予以支持。2016年被國家旅游局授予“中國鄉(xiāng)村旅游模范村”，范進(jìn)英榮獲“中國鄉(xiāng)村旅游致富帶頭人”榮譽稱號。

二、旅游扶貧過程中政府存在的問題

政府是旅游扶貧規(guī)劃和政策的制定者， 同時是旅游扶貧過程中的引導(dǎo)者和監(jiān)督者，負(fù)責(zé)對旅游企業(yè)、貧困地區(qū)居民、旅游者的行為實施管理和監(jiān)督。在研究過程中發(fā)現(xiàn)，張家口政府存在主體定位不清晰導(dǎo)致缺位、錯位、越位等現(xiàn)象。

（一）機構(gòu)設(shè)置不清晰

作為旅游扶貧最關(guān)聯(lián)的部門，張家口市扶貧辦和旅發(fā)委的機構(gòu)設(shè)置與主要職責(zé)未涉及旅游扶貧相關(guān)內(nèi)容?，F(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置可能會造成旅游發(fā)展和旅游扶貧在核心利益上存在方向性偏差，導(dǎo)致旅游扶貧工作的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃出現(xiàn)真空地帶、政策落地實施出現(xiàn)相互推諉問題。

（二）頂層規(guī)劃設(shè)計不系統(tǒng)

2018年發(fā)布的《張家口市全域旅游發(fā)展規(guī)劃（2018—2035年）》中“旅游扶貧”的篇幅不足兩頁，且不夠詳細(xì)難以落地。因缺乏旅游資源的整體規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)與精準(zhǔn)扶貧的協(xié)調(diào)部署，政府在引導(dǎo)旅游扶貧時極有可能偏離方向，把更多精力放在旅游產(chǎn)業(yè)如何促進(jìn)地方經(jīng)濟上，而忽略迫切需要受益的貧困人口群體。

（三）監(jiān)管機制不健全

監(jiān)管機制不健全主要表現(xiàn)在：第一，精準(zhǔn)扶貧的數(shù)據(jù)公布不及時，統(tǒng)計口徑不清晰，現(xiàn)有的統(tǒng)計公告很難找到基層數(shù)據(jù)。第二，政府監(jiān)管不及時，旅游市場秩序混亂，缺乏長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展動力。企業(yè)過度追求利潤，導(dǎo)致“旅游飛地”出現(xiàn)；貧困居民追求個人收益，私拉亂設(shè)項目，甚至有拉客宰客現(xiàn)象發(fā)生；旅游者活動無序甚至有不文明行為，擠占本土居民生活資源、生存空間進(jìn)而間接帶來環(huán)境影響；合作社、政府出于集體收入、招商引資、脫貧任務(wù)壓力，對大企業(yè)大公司的過度開發(fā)行為持默許態(tài)度。第三，自我監(jiān)管不到位。一個時期以來，張家口地區(qū)在通報扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題時多次被點名，典型案件多次被曝光，充分暴露出張家口扶貧過程中政府的自我監(jiān)督管理存在較大問題。

（四）配套服務(wù)水平有待提高

旅游業(yè)是一個關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)業(yè)，要充分發(fā)揮旅游扶貧的作用，離不開政府的支持和服務(wù)。目前來看，張家口地方政府旅游扶貧配套服務(wù)水平整體不高，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，旅游宣傳廣度、深度存在欠缺。此外，人才引進(jìn)和人才培養(yǎng)機制也相對落后。

三、對策與建議

（一）完善組織機構(gòu)建設(shè)，科學(xué)制定旅游扶貧規(guī)劃

1.設(shè)置旅游扶貧辦公室。扶貧本身是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，執(zhí)行落實中會涉及政府多個部門，可以考慮設(shè)置專門的部門機構(gòu)，負(fù)責(zé)旅游扶貧的實施部署。張家口可在市級行政區(qū)域設(shè)置旅游扶貧辦公室，負(fù)責(zé)全域旅游框架下對接政府和扶貧辦的相關(guān)工作；在擬發(fā)展旅游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域設(shè)置“鄉(xiāng)游員”，承擔(dān)人口統(tǒng)計、政策宣傳、旅游業(yè)指導(dǎo)等具體工作。

2.依托全域旅游做整體規(guī)劃。參照全域旅游的規(guī)劃，依照“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的原則，制定包含貧困人口分布、扶貧目標(biāo)、扶貧模式、保障措施在內(nèi)的更落地的旅游扶貧規(guī)劃。比如哪些貧困村是土路要修、哪些區(qū)域廁所要改、哪些區(qū)域通信網(wǎng)絡(luò)要建，停車場、排水、排污系統(tǒng)預(yù)計在什么區(qū)域效用最大等，規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模大小、數(shù)量多少、區(qū)域布局。同時考慮旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，如在成熟的大棚、基地周邊引進(jìn)、建立工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園，把簡單的觀光游、鄉(xiāng)村游升級為體驗游、購物游。

（二）推進(jìn)制度建設(shè)，落實有效的監(jiān)督機制

十九大報告指出“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”。政府要建立健全立項評估體系，考慮利益分配均衡的可持續(xù)發(fā)展，避免貧困地區(qū)“旅游飛地”出現(xiàn)和貧困人口的擠出效用，要有評估指標(biāo)和評估流程，杜絕“拍腦袋”“優(yōu)親厚友”發(fā)生。要完善成效考核的自我監(jiān)督機制，加強對扶貧負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，確保旅游扶貧成效?？蓪嵤┞糜畏鲐毮繕?biāo)管理，制訂考核和獎懲辦法，定期跟蹤服務(wù)，將考核結(jié)果運用到年度評優(yōu)中。強化問責(zé)力度，對不重視、不作為、胡作為的單位和個人，按照制度約談、督促直至追責(zé)問責(zé)。堅決杜絕侵占、貪污和挪用扶貧資金搞政績工程、形象工程的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）制定配套政策措施，積極引導(dǎo)有序發(fā)展

旅游扶貧項目往往處在交通不便利、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要吸引更多的企業(yè)、精英投身到旅游扶貧中來，政府的政策紅利必不可少。政府要制定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)的實施細(xì)則，避免損失農(nóng)戶的權(quán)益，同時可給予企業(yè)適度的流轉(zhuǎn)補貼；參與扶貧的觀光園、采摘園、龍頭企業(yè)免稅、減稅的稅收政策；開辦民宿游、農(nóng)家樂直接補貼政策；大學(xué)生返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)補貼政策；參照選調(diào)生設(shè)計貧困村脫貧后備干部政策等。

政府制定相關(guān)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)管理辦法，協(xié)調(diào)生態(tài)資源的保護(hù)和旅游開發(fā)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)旅游企業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用袢谌氲年P(guān)系，協(xié)調(diào)旅游服務(wù)供給和旅行者行為的關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域旅游的可持續(xù)發(fā)展，保障脫貧的穩(wěn)定持久。政府也可引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游管理協(xié)會建設(shè)，委托旅游協(xié)會或者第三方科研機構(gòu)幫助制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）拓寬資金來源，穩(wěn)步加大旅游扶貧投入

1.加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大交通、水電、通信、住宿、餐飲等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是鄉(xiāng)村旅游的基礎(chǔ)建設(shè)，重點注意廁所改造、排水、排污等系統(tǒng)規(guī)劃。如借力張家口入選“公交都市”創(chuàng)建城市契機，在考慮環(huán)保低碳、智慧出行前提下適度延長公交沿線、增多鄉(xiāng)村旅游的站點設(shè)置。

2.搭建旅游服務(wù)平臺。政府搭建官方旅游平臺，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)化管理。整合區(qū)域內(nèi)餐飲、住宿、交通相關(guān)信息，采集旅游信息動態(tài)及時預(yù)報、發(fā)布，提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)定、農(nóng)村電商等在線服務(wù)。注意提升鄉(xiāng)村旅游設(shè)施信息化水平，最好能開通旅游扶貧專欄。平臺應(yīng)同時承擔(dān)宣傳功能，營造品牌效應(yīng)，可采用推送游記、故事征文等方式提升平臺觀賞性，吸引更多游客。

3.解決人才短缺問題。由政府出面一靠引進(jìn)、二靠培養(yǎng)。引進(jìn)大學(xué)生直接到基層工作；引進(jìn)大型企業(yè)、公司帶動旅游人才水平整體提升。培養(yǎng)本土人才，一是培養(yǎng)本土大學(xué)生，對接高等教育體系，參照免費師范生的模式，設(shè)計定向委培、訂單式培養(yǎng)等模式的旅游專業(yè)學(xué)生，政府出資優(yōu)先培養(yǎng)貧困戶大學(xué)生，學(xué)成返鄉(xiāng)；二是再塑本地村民，政府補貼保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳人或民間的能工巧匠，如蔚縣青砂磁、萬全泥人張等，同時設(shè)置專項基金，由政府引導(dǎo)、企業(yè)、學(xué)校和民間組織多方參與，針對貧困地區(qū)有計劃、分層次、有重點地組織旅游職業(yè)培訓(xùn)。

鑒于旅游扶貧的價值取向要以扶貧脫貧為目標(biāo)的特殊性，而旅游產(chǎn)業(yè)市場化的追逐利益的本性，旅游扶貧模式需要注重政府的引導(dǎo)地位和作用。政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)狀、貧困人口分布、旅游資源，有意識有目的地科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃指導(dǎo)，采取行政、經(jīng)濟、法律等多種手段，對旅游扶貧給予積極引導(dǎo)和支持，營造良好的環(huán)境，帶動貧困人口逐步穩(wěn)定脫貧，實現(xiàn)社會效益經(jīng)濟效益的全面振興。

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