PPP模式推進新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點思考

馬延亮 李韌

摘 要：PPP模式緩解了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺的壓力，提高了市場配置城鎮(zhèn)化建設(shè)資源的效率，優(yōu)化了城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品和服務的供給質(zhì)量。但在新型城鎮(zhèn)化實踐中也存在諸如PPP模式應用的認識誤區(qū)、項目前期準備不充分、社會資本發(fā)展相對滯后等問題。需要深化對新型城鎮(zhèn)化PPP模式應用的認識、加強對項目實施條件的把關(guān)、強化社會資本自身能力建設(shè)、規(guī)范PPP運作方式等措施，更好地促進PPP模式在新疆新型城鎮(zhèn)化中的應用。

關(guān)鍵詞：新疆 PPP模式 新型城鎮(zhèn)化 社會資本

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，廣泛地推廣和應用政府與社會資本合作模式（PPP模式），既有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中資金不足的難題，完善城市建設(shè)的投融資機制，又有助于防范和化解城鎮(zhèn)化建設(shè)中的運營風險，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟新常態(tài)和構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的大背景下，新疆正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，“存量債務的化解”和“建設(shè)資金的來源”是這個階段發(fā)展的關(guān)鍵問題所在。因此，有效運用PPP模式推進新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、PPP模式發(fā)展概況

2014年以來，為推動PPP項目落地，中央和地方支持政策不斷加碼，PPP模式在推進新疆新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域得到廣泛應用。2016年，新疆提出將廣泛推廣PPP模式，逐步覆蓋到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域所有適用項目，并成立了自治區(qū)PPP工作[HJ1.2mm]領(lǐng)導小組和PPP中心，設(shè)立了規(guī)模1000億元的PPP引導基金。2017年末，新疆入庫PPP項目500個，落地PPP項目216個，入庫項目比2016年減少339個，但落地項目比2016年增加151個。2018年以來，在全國各地PPP項目清理整頓背景下，新疆被清理出庫和整改的PPP項目總量達到444個，占2017年末入庫PPP項目總量的88%，涉及資金高達4573億元。其中，清退出庫PPP項目225個，清退項目數(shù)量僅次于內(nèi)蒙古自治區(qū)，居全國第二，清減投資金額1499億元，位居全國前列；被要求整改PPP項目219個，涉及投資額達到3074億元。截至2018年10月末，新疆入庫PPP項目為364個，項目金額5418.69億元。[ZW（]數(shù)據(jù)來源：財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站

二、應注意的幾個問題

（一）PPP模式存在認識誤區(qū)

從新疆的實踐來看，政府和社會資本方對新型城鎮(zhèn)化PPP模式的理解仍然存在誤解。首先，在政府方面，有些地方政府把新型城鎮(zhèn)化PPP模式簡單理解為政府的一種投融資手段，通過PPP模式變相融資、違規(guī)舉債，政府和企業(yè)之間風險分配異化、明股實債以及政府變相兜底都會產(chǎn)生若干隱性風險。其次，在社會資本方面，把新型城鎮(zhèn)化PPP模式理解為一種無風險、有穩(wěn)定收益的投資手段，認為有了政府投資可以撬動銀行信貸的大杠桿，帶來穩(wěn)定收益，而忽視社會資本方自身建設(shè)、管理能力和運營能力提升，以及忽視了PPP模式的初衷，即政府和企業(yè)共同承擔風險而不是政府托底回報。

（二）項目前期準備不充分

從目前新疆PPP項目清理和整改的現(xiàn)狀來看，仍存在前期準備不充分的情況。一是項目所在地選擇未經(jīng)充分論證。PPP項目投資規(guī)模大，動輒幾十億甚至上百億，但新疆很多縣市財政收入維持在2-4億元，是否適用PPP模式推進當?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)需要認真考慮和充分論證。2017年自治區(qū)財政廳對存在問題的8個地州市下達了限期整改和行政處理。二是項目前期論證仍不充分。有些新型城鎮(zhèn)化PPP項目前期準備不充分，財政承受能力不足，物有所值論證不合理，實施方案不科學，最終導致整體項目推進的緩慢，甚至整改、清退。

（三）社會資本發(fā)展相對滯后

新型城鎮(zhèn)化PPP項目中的社會資本，既可以是國有資本，也可以是民營資本。從新疆實現(xiàn)情況看，在占比較高的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目中，投資主體主要是自治區(qū)政府以及地方政府、部分國有企業(yè)，而民營資本、國外資本和民間資本的參與比例非常低。一般認為，在PPP模式下，如果參與投資的社會資本主要是國有性質(zhì)的資本，那只是以PPP名義來繼續(xù)原有的融資模式，PPP模式存在被異化的風險。新疆市場化程度較低，非國有經(jīng)濟發(fā)展緩慢，民間投融資主體實力較弱，符合條件與政府對接的民營企業(yè)不多，可選擇的空間較為狹窄。

三、對策建議

（一）深化新型城鎮(zhèn)化PPP模式應用

一是深化對新型城鎮(zhèn)化PPP模式的背景和目的理解。在經(jīng)濟新常態(tài)下，大力推動PPP模式在新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的應用，其目的在于通過PPP模式有效發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的引導作用，激發(fā)社會資本活力，吸引更多社會資本參與新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步擴大和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務的供給。二是加強PPP模式的風險認識。PPP項目建設(shè)和運營成功的關(guān)鍵是政府部門與社會資本方共同合理分擔投資風險?！盁o風險”和“托底收益”是對PPP模式片面理解，也不符合其內(nèi)在運行規(guī)律，而社會資本的收益則是其自身運營效益的體現(xiàn)，并非政府托底回報。因此，政企雙方應正確認識PPP項目存在的投資風險，劃分不同階段的風險，劃清政府與社會資本的風險底線。

（二）加強新型城鎮(zhèn)化PPP項目實施把關(guān)

一是在項目選擇上，遵循新型城鎮(zhèn)化PPP模式的客觀規(guī)律，充分考慮項目所在區(qū)域（城鎮(zhèn)）的適用性和可行性，首先項目所在地應該具有一定經(jīng)濟、設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，其次區(qū)域內(nèi)地方財政收入能夠滿足項目的投入和未來風險承擔能力，再者公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施類項目需具有長期穩(wěn)定的需求、靈活的價格調(diào)整機制和較高程度的市場化。二是在項目實施上，必須嚴格對項目進行充分、科學的論證，特別是物有所值和項目實施方案的論證。注重各子項目之間的關(guān)聯(lián)性，形成有機整體，發(fā)揮集聚效益。

（三）強化PPP項目社會資本自身能力建設(shè)

一是加強社會資本自身能力建設(shè)。PPP項目對社會資本的要求和挑戰(zhàn)是全方面的，社會資本不僅需要強大的融資實力和技術(shù)實力，還需要對整個項目產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃、設(shè)計、投資、運營等方面具有優(yōu)勢或者整合能力，這既可以節(jié)省建設(shè)成本，又能切實降低運營成本。二是充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢。通過建立國有企業(yè)、民營企業(yè)和外商企業(yè)參與的項目公司，發(fā)揮不同企業(yè)的比較優(yōu)勢，共同促進項目順利建設(shè)和運營。通過設(shè)立基金匯集分散的民間資本，以股權(quán)投資的方式，將聚集的資本投入到PPP項目中。

（四）規(guī)范新型城鎮(zhèn)化PPP項目運作方式

一是嚴格規(guī)范新型城鎮(zhèn)化PPP模式運作方式，防止地方政府把PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。統(tǒng)一新項目入庫標準，提升入庫項目質(zhì)量，積極整改和清退不適宜采用PPP模式的入庫項目，有利于正本清源，防范和控制風險，增強市場信心，促進PPP項目的有序推進和公共資源的有效配置。二是嚴禁利用新型城鎮(zhèn)化PPP模式變相違規(guī)舉債行為，優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)。充分利用資產(chǎn)證券化、發(fā)行PPP項目專項債券等方式，開展市場化融資，盤活存量資產(chǎn)的公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施項目，提高公共資產(chǎn)流動性，有效拓寬資金來源。

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