當前我國產(chǎn)業(yè)政策的演變趨勢

任繼球

2018年我國人均GDP達到9785美元，第三產(chǎn)業(yè)比重超過52%，第二產(chǎn)業(yè)比重下降到40%左右，城鎮(zhèn)化率接近60%。對照工業(yè)化進程標志值，多數(shù)指標顯示，當前我國已經(jīng)從重化工業(yè)為主導的工業(yè)化中期階段邁入到以創(chuàng)新驅(qū)動為主導的工業(yè)化后期階段。為順應(yīng)這一階段變化，適應(yīng)新的國際經(jīng)濟環(huán)境，近年來我國產(chǎn)業(yè)政策逐步調(diào)整轉(zhuǎn)型，具有以下幾個主要特點。

一、更加注重從供給側(cè)發(fā)力

從政策導向來看，相比于其他國家，我國現(xiàn)有政策更加注重從供給側(cè)發(fā)力。例如，為推動本國經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，OECD國家采取了一系列需求側(cè)的政策，如創(chuàng)新型政府采購政策、培育領(lǐng)先市場、推動來自需求方的創(chuàng)新。與OECD這些國家相比較，我國更偏重于供給側(cè)出臺和實施一系列推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的政策，從2015年開始，我國就開始啟動和實施以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。如，在去產(chǎn)能方面，2016年初國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，大力限制新增產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能，加快推動鋼鐵行業(yè)兼并重組和處置僵尸企業(yè)。這主要是因為目前制約我國產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一些問題主要集中在供給層面。在工業(yè)化初期和中期，通過引進發(fā)達國家的資本和先進技術(shù)，并與我國的勞動力、土地、資源相結(jié)合，我國走了一條依靠技術(shù)模仿和資源投入實現(xiàn)主導產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖贁U張的工業(yè)化道路。但當前我國進入工業(yè)化后期階段，隨著勞動密集型產(chǎn)業(yè)日漸式微和能源、原材料等重化工業(yè)市場面臨飽和，一些行業(yè)甚至出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩，國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)將逐步轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型、高附加值的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，亟需產(chǎn)業(yè)政策改變我國供給體系長期存在的結(jié)構(gòu)、技術(shù)、效率等問題，需要通過這些產(chǎn)業(yè)政策破除傳統(tǒng)的增長模式和供給方式，釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的要素和資源，培育和有效配置創(chuàng)新人才和資源，促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

二、更加注重環(huán)境營造和普惠性政策

進入工業(yè)化后期，通過傾斜性生產(chǎn)要素投入支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邊際收益不斷下降，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依賴創(chuàng)新驅(qū)動，企業(yè)最需要的是良好的創(chuàng)新土壤。為順應(yīng)這一變化，當前我國產(chǎn)業(yè)政策逐步從傾斜性要素投入扶持向培育創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變，更多采用普惠性政策，通過對全社會企業(yè)的稅收優(yōu)惠等普惠性政策促進這些企業(yè)在平等條件下競爭，進而讓市場選擇出創(chuàng)新冠軍，避免出現(xiàn)尋租和企業(yè)壟斷等不利影響。例如，《關(guān)于深化體制機制改革，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）重點強調(diào)營造激勵創(chuàng)新的公平競爭環(huán)境，在具體支持上要求提高普惠性財稅政策支持力度，堅持結(jié)構(gòu)性減稅方向，逐步將國家對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投入方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪载敹愓邽橹?。無獨有偶，2015年6月國務(wù)院頒布的《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》也提出要完善普惠性稅收措施，落實扶持小微企業(yè)發(fā)展的各項稅收優(yōu)惠政策，在鼓勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展上不再“抓大放小”。此外，對于部分行業(yè)的支持也不再僅僅局限于龍頭企業(yè)，而是將更多資源投入用于提升整個行業(yè)的創(chuàng)新能力的重點行業(yè)平臺和載體。例如，最新支持建設(shè)的國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心就是整合聯(lián)合行業(yè)內(nèi)的創(chuàng)新資源、構(gòu)建高效協(xié)作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的重要載體，是整個行業(yè)先進適用產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)與推廣應(yīng)用、高成長型科技企業(yè)投資孵化的重要平臺。

三、更加注重采用市場化手段

現(xiàn)行政策不斷借鑒和吸收國外政策手段的先進做法，不斷創(chuàng)新對政策工具的使用，更加注重采用市場化的政策手段。一是在限制性產(chǎn)業(yè)政策上，采取更多市場化指標方式來規(guī)范企業(yè)行為。如，在去產(chǎn)能政策文件中明確指出，通過環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、技術(shù)等法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策來限制新增產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能。二是產(chǎn)業(yè)支持上，為提高政府資金效率，近些年開始創(chuàng)新使用政府和私人部門合作（PPP）模式。如，為扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高政府資金對這些產(chǎn)業(yè)的支持效率，近些年來廣泛使用產(chǎn)業(yè)投資基金，通過政府資金的引導增加社會各界資金對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的扶持力度，而又減少了過往特定產(chǎn)業(yè)扶持方式帶來的對市場公平競爭的影響。三是與以往強調(diào)科研院所在科技創(chuàng)新中的作用不同，近些年來的政策越來越重視讓企業(yè)成為創(chuàng)新的主體。如，《若干意見》提出建立技術(shù)創(chuàng)新市場導向機制，要擴大企業(yè)在國家創(chuàng)新決策中話語權(quán)，完善企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新機制。

四、更加注重順應(yīng)國際規(guī)則

在世界經(jīng)濟深度融合和相互依賴的今天，作為經(jīng)濟體量世界第二、制造業(yè)增加值和貨物貿(mào)易第一，且擁有持續(xù)多年貿(mào)易順差的大國，我國國內(nèi)政策的實施對世界經(jīng)濟和貿(mào)易具有溢出效應(yīng)。為回應(yīng)世界貿(mào)易的世貿(mào)組織成員特別是西方發(fā)達國家對我國產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)切，我國產(chǎn)業(yè)政策的實施更加注重順應(yīng)國際貿(mào)易規(guī)則，主要體現(xiàn)在：一是我國產(chǎn)業(yè)政策目標從做大規(guī)模向注重產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)政策重心由過去的選擇性政策為主，向支持關(guān)鍵環(huán)節(jié)的功能性政策為主轉(zhuǎn)變，通過財政、稅收、金融等相關(guān)制度創(chuàng)新等多種途徑，重點支持研發(fā)、設(shè)計、營銷網(wǎng)絡(luò)、品牌培育、供應(yīng)鏈管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以實現(xiàn)節(jié)能減排、專門化分工等功能性目標。二是出口支持政策逐步向為“走出去”的企業(yè)提供信息咨詢服務(wù)轉(zhuǎn)變。貿(mào)易相關(guān)部門通過加強境外投資環(huán)境研究，及時向社會公布國外財稅優(yōu)惠制度、財經(jīng)資料、法律法規(guī)等有效信息，特別是向“走出去”企業(yè)提示各種財務(wù)風險和建議應(yīng)采取的防范措施。三是產(chǎn)業(yè)政策作用方式由重視物質(zhì)資本向重視人力資本轉(zhuǎn)變。如，通過豐富完善功能性產(chǎn)業(yè)政策，組織開展成人教育和鼓勵在崗培訓，不斷提高在職勞動力的人力資本水平和勞動力供給質(zhì)量，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才儲備。四是更加注重培育公平競爭環(huán)境，從過去重點支持國有企業(yè)向一視同仁對待各類企業(yè)轉(zhuǎn)變，并通過制度松綁和放開準入，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才進入具有市場前景的新興領(lǐng)域。

當前產(chǎn)業(yè)政策演變趨勢順應(yīng)了我國工業(yè)化階段變化，也反映了新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的需要。未來還需加快推進相關(guān)政策落地，進一步提高政策的可操作性，加大對政策的后續(xù)評估，通過實踐反饋推動政策修改和完善。一是要借助法律法規(guī)的強制力，將部分政策寫入相關(guān)法律法規(guī)，加快推進專項規(guī)劃和政策出臺，推進配套措施政策制定落實，細化政策措施，不能過于原則化，更不能模棱兩可，讓地方政府和企業(yè)看得明白、找得到操作辦法。二是完善第三方評估體系，引入獨立的專業(yè)評估機構(gòu)對政策實施效果進行全方位評估，對政策實際效果或存在問題做出客觀、公正的判斷，并據(jù)此對政策進行修改和完善。三是明確政府各部門在政策實施過程中的職責和作用范圍，并建立合理的激勵和懲罰機制，提高地方官員執(zhí)行政策的積極性、主動性和創(chuàng)造性。四是建立政策退出機制，每一項政策都有適用條件，環(huán)境變化會導致政策不再適用，因此在政策出臺之前就應(yīng)考慮退出機制。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)所）