我國(guó)金融監(jiān)管體制及完善我國(guó)金融監(jiān)管對(duì)策分析

張媛

【摘 要】在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及金融進(jìn)步基礎(chǔ)上，金融領(lǐng)域開(kāi)始進(jìn)行改革，我國(guó)的金融監(jiān)管體制也一直在完善。兩會(huì)之后，金融監(jiān)管體制改革最終落下帷幕，由原來(lái)的“一行三會(huì)”嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦摹耙晃恍袃蓵?huì)”監(jiān)管。本文從我國(guó)的金融監(jiān)管體制入手，探究我國(guó)金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，就目前存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并且提出完善我國(guó)金融監(jiān)管的相關(guān)可行性對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管；監(jiān)管體制；互聯(lián)網(wǎng)金融；對(duì)策分析

近年來(lái)，金融監(jiān)管體制改革一直備受關(guān)注與熱議。時(shí)至去年兩會(huì)落下帷幕，金融監(jiān)管體制改革終于塵埃落定。3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。針對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，方案提出將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的職責(zé)整合，組建國(guó)務(wù)院直屬的中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，不再保留銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，并將兩會(huì)擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。至此，“一委一行兩會(huì)”的金融監(jiān)管框架正式形成：由金融發(fā)展穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融政策和監(jiān)管機(jī)構(gòu)；中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策，宏觀審慎政策及部分微觀審慎監(jiān)管；銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)通過(guò)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管、行為監(jiān)管來(lái)保障消費(fèi)者權(quán)益。[1]從最初的統(tǒng)一監(jiān)管、混業(yè)經(jīng)營(yíng)，再到嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管，再到如今的銀保監(jiān)會(huì)合并，金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了一系列改變之后，好像一切又回到了最初的起點(diǎn)，我國(guó)金融監(jiān)管體制變革“整合”或是大方向。但無(wú)可否認(rèn)的是，一個(gè)順應(yīng)金融行業(yè)發(fā)展的監(jiān)管時(shí)代正緩緩拉開(kāi)序幕，在金融行業(yè)前進(jìn)的征途中，將會(huì)看見(jiàn)更強(qiáng)大、更具協(xié)調(diào)性、更具前瞻性、更廣覆蓋面的監(jiān)管面孔。

一、我國(guó)金融監(jiān)管現(xiàn)狀

在社會(huì)不斷進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)體制革新的基礎(chǔ)上，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展正呈現(xiàn)著日新月異的變化，特別是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融入經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展之后，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入到大數(shù)據(jù)時(shí)代，人類社會(huì)各種消費(fèi)行為和運(yùn)行方式都在不斷改變著。傳統(tǒng)金融業(yè)受到了互聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)大沖擊，運(yùn)營(yíng)方式逐步發(fā)生改變，互聯(lián)網(wǎng)與金融日益深度融合，互聯(lián)網(wǎng)金融已然成為一種新型的金融形態(tài)，其中最具代表性的形態(tài)包括互聯(lián)網(wǎng)第三方支付和P2P網(wǎng)絡(luò)借貸等，給人們帶來(lái)了直接有效的便利。

雖然我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，但也不斷暴露出許多風(fēng)險(xiǎn)隱患和安全問(wèn)題，而目前我國(guó)的金融監(jiān)管現(xiàn)狀并不容樂(lè)觀，加之互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展產(chǎn)生的沖擊，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行有效監(jiān)管的挑戰(zhàn)一直存在且日益累積。目前我國(guó)金融監(jiān)管并未形成一個(gè)良好的體系，尤其對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管，主要以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為核心，以分業(yè)監(jiān)管為模式，雖然覆蓋面比較廣，但并沒(méi)有涉及金融創(chuàng)新初期的監(jiān)管，監(jiān)管主體復(fù)雜繁多，既有公安部和工信部等相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，還同時(shí)包括銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行等金融監(jiān)管部門(mén)。此外，目前我國(guó)政府界和學(xué)術(shù)界對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的剖析和研究依然處于初級(jí)階段，存在一系列潛在性風(fēng)險(xiǎn)。[2]

我國(guó)金融監(jiān)管體制是不斷發(fā)展的，由最初的監(jiān)管空白期到起步期，再到成型期，再到現(xiàn)在的發(fā)展完善期，這一過(guò)程本身就是復(fù)雜而漫長(zhǎng)的。在此次兩會(huì)的改革方案提出以前，自2003年銀監(jiān)會(huì)成立伊始，傳統(tǒng)“一行三會(huì)”的金融分業(yè)監(jiān)管模式正式形成：其中，由人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行間債券市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、同業(yè)拆借市場(chǎng)以及黃金市場(chǎng)，銀監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管各類銀行機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有證券公司和證券行業(yè)，保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)行業(yè)。[3] “一行三會(huì)”分工監(jiān)管、協(xié)調(diào)合作，共同承擔(dān)起我國(guó)金融行業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。而經(jīng)歷過(guò)此次變革，雖然相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了職能調(diào)整與整合，但目前分業(yè)監(jiān)管的大主體未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

二、我國(guó)金融監(jiān)管存在的問(wèn)題分析

1、互聯(lián)網(wǎng)金融的沖擊

傳統(tǒng)的金融行業(yè)市場(chǎng)已經(jīng)不能滿足當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)的金融市場(chǎng)融資、投資結(jié)構(gòu)單一化，不能滿足當(dāng)前顧客的多樣化需求，而互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使得金融服務(wù)呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，是對(duì)傳統(tǒng)的金融體系的一種補(bǔ)充。[4]此外，互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：金融服務(wù)產(chǎn)品多，市場(chǎng)需求大；平臺(tái)業(yè)務(wù)操作簡(jiǎn)捷；大大降低了操作與運(yùn)營(yíng)成本等，因而互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品以及服務(wù)的迅速發(fā)展推動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)也給人們生活帶來(lái)極大便利與高效率的生活體驗(yàn)。當(dāng)然不可避免地，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的變革帶來(lái)種種便利的同時(shí)，各種金融風(fēng)險(xiǎn)包括操作風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)運(yùn)而生，這無(wú)疑給金融監(jiān)管者帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。以P2P網(wǎng)貸行業(yè)為例，自2018年6月以來(lái)，P2P行業(yè)呈現(xiàn)出一種前所未有的狀態(tài)——大量問(wèn)題平臺(tái)的出現(xiàn)給整個(gè)行業(yè)造成了不小的沖擊。[5]P2P行業(yè)的缺陷是客觀存在的，但這也與我國(guó)金融監(jiān)管的本身的不足存在關(guān)系。

2、法律體系不完善

金融監(jiān)管法律是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)立法為有效實(shí)施金融監(jiān)管而制定的相應(yīng)法律。一個(gè)國(guó)家或地區(qū)是否具備健全的金融監(jiān)管法律，是國(guó)際上衡量其金融監(jiān)管水準(zhǔn)高低的一個(gè)基本依據(jù)。目前，我國(guó)金融監(jiān)管的法律法規(guī)體系還很不健全，加之互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，而且我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融仍然處于初級(jí)發(fā)展階段，機(jī)構(gòu)數(shù)量、服務(wù)升級(jí)、產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)新正處于高速變化當(dāng)中，這使得較為全面的法律體系也很難建立起來(lái)。自2008年以來(lái)，我國(guó)雖然陸續(xù)出臺(tái)了一些關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法律法規(guī)，但是均是一些比較獨(dú)立的文件，如報(bào)告、通知和請(qǐng)示之類，或者是對(duì)某項(xiàng)具體的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)進(jìn)行法律或政策層面的規(guī)范和規(guī)定。所以，從總體來(lái)看，金融監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)并不完善，并沒(méi)有形成健全的體系，且缺乏體系化和專業(yè)化的法律法規(guī)加以規(guī)范和監(jiān)管。[6]

三、完善我國(guó)金融監(jiān)管的對(duì)策分析

金融監(jiān)管體制改革是一個(gè)漫長(zhǎng)而動(dòng)態(tài)化的過(guò)程，它不可能一蹴而就，而是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)發(fā)展而不斷調(diào)整與完善。在發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該要做到符合前瞻性、協(xié)調(diào)性、獨(dú)立性與有效性這些原則。在這些原則中，前瞻性其實(shí)是一個(gè)必要前提，只有著眼于未來(lái)地考慮問(wèn)題與發(fā)展，才能促使當(dāng)下發(fā)展的協(xié)調(diào)，才能使改革效應(yīng)得到充分發(fā)揮。

對(duì)于未來(lái)的金融監(jiān)管，具體而言，可以從以下幾個(gè)方面出發(fā)進(jìn)行發(fā)展與創(chuàng)新：

1、轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，注重宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的結(jié)合。

加強(qiáng)目標(biāo)監(jiān)管與功能監(jiān)管，在監(jiān)管理念上做到從以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主、功能監(jiān)管為輔轉(zhuǎn)向以目標(biāo)監(jiān)管為主、功能監(jiān)管為輔。[7]在機(jī)構(gòu)監(jiān)管或功能監(jiān)管中，總體的監(jiān)管目標(biāo)分散于各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，而目標(biāo)監(jiān)管目的明確，監(jiān)管權(quán)利集中，監(jiān)管效率高?？梢园l(fā)現(xiàn)，2008年金融危機(jī)爆發(fā)前，發(fā)達(dá)國(guó)家大多重視功能監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管。金融危機(jī)爆發(fā)后，很多國(guó)家認(rèn)識(shí)到已有監(jiān)管理念的偏差，更加重視目標(biāo)監(jiān)管，積極尋求宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管路徑，并將宏觀審慎監(jiān)管作為金融監(jiān)管的主要原則，依此設(shè)計(jì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，盡力防止或制止系統(tǒng)性金融危機(jī)，保護(hù)投資者合法利益。我國(guó)此次將銀保監(jiān)會(huì)職能合并、部分職責(zé)劃入央行的改革正凸顯了目標(biāo)監(jiān)管的改革方向明顯。

2、深化證監(jiān)會(huì)職能，同時(shí)注重協(xié)調(diào)發(fā)展。

在改革過(guò)程中進(jìn)一步強(qiáng)化證監(jiān)會(huì)的職能，證監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)好自身內(nèi)部工作的同時(shí)注意與銀保監(jiān)會(huì)的配合，進(jìn)而使“一行兩會(huì)”真正將監(jiān)管職能落到實(shí)處，提升監(jiān)管效率。經(jīng)過(guò)此次改革，瑞穗證券亞洲公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈建光認(rèn)為：“在預(yù)期之外，并沒(méi)有聽(tīng)到關(guān)于債券市場(chǎng)監(jiān)管的相關(guān)安排，而這也是金融機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中將面臨的遺留問(wèn)題之一。”作為直接融資的主渠道，我國(guó)債券市場(chǎng)的發(fā)展卻處于割據(jù)狀態(tài)，例如債券市場(chǎng)被分割為三個(gè)不同市場(chǎng)，由至少四個(gè)部門(mén)監(jiān)管，不少債券的發(fā)行還需審批，就債券監(jiān)管呈現(xiàn)多部委監(jiān)管的局面而言，這類問(wèn)題需要得到進(jìn)一步的解決。[8]

3、強(qiáng)化金融監(jiān)管的審查力度。

對(duì)于當(dāng)前的金融監(jiān)管機(jī)制來(lái)講，在不斷完善監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，還需要提升監(jiān)管審查力度。在當(dāng)下已成型的“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，從整體上提升金融監(jiān)管監(jiān)督審查的力度，不僅可以提升金融監(jiān)管的效率，還能很好地解決金融監(jiān)管中存在的問(wèn)題。

4、推行良好的外部保障措施和條件。

新的改革方案塵埃落定，但其逐步推行與良好效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)還需要良好的外部保障措施和條件：如信息技術(shù)保障、人才保障、國(guó)際合作保障等等。因此央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)加強(qiáng)信息技術(shù)、優(yōu)質(zhì)人才建設(shè)，積極參與國(guó)際合作，吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，使新的改革方案更好地落實(shí)到位并與經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)發(fā)展同步調(diào)整。

5、完善法律保障體系。

在法律體系方面，相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快對(duì)原有的法律法規(guī)進(jìn)行梳理和調(diào)整，逐步建立起完善的、適應(yīng)當(dāng)下金融監(jiān)管體制運(yùn)行的法律法規(guī)體系，使之為新時(shí)代背景下的金融監(jiān)管體制提供強(qiáng)有力的制度保障，也為以后金融監(jiān)管體制的不斷改革與創(chuàng)新做好準(zhǔn)備。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)也應(yīng)該意識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)金融帶來(lái)的沖擊，及時(shí)完善或修訂現(xiàn)有與互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)制度，并且盡快研究并制定針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的專門(mén)系列體系，從下到上可以包括規(guī)范性文件、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件和法律法規(guī)等，并明確各方權(quán)利和義務(wù)，有效控制和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)。

6、平衡金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管，積極應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的挑戰(zhàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，未來(lái)人們對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)的需求只會(huì)迅速增加，因而在當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)金融不斷發(fā)展的形勢(shì)之下，有關(guān)部門(mén)需要加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管工作，有效與妥善處理好傳統(tǒng)金融行業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)之間的關(guān)系、互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展與監(jiān)管之間的關(guān)系。要處理好上述兩種關(guān)系，必須需要采取高效的監(jiān)管模式開(kāi)展工作，而非盲目地追求大規(guī)模監(jiān)管卻忽視了監(jiān)管質(zhì)量的要求。當(dāng)然，面對(duì)新興發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)支付市場(chǎng)，監(jiān)管者要保持一種寬容大度的心態(tài)，要相信市場(chǎng)、依靠市場(chǎng)、尊重市場(chǎng)、關(guān)注市場(chǎng)，多觀察，多研究，看準(zhǔn)問(wèn)題，并且及時(shí)提出準(zhǔn)確的解決措施，建立和不斷完善相關(guān)法規(guī)制度體系。同時(shí)，監(jiān)管者還應(yīng)該擔(dān)任好領(lǐng)導(dǎo)者與協(xié)調(diào)者的角色，用準(zhǔn)確的方法與技術(shù)引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展，為市場(chǎng)提供最堅(jiān)實(shí)的保障，為金融監(jiān)管的強(qiáng)大助力。

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