新時(shí)期中小城市舊城更新策略研究

摘 要：隨著中小城市增量建設(shè)放緩，存量更新成為城市規(guī)劃領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)。多數(shù)中小城市尚未建立更新體系，缺乏更新政策，舊城更新主要依托棚戶區(qū)改造、工業(yè)用地“退二進(jìn)三”、城市環(huán)境整治等開(kāi)展，以增長(zhǎng)為導(dǎo)向，忽視城市內(nèi)在功能，缺乏穩(wěn)定的更新機(jī)制。面對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，城市更新需要為城市高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)，實(shí)現(xiàn)更新目標(biāo)、路徑、方式的轉(zhuǎn)變。新時(shí)期，中小城市舊城更新應(yīng)抓住城市戰(zhàn)略區(qū)域，著眼城市整體功能提升，推動(dòng)微改造實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的更新，并構(gòu)建多元合作機(jī)制，拓寬更新渠道。

關(guān)鍵詞：中小城市;高質(zhì)量發(fā)展;舊城更新;城市規(guī)劃

隨著城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，城市大規(guī)模的擴(kuò)張逐步放緩，城市建設(shè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段。在城市更新的實(shí)踐中，大城市以其發(fā)展活力強(qiáng)、更新體系完善、管理水平高等優(yōu)勢(shì)走在前列，而作為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)和支撐的眾多中小城市，城市更新面臨問(wèn)題與困境。王世福等從結(jié)果導(dǎo)向、規(guī)劃管理、組織方式和具體設(shè)計(jì)4個(gè)方面提出城市更新中的城市設(shè)計(jì)策略[1];車(chē)志暉等對(duì)“政府主導(dǎo)”“市場(chǎng)主體”“多元共治”三種城市更新模式進(jìn)行分析解構(gòu)，探討了社會(huì)資本增量下更新可持續(xù)的應(yīng)對(duì)策略[2];張翀等結(jié)合實(shí)際城市更新項(xiàng)目，總結(jié)城市更新項(xiàng)目中的工作機(jī)制，并提出基于多方利益平衡的綜合性城市更新策略[3];黃砂從產(chǎn)權(quán)交易與城市更新的關(guān)系切入，提出了產(chǎn)權(quán)交易影響下的城市更新策略[4];方曉等探索了義烏老城區(qū)城市更新思路、更新模式、更新要點(diǎn)及更新運(yùn)作方式[5];丁旭鵬等以衢州老城區(qū)更新為例，分析總結(jié)修補(bǔ)型城市更新的實(shí)施方案[6]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市更新策略分不同角度進(jìn)行了研究，但對(duì)中小城市舊城更新的針對(duì)性研究不多，本文著重分析當(dāng)前中小城市更新的主要方式和問(wèn)題，以城市高質(zhì)量發(fā)展的思路轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，提出中小城市舊城更新的策略建議。

一、中小城市更新的主要做法

（一）依托棚戶區(qū)改造開(kāi)展更新

2014年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)棚戶區(qū)改造加大支持力度，國(guó)開(kāi)行成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)支持棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，城市政府通過(guò)土地抵押向國(guó)開(kāi)行貸款，推行貨幣化安置，解決了棚戶區(qū)改造中最重要的資金來(lái)源問(wèn)題，中小城市以棚戶區(qū)改造為契機(jī)推進(jìn)城市更新。2018年，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，國(guó)開(kāi)行收緊棚改審批，中小城市原有大規(guī)模推進(jìn)的“棚改”模式不能持續(xù)。

（二）依托工業(yè)用地“退二進(jìn)三”開(kāi)展更新

“退二進(jìn)三”是國(guó)家對(duì)城市與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整政策，更新改造衰敗的工業(yè)用地，發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市升級(jí)發(fā)展。實(shí)施“退二進(jìn)三”是城市發(fā)展到一定階段，城市空間擴(kuò)張和城市功能布局優(yōu)化的必然選擇[7]?！巴硕M(jìn)三”契合了城市更新提高土地利用效率、促進(jìn)城市功能優(yōu)化布局調(diào)整的要求，主要通過(guò)相關(guān)地方政策進(jìn)行支撐落實(shí)，是中小城市更新的一種常用模式。

（三）依托城市環(huán)境整治開(kāi)展更新

城市環(huán)境整治是改善城市公共空間環(huán)境，提升城市景觀形象風(fēng)貌的重要城市行動(dòng)。環(huán)境整治一般包括河流水系整治、景觀大道提升、街區(qū)的改造、門(mén)戶節(jié)點(diǎn)的美化等內(nèi)容，目的在于改善居住環(huán)境，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高公共服務(wù)水平，一般由市政府組織，多部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，與“創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)城”等相結(jié)合（圖1）。

（四）依托重大設(shè)施的建設(shè)開(kāi)展更新

城市重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改造包括火車(chē)站改造、機(jī)場(chǎng)搬遷、政府遷建、地鐵和輕軌建設(shè)等，一般由政府主導(dǎo)和投入，具有很強(qiáng)的公共屬性。通過(guò)重大設(shè)施的建設(shè)對(duì)周邊區(qū)域進(jìn)行更新改造，釋放存量土地，依托有力主體適時(shí)推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)，優(yōu)化城市布局，升級(jí)城市功能。

二、中小城市更新的核心問(wèn)題

（一）增長(zhǎng)導(dǎo)向的更新方式

增長(zhǎng)為導(dǎo)向的更新開(kāi)發(fā)實(shí)質(zhì)上是過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，不斷增加容積率與建筑密度，不僅降低了居住環(huán)境質(zhì)量，而且產(chǎn)生大量的設(shè)施需求，打破了地區(qū)設(shè)施的供需平衡，當(dāng)公共設(shè)施投入跟不上更新開(kāi)發(fā)建設(shè)的情況下，將降低城市服務(wù)水平，產(chǎn)生嚴(yán)重城市問(wèn)題。在過(guò)去的一段時(shí)間內(nèi)，中小城市經(jīng)過(guò)一輪輪的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)熱潮后，土地市場(chǎng)熱度逐漸褪去，住宅庫(kù)存也將面臨很大的壓力。在當(dāng)前城市人口集聚逐步放緩的情況下，增長(zhǎng)導(dǎo)向的更新方式不僅會(huì)影響城市物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量，而且會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)要素的錯(cuò)配，降低城市效率。

（二）關(guān)注外在形象忽視內(nèi)在功能

很多中小城市熱衷于表面工程，過(guò)于關(guān)注建筑外立面的美化、街道表面的形象設(shè)計(jì)、濱水空間的整治等工作，忽視了城市街區(qū)內(nèi)部功能的提升，使得街區(qū)內(nèi)里出現(xiàn)功能衰退、居住環(huán)境惡化、服務(wù)設(shè)施配套不足等問(wèn)題，城市更新靚麗了外表，留下了頑疾。過(guò)于關(guān)注城市外在形象的更新并不能解決舊城衰退的根本問(wèn)題，城市更新的目標(biāo)不僅是城市環(huán)境風(fēng)貌的改變，更是通過(guò)更新梳理城市的用地、交通、設(shè)施問(wèn)題，優(yōu)化提升城市功能。

（三）缺乏完善的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

在土地價(jià)值低、更新規(guī)模小、城市管理水平不高等因素的影響下，中小城市未能形成市場(chǎng)化的舊城更新運(yùn)作機(jī)制。一方面，過(guò)去的城市更新基本將開(kāi)發(fā)成本低、土地溢價(jià)率高的地塊開(kāi)發(fā)殆盡，剩余區(qū)塊更新難度大，更新開(kāi)發(fā)中政府、開(kāi)發(fā)商、居民利益難以找到平衡點(diǎn)。另一方面，國(guó)家原有的棚改政策收緊，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小城市棚改信貸的收益缺乏足夠的信心，不愿給予大額度貸款，從而使得依靠國(guó)家棚改政策推動(dòng)更新這條道路變得狹窄。如果缺少政策和城市事件的推動(dòng)，中小城市更新將很難通過(guò)市場(chǎng)化推動(dòng)，而城市事件存在不確定性，宏觀政策也具有周期性與多變性，中小城市更新缺乏漸進(jìn)性和持續(xù)性。

（四）更新政策的缺位

中小城市不具有大城市的存量用地規(guī)模，也缺少更新政策的制定經(jīng)驗(yàn)，更不具備建立更新管理專(zhuān)業(yè)部門(mén)的能力，在更新體系與配套政策均不完整的情況下，缺乏存量更新的制度和政策路徑，更新項(xiàng)目的編制、審批、實(shí)施、管理等只能按照現(xiàn)有的項(xiàng)目實(shí)施流程，城市更新由“漸進(jìn)式有機(jī)治療”變成了“手術(shù)式快速治療”。在中小城市更新政策缺位的背景下，土地產(chǎn)權(quán)主體自行改造等更新方式缺乏政策支持，在改造中，工業(yè)用地如需轉(zhuǎn)變性質(zhì)，按照土地管理法需要政府收儲(chǔ)土地重新出讓?zhuān)苯蛹哟罅烁赂脑斓某杀竞筒淮_定性，更新活力被嚴(yán)重抑制。缺乏更新政策也使得更新中公共設(shè)施配置缺乏明確的保障，無(wú)法保障更新中的公共利益。

三、中小城市更新的思路

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，國(guó)家提出高質(zhì)量發(fā)展的要求。對(duì)于中小城市發(fā)展來(lái)講，城市更新要為城市高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)，實(shí)現(xiàn)更新的目標(biāo)、路徑、方式的轉(zhuǎn)變。

（一）由經(jīng)濟(jì)效益向綜合價(jià)值轉(zhuǎn)變

隨著國(guó)家對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，中小城市單純追求經(jīng)濟(jì)效益的更新導(dǎo)向已不合時(shí)宜，從轉(zhuǎn)型發(fā)展來(lái)看，城市更新逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榈禺a(chǎn)商轉(zhuǎn)型、城市消費(fèi)升級(jí)和各方資源合作的重要平臺(tái)，經(jīng)營(yíng)城市的重要平臺(tái)。城市更新中，創(chuàng)意、共識(shí)、產(chǎn)業(yè)、資本等要素非常關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)效益之外的生態(tài)效益、社會(huì)效益、文化效益、環(huán)境效益等同樣重要，應(yīng)通過(guò)舊城更新獲取綜合的價(jià)值與效益。

（二）由物質(zhì)改造向空間轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變

物質(zhì)空間改造是城市更新的重要內(nèi)容，但并不等于城市更新的全部，單純的物質(zhì)空間改造缺乏內(nèi)涵，是城市建設(shè)的堆砌與重復(fù)。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與城市高質(zhì)量發(fā)展的背景下，中小城市應(yīng)逐步改變空間擴(kuò)張發(fā)展的態(tài)勢(shì)，轉(zhuǎn)向?qū)Υ媪客恋刭Y源的利用，盤(pán)活存量用地，優(yōu)化城市格局，升級(jí)城市功能，實(shí)現(xiàn)空間轉(zhuǎn)型，支撐并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）由制度缺失向體系完善轉(zhuǎn)變

受舊城更新工作體系不完善的制約，中小城市更新缺乏動(dòng)力與活力，以高質(zhì)量發(fā)展為契機(jī)，中小城市將建立包括“運(yùn)作體系+政策體系+行政體系”的更新工作體系，完善制度與政策，給舊城更新提供保障。其中，更新運(yùn)作體系主要解決城市更新的操作流程問(wèn)題，更新政策體系主要解決城市更新的合法性、依據(jù)性問(wèn)題，更新行政體系主要解決城市更新的行政管理問(wèn)題。

四、中小城市更新的策略

（一）以戰(zhàn)略區(qū)域?yàn)樽ナ?/p>

中小城市齊頭并進(jìn)的更新推進(jìn)方式缺乏效率，應(yīng)抓住重點(diǎn)戰(zhàn)略區(qū)域，提升核心地區(qū)功能，以此帶動(dòng)整體城市更新。

1.以核心區(qū)域更新為引領(lǐng)

改變傳統(tǒng)的平鋪直敘的推進(jìn)方式，針對(duì)重點(diǎn)、一般地區(qū)制定不同的更新策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市核心區(qū)域的提升，以核心區(qū)域更新為抓手，打造高品質(zhì)城市節(jié)點(diǎn)，帶動(dòng)外圍區(qū)域的更新，推動(dòng)整體功能提升。核心更新區(qū)域一般選擇城市公共區(qū)域、具有文化價(jià)值的區(qū)域、具有環(huán)境價(jià)值的區(qū)域等。

2.以線型空間更新為帶動(dòng)

以道路、河流水系、鐵路沿線等重要的線型空間為抓手，梳理沿線資源，重點(diǎn)更新公共空間廊道區(qū)域，提升空間土地價(jià)值、環(huán)境價(jià)值，增強(qiáng)吸引力，將水系整治、道路提升、鐵路沿線改造等與廊道周邊城市地區(qū)更新結(jié)合，以線串面，實(shí)現(xiàn)濱水、沿路等區(qū)域功能升級(jí)與風(fēng)貌控制。如某市舊城更新中，規(guī)劃以主干水系及幾條景觀大道沿線的更新為基礎(chǔ)，通過(guò)老舊小區(qū)更新與線型公共空間更新的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城市空間優(yōu)化與地區(qū)功能升級(jí)（圖2）。

（二）著眼整體功能提升

統(tǒng)籌劃分更新區(qū)域，實(shí)施更新分類(lèi)引導(dǎo)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的配套提升街區(qū)整體功能，改善街區(qū)整體環(huán)境，提高宜居性。

1.整體統(tǒng)籌基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)分類(lèi)引導(dǎo)

按照控規(guī)管理單元進(jìn)行更新片區(qū)劃分，以更新片區(qū)為基礎(chǔ)劃分不同類(lèi)型的更新功能區(qū)，分別從歷史保護(hù)、核心功能培育、風(fēng)貌管控、特色塑造等方面進(jìn)行統(tǒng)籌分類(lèi)，并提出各類(lèi)功能區(qū)在更新方式、更新導(dǎo)向、更新措施等方面的指引，實(shí)現(xiàn)對(duì)改造區(qū)域的整體管控。如某市舊城更新規(guī)劃中將老城劃分為四個(gè)更新功能區(qū)，并分別提出更新導(dǎo)向與功能指引策略，從整體上統(tǒng)籌指導(dǎo)舊城功能安排（表1）。

2.完善設(shè)施提升舊城內(nèi)在功能

城市設(shè)施老舊和欠缺是影響城區(qū)服務(wù)水平和環(huán)境質(zhì)量的重要因素，同時(shí)也影響城市的整體功能。更新中要注重對(duì)基礎(chǔ)與服務(wù)設(shè)施的系統(tǒng)性修補(bǔ)，對(duì)于設(shè)施的改造不能就地塊論地塊，應(yīng)著眼于全局，結(jié)合更新總體布局，系統(tǒng)性地對(duì)城市基礎(chǔ)與服務(wù)設(shè)施進(jìn)行修補(bǔ)，保障設(shè)施供給能力，提升城市整體功能。

（三）積極推動(dòng)微改造

微改造是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過(guò)建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的更新方式，主要適用于城市中對(duì)整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊[8]。

改變過(guò)去拆建為主的更新方式，積極推動(dòng)微改造，通過(guò)維護(hù)修繕、功能改變等方式完善城市功能，減少對(duì)城市肌理的沖擊和破壞。對(duì)老化的公共建筑更新利用，增加公共區(qū)域活力;圍繞城區(qū)水系梳理零星的更新圖斑，增補(bǔ)小綠地、小廣場(chǎng)等公共開(kāi)敞空間;圍繞社區(qū)生活圈梳理插花地等，植入社區(qū)服務(wù)功能，完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施。

微改造強(qiáng)調(diào)人居環(huán)境、公共設(shè)施的漸進(jìn)式改善，就像中醫(yī)的針灸療法，通過(guò)局部改善促進(jìn)整體代謝[9]。微改造是中小城市舊城更新的方向，通過(guò)微改造可以避免在大拆大建的情況下，有效提高城市品質(zhì)，優(yōu)化城市功能，此外，微改造中強(qiáng)調(diào)公眾參與，可有效推動(dòng)社會(huì)治理方式的創(chuàng)新。

（四）構(gòu)建多元合作機(jī)制

多元主義的思想認(rèn)為城市規(guī)劃應(yīng)將城市社會(huì)各方面的要求、價(jià)值判斷和愿望結(jié)合在一起，在不同群體之間進(jìn)行充分的協(xié)商，任何一個(gè)團(tuán)體都不應(yīng)該壟斷決策過(guò)程[10]。在城市更新中，多元合作機(jī)制的建設(shè)是多元主義思想的重要實(shí)踐。不完善的市場(chǎng)不應(yīng)該是政府直接介入城市更新項(xiàng)目的直接原因，政府在城市更新中的角色需要重新定位，由“直接參與”轉(zhuǎn)為“秩序保證”[11]，中小城市更需要理順政府、市場(chǎng)、居民三者在不同類(lèi)型更新項(xiàng)目中的角色，建立各方穩(wěn)定的合作機(jī)制。

從北上廣深等大城市舊城更新經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，利益平衡是更新能夠持續(xù)推動(dòng)的重要因素，而中小城市土地價(jià)值低，單靠市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)更新地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益平衡。這就需要引入外部資金的力量，擴(kuò)展更新投入資金來(lái)源，優(yōu)化利益分享機(jī)制，重點(diǎn)支持PPP等合作類(lèi)型的舊城更新項(xiàng)目，并擴(kuò)展舊城更新渠道，通過(guò)歷史文化資源保護(hù)、公益性項(xiàng)目建設(shè)等推動(dòng)舊城更新。

五、結(jié)語(yǔ)

城市發(fā)展進(jìn)入存量更新階段，面對(duì)管理水平低、更新基礎(chǔ)差的中小城市，城市更新策略的研究可以為其舊城更新工作方向提供指引，為盡快建立合適的更新路徑和方式提供參考，使中小城市舊城更新實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式的發(fā)展?；诟黝?lèi)中小城市的多樣性，對(duì)于具體實(shí)施性的策略，仍需要結(jié)合具體實(shí)踐做更深入層面的研究。

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作者簡(jiǎn)介：

隋玉亭，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，主創(chuàng)規(guī)劃師。研究方向：城市與區(qū)域規(guī)劃、城市更新等。