北京城市安全整治政策執(zhí)行分析
——基于史密斯模型視角

張 欽

(中國傳媒大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100024)

城市安全整治政策執(zhí)行可以看作是把安全作為公共產(chǎn)品交付給居民的過程。然而日常生活中，作為政策目標(biāo)群體的社區(qū)居民會因為自身短期利益選擇消極對待有關(guān)安全的政策。而在公共危機(jī)事件發(fā)生后，在媒體輿論的廣泛關(guān)注下將形成新的政策環(huán)境，這為政策執(zhí)行將提供有利契機(jī)。

一、問題提出和研究框架

2017年11月18，北京大興發(fā)生重大火災(zāi)，造成19人死亡[1]?；馂?zāi)的悲痛之中，輿論迅速被北京安全治理行動吸引。短時間內(nèi)清退人員，拆除違建的做法讓政府陷入尷尬境地。然而，研究發(fā)現(xiàn)，清退人員拆除違建的行動早在兩個月以前就已著手進(jìn)行，就在徹底執(zhí)行前一天發(fā)生了火災(zāi)，不禁讓人唏噓。火災(zāi)發(fā)生后全市安全隱患大排查大清理大整治全面展開[2]。

北京城市安全治理自上世紀(jì)就已經(jīng)開始。1999年3月北京市就頒布了《北京市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確拆除違法建筑物或者設(shè)施有關(guān)執(zhí)行程序問題的通知》，其中主要內(nèi)容就是關(guān)于違法建筑拆除的相關(guān)規(guī)定。然而，十八年后由于違建拆除不當(dāng)造成的重大安全事故仍舊發(fā)生。應(yīng)當(dāng)說問題不在于政策本身，而在于執(zhí)行的過程和力度。

史密斯政策執(zhí)行過程模型是由托馬斯·史密斯(T. B. Smith)[3]在20世紀(jì)70年代提出，是政策執(zhí)行領(lǐng)域重要的分析模型。史密斯政策執(zhí)行過程模型從政策執(zhí)行過程提煉出理想化政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和政策環(huán)境四個重要因素，它們相互影響并在執(zhí)行反饋中相互影響[4]。

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

二、北京城市安全治理政策執(zhí)行過程分析

(一)政策情況分析

在史密斯的政策執(zhí)行過程模型里，影響政策執(zhí)行的首要因素是理想化政策。北京的城市違建拆除有深厚的淵源。1992年國務(wù)院開始進(jìn)行全國城市治理，頒布施行城市管理相關(guān)規(guī)定即《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(《管理條例》)。《管理條例》作為城市環(huán)境和安全管理的總體依據(jù)。商品房政策執(zhí)行后，北京市在1999年出臺了《北京市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確拆除違法建筑物或者設(shè)施有關(guān)執(zhí)行程序問題的通知》。從中央到地方，違章建筑拆除都有相應(yīng)的規(guī)定。

就內(nèi)容而言，《管理條例》第十四條規(guī)定：“搭建非永久性建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的，必須征得城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意后，按照有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)?！盵5]對于有衛(wèi)生安全隱患的建筑“由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款?！?/p>

在政策的制定上沒有問題，但是政策的實效性卻大打折扣。截止目前，北京各區(qū)都存在違建現(xiàn)象。《北京日報》2017年11月27日的報道，火災(zāi)發(fā)生地大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)從九月份就開始調(diào)查統(tǒng)計，大部分租戶已經(jīng)簽約，原計劃11月18日開始清退行動，考慮到周末，延期執(zhí)行。這表明政策仍然有效，只是在執(zhí)行過程中沒有嚴(yán)格執(zhí)行，而且并沒有人對此負(fù)責(zé)。直到火災(zāi)發(fā)生，問責(zé)才真正發(fā)揮作用。

(二)違建拆除執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力分析

依據(jù)《管理條例》及市政府關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法試點文件的有關(guān)規(guī)定，有安全治理權(quán)限的單位包括城市規(guī)劃行政主管部門、環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門、各區(qū)城管監(jiān)察大隊。此外，走在安全檢查一線的還有消防部門。

政出多頭，多機(jī)構(gòu)同時執(zhí)行同一政策對于政策的執(zhí)行效果往往會有所阻礙。一是因為增加績效考核的難度，無法確實明確違建的發(fā)現(xiàn)、登記、拆除狀況究竟是哪一方在作為或不作為，這也部分地解釋了我國城市違建長治不衰，多以運動形式進(jìn)行治理。對于有權(quán)治理違章建筑的部門，激勵考核機(jī)制的不健全，加之牽扯的利益復(fù)雜，在日常之中違建、群租現(xiàn)象屢禁不止。二是多執(zhí)行機(jī)構(gòu)會增加政策的執(zhí)行成本。政策執(zhí)行者之間相互的協(xié)調(diào)和溝通的成本顯然會高于同一執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政的成本。除非高層領(lǐng)導(dǎo)重視，否則以運動形式推進(jìn)，執(zhí)行成本會很高。

此外，在現(xiàn)實情境中，參與違建拆除的主要是城管監(jiān)察大隊，很多情況下以外聘的方式雇傭“臨時工”進(jìn)行處理。大部分參與拆除和執(zhí)行的人員文化素質(zhì)偏低，收入較低，被動的聽從命令。因此在執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)簡單粗暴的執(zhí)法行為。

(三)政策目標(biāo)群體分析

北京安全整治政策的目標(biāo)群體主要是進(jìn)行違建的本地居民以及違建之中的租戶。這兩者都有各自的對政策執(zhí)行的影響。能夠搭建違章建筑，一般為城市的居民，依附自身擁有的住房，通過侵占公共用地空間來擴(kuò)充自有空間。講擴(kuò)建所得面積進(jìn)行出租以達(dá)到盈利的目的。在搭建過程中，部分居民會與社區(qū)管理者進(jìn)行說明，得到暗許，以防備突如其來的拆除。租戶大多為外來務(wù)工人員，而且收入相對不高，對居住環(huán)境要求不高。應(yīng)當(dāng)說，這兩個群體在城市中都屬于弱勢群體，特別是在違建中居住的外來務(wù)工人員。他們對于全市范圍的政策制定和執(zhí)行影響微乎其微。

(四)政策執(zhí)行的環(huán)境因素

政策執(zhí)行的環(huán)境包括宏觀和微觀兩個層面。從宏觀上來講，包括整個政治經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境。政策環(huán)境方面，存在著許多不利的因素。

第一，違建拆除相關(guān)政策的支持并沒有一套完整的機(jī)制，更多的是一種運動式的清理。許多社區(qū)的居民對于違章建筑習(xí)以為常，當(dāng)政策下發(fā)時，許多人認(rèn)為只是雷聲大雨點小。北京目前的情況來看，疏解北京人口壓力極大，這也是影響政策執(zhí)行效率的因素。

第二，輿論環(huán)境不利。媒體輿論更加偏向于處于政策劣勢的外來務(wù)工人員，農(nóng)民工，外來務(wù)工人員，甚至是低端人口的稱呼，本身就是媒體、社會對于弱勢群體的認(rèn)知，因此在文化氛圍上社會，普遍給予更多的關(guān)懷。在報道時，更多的偏向于政策執(zhí)行的負(fù)面方向，因此對于政策執(zhí)行來的時，輿論環(huán)境并不十分有利。

第三，城市低收入階層，特別是外來務(wù)工人員沒有相關(guān)保障。我國城市發(fā)展過程中，社會貧富差距加大，許多外來務(wù)工人員在經(jīng)濟(jì)上無法支撐更多的房租，因此違章建筑成為他們無奈的選擇。政府的廉租房公租房，并不能夠滿足當(dāng)前外來務(wù)工人員或者是收入相對低下的人員的需求。在違章建筑拆除政策執(zhí)行后，并沒有因此改善這部分人群的生活環(huán)境，反而使他們不得不離開北上廣這樣的大城市，因此會得到很多人的同情。

從微觀來說，執(zhí)行方面的難度更大。

第一，在擁有違建的居民大多和居委會以及社區(qū)聯(lián)系非常緊密。他們有些是基層管理者親戚，甚至違章建筑擁有者就是基層管理者或者是擔(dān)任某些公職的人員。對于他們，違章建筑拆除除非有強大的外力作用，否則很難直接進(jìn)行。這也是多年來為什么違章建筑屢禁不止，而且清理困難的原因。

第二，從經(jīng)濟(jì)方面來講，違章建筑的清除需要花費大量的人力物力，對北京市清除違章建筑而言，整個花費會非常巨大，這筆錢由財政撥付還是利用專項基金都需要慎重考慮。對于擁有違章建筑的居民來說，通過出租能夠獲得。不菲的收入并且通過各種途徑輸送給了基層的執(zhí)法人員?？陀^上形成了底層最微觀的保護(hù)系統(tǒng)。在這樣的環(huán)境下，若是單純依靠底層的執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)行，很難進(jìn)行徹底的清理。相反需要在更大的社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行清理，反而效果會更好。

三、以大興火災(zāi)為契機(jī)推進(jìn)政策執(zhí)行

北京大興火災(zāi)的發(fā)生，為違建的拆除提供了非常寶貴的政策執(zhí)行窗口，應(yīng)該從幾個方面來著手才能夠真正達(dá)到效果。

(一)利用危機(jī)，梳理政策，形成強大的理想化政策輿論

第一，要抓住這次機(jī)遇，迅速清理出事區(qū)域的違章建筑。從這個方面來說，北京市政府做的非常的迅速，成果顯著。但是應(yīng)當(dāng)要充分的報道處理的成果，引導(dǎo)正面的輿論評價。

第二，要迅速梳理以往的政策，進(jìn)行大范圍的報道，進(jìn)行輿論的引導(dǎo)。這方面北京市政府并沒有做到非常好，反而在輿論的引導(dǎo)下，形成了“低端人口”的說法。這使得北京市在清理違章建筑方面處于被動不利的階段。到目前來說，許多原本已經(jīng)著手進(jìn)行的違章建筑的處理不得不停止，以此來應(yīng)對因人口清理帶來的輿論壓力。

第三，要在經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行妥善處理，向社會公布具體情況。從經(jīng)濟(jì)方面來講，違章建筑的清理需要花費大量的資金，這部分資金事實上應(yīng)該由地方政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同來出資。對于違章建筑的建造者，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)程度的罰款來彌補違章建筑清理過程中形成的費用。

(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)要形成統(tǒng)一的執(zhí)行方針，堅決執(zhí)行

第一，要對在處理過程中表現(xiàn)優(yōu)秀的單位進(jìn)行表彰。通過形成優(yōu)秀單位進(jìn)一步總結(jié)在違章建筑清除過程中形成的經(jīng)驗，特別是如何不激化與群眾之間的矛盾不造成極端惡劣的社會事件。

第二，政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策之前，一定要按照規(guī)定下發(fā)《拆除通知書》。以此明確通知違章建筑所有者拆除的時間以及不進(jìn)行拆除的后果。在實施拆除之前，做好充分的輿論引導(dǎo)，并且就相關(guān)的通知進(jìn)行媒體的報道，以此形成強大的輿論壓力。媒體使得違章建筑的拆除者和住戶能夠真正重視起來，自覺撤出從而減少政策執(zhí)行的阻力。

第三，政策執(zhí)行時要組織充分的人力。可以幾個單位聯(lián)合進(jìn)行，另外相鄰區(qū)域的拆除工作可以分時段進(jìn)行，從而能夠整合不同區(qū)域或不同區(qū)縣的人力進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)行。這樣有充足的執(zhí)行人員，而不是尋找臨時工來進(jìn)行執(zhí)法，會減少執(zhí)法過程負(fù)面的影響。在政策執(zhí)行時，也應(yīng)當(dāng)給予媒體報道的權(quán)利，以彰顯文明執(zhí)法，并且進(jìn)行執(zhí)法過程的記錄，包括拍照，拍攝等全方位的記錄。

第四，拆除結(jié)束后，要對拆除部分的環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)。這方面也需要進(jìn)行詳細(xì)的記錄和報道，進(jìn)行前后對比，并且通過媒體加以確認(rèn)，以此鞏固政策執(zhí)行的成果。對于政策執(zhí)行單位來說，可以通過社區(qū)的廣播、宣傳欄進(jìn)行切實的報道，讓拆除范圍內(nèi)的居民能夠及時準(zhǔn)確的了解拆除的進(jìn)展和情況。

(三)政策目標(biāo)群體進(jìn)行良好的管理

首先，在政策執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)的居民以及搬遷人員進(jìn)行座談，了解他們的需求。社區(qū)應(yīng)當(dāng)幫助有困難的外來務(wù)工人員尋找合適的居住地，或者提供臨時的居住地以體現(xiàn)政府在政策執(zhí)行中的人道關(guān)懷。此外，可以動員社會第三方力量來進(jìn)行參與，尋找愿意參與到志愿機(jī)構(gòu)或者相關(guān)的非營利組織參與到對外來務(wù)工人員住宿的幫助之中。

其次，要進(jìn)一步明確提升城市的安全和衛(wèi)生等各方面的政策執(zhí)行目標(biāo)，讓居民和租戶能夠更加充分的了解政策執(zhí)行的意義，減少他們在搬遷過程中思想上的阻力。這方面工作可以進(jìn)一步與研究機(jī)構(gòu)及媒體合作，一方面能夠提供更加合理的理解，另一方面形成輿論環(huán)境。

最后，在政策執(zhí)行后，要進(jìn)一步跟蹤相關(guān)人員的發(fā)展和去向。在一定時間后，確保他們的生活能夠及時恢復(fù)正常。

(四)改善政策環(huán)境

在正常情況下，政策環(huán)境方面短時間內(nèi)不可能有太大的改變。但是在公共危機(jī)發(fā)生時，會形成政策輿論環(huán)境改變的時間窗口和超越性的機(jī)制環(huán)境。

一方面，公共危機(jī)事件會引起輿論熱潮，對于危機(jī)的反思會對原先的政策執(zhí)行環(huán)境形成壓倒性的輿論優(yōu)勢。更多目標(biāo)群體也更能認(rèn)識到政策的必要性和緊迫性。當(dāng)然對于輿論要進(jìn)行合理的引導(dǎo)。

另一方面，公共危機(jī)事件會讓政策問題的解決引入更多的社會力量參與公共治理。北京大興火災(zāi)中有許多機(jī)構(gòu)和個人聯(lián)系更多的房屋房屋的中介機(jī)構(gòu)聯(lián)系相應(yīng)的臨時安置房，為外來務(wù)工人員提供，價格低廉的住宿環(huán)境。對于目標(biāo)群體所在群體企業(yè)和組織，會對因政策變化帶來的影響予以重視。通過集體的形式來解決問題。

四、小結(jié)

公共危機(jī)事件的發(fā)生會引起全社會的關(guān)注。北京大興火災(zāi)造成了嚴(yán)重的人員傷亡，從而引發(fā)全社會關(guān)注。但對于政策執(zhí)行者而言，必須要從公共危機(jī)事件中尋找機(jī)遇，轉(zhuǎn)危為機(jī)，更好地推進(jìn)公共政策的執(zhí)行。只有這樣才能夠更好的應(yīng)對發(fā)展變化的社會環(huán)境，提高效率，政府也更能夠贏得人民的信賴。

對于目前北京市的違章建筑拆除工作以及相關(guān)政策的執(zhí)行，有以下幾個問題需要明確。第一，當(dāng)前北京安全治理政策落實時效性不強，績效考核機(jī)制不健全；第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人力資源狀況、機(jī)構(gòu)數(shù)量、組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)費均有待改善；第三，目標(biāo)群體的能力對政策執(zhí)行的影響；第四，作為政策執(zhí)行環(huán)境因素的政治社會輿論對于公共政策走向影響力增大；第五，火災(zāi)發(fā)生后能夠迅速執(zhí)行從一定意義上是對政策理想狀態(tài)的認(rèn)可。

在今后的公共危機(jī)中，首先應(yīng)對危機(jī)過程要有明確的媒體意識。要第一時間對公眾講出事情的真相，并且利用危機(jī)的時間，讓更多的群眾明白政策的意義以及真正的作用，贏得群眾的支持和理解，形成政策各方認(rèn)可的理想化政策，從而提升政府的公信力，減小政策執(zhí)行過程中的阻力。

當(dāng)然任何一個政策都不可能是孤立存在的，對違章建筑的清除涉及到中國的城市的治理。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮第三部門在城市治理過程中的作用，比如能夠聯(lián)系更多的更加廉價的住房。另外，對于廉租房的供應(yīng)方面，政府應(yīng)該提供更好的服務(wù)和保障。對于低端的人群更應(yīng)該按需求建設(shè)一批面積較小租金便宜的廉租房，而且在城市的不同位置進(jìn)行設(shè)置，這樣相比于西方城市貧民窟的發(fā)展，才能真正體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。