地方政府危機(jī)預(yù)警運(yùn)行機(jī)制研究
——以“山東壽光泄洪”為例

李 亞 茹

(中國傳媒大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100024)

當(dāng)今，我國應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的預(yù)警組織體系作為一個(gè)完整運(yùn)行的系統(tǒng)，在對(duì)危機(jī)事件的預(yù)警管理中，使得各個(gè)子系統(tǒng)即地方政府的各職能部門能夠?qū)ψ陨淼穆氊?zé)有著更清醒的認(rèn)識(shí)，利用其自身部門的專業(yè)設(shè)備和技術(shù)，對(duì)相關(guān)類別的突發(fā)事件如公共衛(wèi)生、氣象和地震等進(jìn)行專門的檢測和預(yù)警，同時(shí)政府的統(tǒng)一指揮和行動(dòng)等有效工作也起到了主要的作用，這不僅體現(xiàn)了相關(guān)職能部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專業(yè)優(yōu)勢，更是體現(xiàn)了預(yù)警組織體系作為系統(tǒng)運(yùn)行時(shí)整體配合的重要性。

一、理論基礎(chǔ)

(一)系統(tǒng)論

系統(tǒng)理論的核心內(nèi)容是將研究對(duì)象視作各部分有機(jī)組合的、動(dòng)態(tài)運(yùn)行的系統(tǒng)，分析整體與部分、各結(jié)構(gòu)功能要素之間，系統(tǒng)與環(huán)境之間的相互關(guān)系。通過研究系統(tǒng)要素之間的特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)則來指導(dǎo)系統(tǒng)高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，所以系統(tǒng)論的最終目標(biāo)不只是分析系統(tǒng)特點(diǎn)和規(guī)律，更重要的是，這些功能和規(guī)則用于控制、管理、轉(zhuǎn)換或創(chuàng)建系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。

本文以地方政府預(yù)警機(jī)制為研究對(duì)象，將地方政府預(yù)警機(jī)制看作一個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)整體，分析應(yīng)急機(jī)構(gòu)、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急專業(yè)人員和危機(jī)事件發(fā)生之間的規(guī)律，以系統(tǒng)論的運(yùn)行原則指導(dǎo)政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，達(dá)到及時(shí)有效的預(yù)警目標(biāo)。

(二)系統(tǒng)論下的預(yù)警機(jī)制

1.整體性。地方政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制包括社會(huì)危機(jī)意識(shí)、相關(guān)法律法規(guī)、組織系統(tǒng)、信息管理網(wǎng)絡(luò)等各個(gè)子系統(tǒng)，所有子系統(tǒng)都是相互關(guān)聯(lián)和相互約束的[1]。系統(tǒng)的整體性要求每個(gè)子系統(tǒng)必須各司其職，一個(gè)子系統(tǒng)運(yùn)行不暢，就會(huì)阻礙其他子系統(tǒng)信息傳達(dá)和任務(wù)執(zhí)行，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)即整個(gè)危機(jī)預(yù)警機(jī)制的正常運(yùn)行。

2.結(jié)構(gòu)開放性。這個(gè)系統(tǒng)以政府組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，橫向上，危機(jī)管理涉及的各個(gè)部門需要相互聯(lián)系相互作用，共同為預(yù)警信息作出準(zhǔn)確的評(píng)估和發(fā)布；縱向上，各部門又需要對(duì)管轄地區(qū)的對(duì)應(yīng)部門和人員進(jìn)行充分溝通和交流，確保及時(shí)上傳預(yù)警信息和部署預(yù)警工作。更重要的是，危機(jī)預(yù)警機(jī)制具有開放性，需要從外界捕獲信息，同時(shí)借助外界社會(huì)力量推動(dòng)預(yù)警信息的傳播，這一特性使得系統(tǒng)結(jié)構(gòu)向更高層次發(fā)展。

3.時(shí)序性。危機(jī)管理機(jī)制運(yùn)行包括三個(gè)部分：預(yù)警、處理和善后。危機(jī)預(yù)警機(jī)制的時(shí)序性表現(xiàn)為預(yù)警信息發(fā)出的時(shí)效性、預(yù)警內(nèi)容的準(zhǔn)確性和信息傳遞的渠道通暢。同時(shí)，預(yù)警機(jī)制的時(shí)序性又貫穿于危機(jī)管理這一運(yùn)行系統(tǒng)，確保信息傳送通道的高效和預(yù)警內(nèi)容的權(quán)威準(zhǔn)確。

二、壽光洪水危機(jī)預(yù)警機(jī)制運(yùn)行分析

從系統(tǒng)論的視角來看，此次壽光洪水事件充分暴露了地方政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制運(yùn)行的缺陷，當(dāng)前地方政府預(yù)警機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境在于不能系統(tǒng)地認(rèn)知預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行，危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)只依靠政府某個(gè)部門，這一理念會(huì)影響危機(jī)處理的有效性和及時(shí)性，而且在系統(tǒng)運(yùn)行中，一些地方政府的工作隋性會(huì)導(dǎo)致其應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件采取保守的處理方式，錯(cuò)過最早預(yù)警時(shí)機(jī)。

(一)事件始末

壽光泄洪事件真正的災(zāi)難發(fā)生于2018年8月17日。 首先受第18號(hào)臺(tái)風(fēng)“溫比亞”影響，山東省濰坊市普遍開始下起暴雨，8月17日，天氣預(yù)報(bào)預(yù)測臺(tái)風(fēng)降水量為40～70毫米，但實(shí)際降水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)報(bào)的降水量，接近警戒水位。為確保水庫安全，濰坊政府決定按照省市有關(guān)規(guī)定向下游排洪。

8月19日，臺(tái)風(fēng)繼續(xù)襲來，壽光市多個(gè)地區(qū)暴雨持續(xù)加劇。同日，壽光市防汛抗旱指揮部辦公室發(fā)出“特急”傳真電報(bào)，增加彌河上游水庫流量和排放。8月19日，上午8～10時(shí)，洪水流量增加，總流量達(dá)到每秒320立方米，加上區(qū)間來水，彌河流量實(shí)際更大。洪水的增加一直持續(xù)到8月21日18點(diǎn)。受上游三大水庫洪水流量的影響，彌河水位繼續(xù)飆升，造成下游壽光段多處決堤和洪水倒灌，沿線的許多村莊都被水淹沒，引起了公眾的廣泛關(guān)注。

(二) 危機(jī)預(yù)警機(jī)制的現(xiàn)狀

1.預(yù)警機(jī)制機(jī)構(gòu)。由于壽光屬于縣級(jí)市，由濰坊市代管，所以此次壽光洪水事件涉及到的危機(jī)預(yù)警部門主要包括濰坊和壽光兩個(gè)層級(jí)的相關(guān)部門。

壽光市主要的旱澇災(zāi)害預(yù)警主管部門是水利局，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)監(jiān)督和指導(dǎo)城市的防汛抗旱工作，開展市政府防汛的日常工作；負(fù)責(zé)重要洪泛區(qū)，蓄洪和洪水滯留區(qū)的洪水影響評(píng)估；負(fù)責(zé)水利設(shè)施突發(fā)的危機(jī)事件的應(yīng)急工作。壽光水利局設(shè)有防洪防汛抗旱綜合辦公室，掌握雨水水情和災(zāi)害，必要時(shí)發(fā)布洪水，臺(tái)風(fēng)預(yù)報(bào)，警示和輿情公告。

濰坊市水利局與旱澇災(zāi)害有關(guān)的主要有兩個(gè)科室。其中一個(gè)市防汛抗旱督察科，主要指導(dǎo)城市城市防汛抗旱責(zé)任制的建設(shè)，對(duì)基層防汛抗旱辦公室進(jìn)行指導(dǎo)建設(shè)，其中就包括壽光市防洪防汛抗旱綜合辦公室。另一個(gè)是防汛抗旱信息調(diào)度科。負(fù)責(zé)組織防洪演習(xí)，指導(dǎo)抗洪救災(zāi)工作；負(fù)責(zé)各種氣象，干旱和工作條件的收集分析發(fā)布和處置；負(fù)責(zé)組織防汛抗旱會(huì)商會(huì)議，擬訂防汛抗旱應(yīng)急調(diào)度、組織實(shí)施應(yīng)急搶險(xiǎn)方案[2]。

2.危機(jī)預(yù)警預(yù)案。壽光市2012年發(fā)布的《壽光防汛應(yīng)急預(yù)案》根據(jù)降水預(yù)報(bào)、實(shí)時(shí)汛情、險(xiǎn)情、災(zāi)情等因素，以及汛情可能造成的危害程度將預(yù)警級(jí)別由輕到重依次分為藍(lán)、黃、橙、紅四級(jí)防汛預(yù)警，并分別針對(duì)不同級(jí)別預(yù)警制定不同應(yīng)急預(yù)案。

而《濰坊市防汛應(yīng)急預(yù)案》則更為詳細(xì)地將防汛預(yù)警機(jī)制作為預(yù)案中的一節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，市氣象局、國土局、海漁局、水文局以及其他有防汛任務(wù)的部門和單位根據(jù)職責(zé)分工及時(shí)提供天氣、雨情、水情、工情、災(zāi)情等有關(guān)信息，作為防汛預(yù)警發(fā)布的依據(jù)，各縣市區(qū)、市屬各開發(fā)區(qū)防指負(fù)責(zé)提供轄區(qū)內(nèi)中小河流、小型水庫的水情、洪水預(yù)報(bào)，各類防洪工程的安全運(yùn)行狀態(tài)、險(xiǎn)情，洪澇災(zāi)情及災(zāi)害(含山洪災(zāi)害)預(yù)報(bào)預(yù)警等信息，市防辦負(fù)責(zé)及時(shí)收集、匯總預(yù)警基礎(chǔ)信息，分析防汛形勢，向市防指提出防汛預(yù)警發(fā)布和啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)建議。濰坊市的預(yù)警級(jí)別和壽光一致，但在不同預(yù)警信息的對(duì)應(yīng)下，濰坊市又設(shè)置了不同級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)工作。

(三)預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行過程

1.預(yù)警前期。濰坊市相較于往年降水量較多，于今年7月份就已經(jīng)進(jìn)入汛期，8月份已有臺(tái)風(fēng)過境，造成雨水過多的現(xiàn)象。

8月13日，濰坊市水利局發(fā)布13日6時(shí)至15日6時(shí)全市平均降雨量80.0毫米，但并無相關(guān)預(yù)警信息的發(fā)布。

8月14日凌晨，壽光市水利局發(fā)布防汛Ⅱ級(jí)(橙色)預(yù)警通知，并抽調(diào)專人成立2個(gè)巡查組，對(duì)城市部分重點(diǎn)地段、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)部位進(jìn)行現(xiàn)場查看，了解防汛形勢，及時(shí)掌握城市防洪排澇情況。

8月15日，壽光水利局發(fā)布相關(guān)汛期公告“水利局：迅速進(jìn)入實(shí)戰(zhàn)狀態(tài)，全力確保安全度汛”。

8月17日-8月19日，濰坊市國土局一直在發(fā)布相應(yīng)的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)，加強(qiáng)預(yù)警預(yù)報(bào)和應(yīng)急值守。

8月17日13時(shí)37分濰坊氣象部門發(fā)布臺(tái)風(fēng)重要天氣預(yù)報(bào)和預(yù)警信號(hào)，先后發(fā)布雷電黃色預(yù)警信號(hào)、暴雨藍(lán)色預(yù)警信號(hào)、暴雨橙色預(yù)警信號(hào)、暴雨紅色預(yù)警信號(hào)、雷電黃色預(yù)警信號(hào)、大風(fēng)黃色預(yù)警信號(hào)，為防汛辦提供了準(zhǔn)確的氣象信息。

8月18日21時(shí)05分濰坊市防汛辦公室發(fā)布防汛Ⅳ級(jí)預(yù)警。

8月18日，壽光市人民政府防汛抗旱指揮部發(fā)布通知：壽青邊界的譚家坊水文站觀測彌河泄洪量已達(dá)到每秒380立方米，洪峰即將進(jìn)入壽光。

在預(yù)警前期可以看出，壽光市政府和壽光市水利局危機(jī)監(jiān)測工作和預(yù)警信息發(fā)布工作配合較為高效，但濰坊市防汛辦針對(duì)濰坊市氣象部門、國土部門提供的監(jiān)測信息反應(yīng)較為遲緩，這也為濰坊市中后期預(yù)警工作帶來了壓力。

2.預(yù)警中期。8月19日，壽光市政府發(fā)布關(guān)于防汛防臺(tái)風(fēng)工作的緊急通知，彌河、丹河泄洪流量大，各鎮(zhèn)街區(qū)立即組織力量對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)行洪河道上的各路口、缺口、排澇口、涵洞口等抓緊時(shí)間再組織一次詳細(xì)排查，針對(duì)排查出的隱患問題立即進(jìn)行封堵，安排專人進(jìn)行盯靠，一線警戒，24小時(shí)應(yīng)急值守，確保河道行洪安全。

12時(shí)53分壽光市發(fā)布消息暴雨藍(lán)色預(yù)警信號(hào)已升級(jí)為暴雨橙色預(yù)警信號(hào)。

13時(shí)20分濰坊市將防汛Ⅳ級(jí)(藍(lán)色)預(yù)警升級(jí)為防汛Ⅱ級(jí)(橙色)預(yù)警。

16時(shí)13分壽光市政府發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號(hào)。根據(jù)濰坊市防汛抗旱指揮部通知，彌河上游黑虎山水庫泄洪流量為1160立方米/秒，冶源水庫泄洪流量為300立方米/秒，加上區(qū)間來水，進(jìn)入壽光市境內(nèi)流量將達(dá)到1700立方米/秒。

隨著雨勢的不斷加大，21時(shí)50分壽光市將防汛Ⅱ級(jí)(橙色)預(yù)警升級(jí)為防汛Ⅰ級(jí)(紅色)預(yù)警。而濰坊市政府則在22時(shí)40分才啟動(dòng)了防汛Ⅱ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。

這期間，壽光市政府再次發(fā)布關(guān)于彌河上游水庫加大流量泄洪的緊急通知，泄洪量再次加大。同一時(shí)段，壽光市市政府辦公室發(fā)布了關(guān)于做好防雨防災(zāi)緊急工作的通知。

8月20日壽光市政府再次發(fā)布關(guān)于冶源水庫加大流量泄洪的緊急通知，同時(shí)于0時(shí)50分發(fā)布關(guān)于啟動(dòng)防汛Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的通知。

預(yù)警中期是整個(gè)預(yù)警過程中最重要的階段，也是爭分奪秒的一個(gè)過程，壽光市政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)汛情和雨水情況，響應(yīng)迅速，多次提高預(yù)警級(jí)別，提高了壽光市政府和社會(huì)公眾對(duì)此次雨水災(zāi)害的重視。而濰坊市政府從整體災(zāi)害考慮，多次發(fā)布泄洪通知，同時(shí)由于前期預(yù)警工作遲緩，導(dǎo)致濰坊市政府和濰坊市水利局在整個(gè)災(zāi)害預(yù)警過程中形成負(fù)面被動(dòng)的形象。

3.預(yù)警結(jié)束。8月21日壽光市政府發(fā)布關(guān)于冶源、嵩山、黑虎山水庫停止泄洪的通知，之后，濰坊市水利局才發(fā)布關(guān)于做好防汛和抗災(zāi)減災(zāi)工作的緊急通知，相比于壽光市19日的防災(zāi)緊急通知顯得有些遲緩。

圖1 預(yù)警過程示意圖

在此次預(yù)警機(jī)制運(yùn)行中，由于壽光一直處于汛期，預(yù)警機(jī)制反應(yīng)較靈敏，信息發(fā)布總體較及時(shí)?？梢钥闯?，暴雨和泄洪同步發(fā)生是壽光此次洪水事件的最大原因，前期濰坊市水利局和壽光市水利局的氣象等各項(xiàng)預(yù)警信息保持一致，但后期由于一段時(shí)間內(nèi)雨量不斷增加，濰坊市預(yù)警信息和防汛信息明顯遲緩于壽光，且不斷發(fā)布泄洪通知，使得壽光市短時(shí)間內(nèi)無法作出有效反應(yīng)。從系統(tǒng)論的角度來看，在此次系統(tǒng)運(yùn)行中，各個(gè)子系統(tǒng)的配合存在著問題但也有可借鑒之處。

(四)壽光洪水預(yù)警機(jī)制運(yùn)行分析

1.關(guān)鍵環(huán)節(jié)失靈，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作缺位。壽光危機(jī)預(yù)警機(jī)制中信息管理網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)成預(yù)警系統(tǒng)的關(guān)鍵一環(huán)，信息管理網(wǎng)絡(luò)首要工作是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。由各個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng)，如果在某個(gè)子系統(tǒng)缺位或者工作不完善，就會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，導(dǎo)致整個(gè)預(yù)警機(jī)制無法達(dá)到原有目標(biāo)。雖然壽光防汛工作很早就進(jìn)入全面?zhèn)鋺?zhàn)狀態(tài)，但在19日泄洪當(dāng)天，由于對(duì)到達(dá)壽光的洪峰量判斷不準(zhǔn)確，使得訊息在一天內(nèi)變化差值較大，導(dǎo)致村民對(duì)于洪水的忽視，從而造成了大量村民財(cái)產(chǎn)損失。

2.系統(tǒng)結(jié)構(gòu)限制，上下級(jí)信息缺位。在預(yù)警機(jī)制結(jié)構(gòu)中可以發(fā)現(xiàn)濰坊市雖然作為壽光的代管政府，但并沒有發(fā)揮資源支撐和信息指導(dǎo)的作用，相反壽光和濰坊的預(yù)警信息發(fā)布有延遲誤差，壽光于晚上9點(diǎn)已進(jìn)入I級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，而濰坊剛剛發(fā)布橙色預(yù)警。預(yù)警信息發(fā)布不到位，導(dǎo)致城市整體對(duì)于洪水和暴雨的嚴(yán)重性預(yù)估失誤，無法有足夠的時(shí)間對(duì)壽光人民的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移做出合理安置，在權(quán)重之下只能選擇泄洪。在暴雨期間，對(duì)于洪水的關(guān)注需要考慮上下游所有地區(qū)，濰坊作為預(yù)警系統(tǒng)中的信息發(fā)布者，壽光作為信息的反饋者，兩者之間的信息溝通不暢，使得預(yù)警系統(tǒng)作用發(fā)揮不到位。災(zāi)害統(tǒng)計(jì)和信息傳播不及時(shí)不僅會(huì)導(dǎo)致人們的誤解，還會(huì)導(dǎo)致政府信譽(yù)的下降，從而導(dǎo)致輿論危機(jī)，也會(huì)使救援人員很難及時(shí)有效制定整個(gè)危機(jī)管理過程的救援計(jì)劃[2]。

3.開放性不足，傳播信息不到位。由于前期對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足和信息發(fā)布不一致，所以沒有足夠的時(shí)間安排人員進(jìn)行轉(zhuǎn)移動(dòng)員，多數(shù)村民對(duì)于此次洪水危機(jī)認(rèn)識(shí)不到位，危機(jī)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)無法得到合理安置。多數(shù)村干部通過微信群的方式進(jìn)行信息發(fā)布，信息容易被忽略，預(yù)警信息發(fā)布不夠有力度，無法達(dá)到預(yù)警的效果。村民缺乏洪水預(yù)警等演習(xí)，預(yù)警機(jī)制不夠完善，無法形成完整有效的預(yù)警工作?？傮w而言，壽光防汛預(yù)警機(jī)制缺乏開放性，無法讓村民進(jìn)入預(yù)警系統(tǒng)，成為重要的一環(huán)。從信息傳播的速度來看，此次泄洪預(yù)警信息雖然發(fā)布，但由于預(yù)警機(jī)制中監(jiān)測環(huán)節(jié)的遲緩，通知與災(zāi)難幾乎同時(shí)發(fā)生，給社會(huì)群體做出反應(yīng)的時(shí)間有限。另外一個(gè)關(guān)鍵性因素是預(yù)警信息的有效反饋和回應(yīng)，壽光市受災(zāi)群眾對(duì)于預(yù)警信息無法有準(zhǔn)確判斷，依據(jù)慣性思維忽視了泄洪和暴雨雙重災(zāi)害帶來的危機(jī)后果，對(duì)預(yù)警通知反應(yīng)遲鈍，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)間不足。

在此次洪水預(yù)警事件中，雖然預(yù)警信息發(fā)布遲緩且多變，但是由于壽光市政府和濰坊政府都對(duì)此較為重視，迅速采取了相關(guān)救援措施，人員傷亡較少。

4.時(shí)序性較強(qiáng)，信息決策迅速。在整個(gè)洪水預(yù)警過程中，壽光市面對(duì)洪水和暴雨，一天之內(nèi)迅速?zèng)Q策升級(jí)預(yù)案并且加大力度。為全力做好防汛工作，市水利局于19日晚將防汛預(yù)警級(jí)別升至Ⅰ級(jí)(紅色)，并且立即啟動(dòng)了一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，快速利用電視、廣播等方式向其他政府部門和社會(huì)公眾發(fā)布了防汛I級(jí)(紅色)預(yù)警的通知。此前在8月13日至14日的臺(tái)風(fēng)“摩羯”中，壽光市水利局的預(yù)警工作也做得非常完備，提前做好監(jiān)測預(yù)警，安排部署防汛檢查工作，進(jìn)入防汛實(shí)戰(zhàn)狀態(tài)，順利應(yīng)對(duì)強(qiáng)降雨天氣。壽光市水利局作為預(yù)警系統(tǒng)最前線的一環(huán)，作到了及時(shí)處理信息，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，作出預(yù)警工作的部署，信息決策迅速，保證了這一環(huán)節(jié)的時(shí)序性，在整個(gè)洪水預(yù)警過程中有效地避免了一些損失。

5.危機(jī)管理體制完整，救援迅速。雖然預(yù)警信息發(fā)布較晚，評(píng)估不到位，但是后期壽光市政府和濰坊市政府迅速采取措施。濰坊市公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，組織了8 000多名公安警察，16 000多名警察輔助部隊(duì)，800多名城市邊防衛(wèi)兵和士兵[3]；民政系統(tǒng)按照濰坊市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，針對(duì)受災(zāi)情況迅速啟動(dòng)了自然災(zāi)害救援三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)；市政府也在第一時(shí)間啟動(dòng)了防洪應(yīng)急預(yù)案，組建救援預(yù)備隊(duì)和救援應(yīng)急小組，調(diào)查潛在的安全隱患，確保市民安全出行。壽光市各級(jí)政府機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施，市政部門直接響應(yīng)組織40歲以下中青年干部到嚴(yán)重災(zāi)害現(xiàn)場的呼吁；各鎮(zhèn)區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提前派出設(shè)備和材料，組織中青年村民，組建應(yīng)急隊(duì)伍22 000人；市直接部門和單位將能夠參加防汛救災(zāi)的人員，全部納入應(yīng)急救援隊(duì)伍，總?cè)藬?shù)超過3 800人。各鎮(zhèn)區(qū)的工作人員一起加強(qiáng)大壩，組織受災(zāi)群眾的疏散，營救被困人員。與此同時(shí)，社會(huì)組織的救助工作也在同步進(jìn)行，全市約有5萬人直接參與一線救災(zāi)。

建立地方危機(jī)預(yù)警機(jī)制的最終目標(biāo)是通過該系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警目的，控制危機(jī)發(fā)生的概率。在壽光防汛預(yù)警信息系統(tǒng)中，雖然壽光市政府作為系統(tǒng)關(guān)鍵核心，但是其他子系統(tǒng)和它相互關(guān)聯(lián)，一個(gè)系統(tǒng)間傳達(dá)不到位，就會(huì)導(dǎo)致預(yù)警機(jī)制整體運(yùn)行欠缺，如圖2所示。在這次系統(tǒng)運(yùn)行中，濰坊市和壽光市之間的信息傳達(dá)不到位，村民意識(shí)薄弱，都導(dǎo)致了這次洪水財(cái)產(chǎn)損失慘重。

圖2 壽光泄洪危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)

三、系統(tǒng)論下地方政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建

在危機(jī)管理活動(dòng)中，通過有效預(yù)警可以將危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)程度降至最低，所以預(yù)防往往勝于治理。地方政府預(yù)警機(jī)制的完善應(yīng)以明確責(zé)任和增強(qiáng)權(quán)威性為基礎(chǔ)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警工作的建設(shè)。同時(shí)還需要拓展預(yù)警信息傳播的途徑，實(shí)現(xiàn)多元化傳播，增強(qiáng)預(yù)警工作的靈活性，最大程度地減少危機(jī)帶來的損失。

(一)注意整體性，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作

在公共危機(jī)管理過程中，政府工作的第一目標(biāo)就要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，即對(duì)預(yù)警監(jiān)測對(duì)象——有可能引發(fā)危機(jī)的隱患因素進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，這也是為危機(jī)預(yù)警機(jī)制整體性運(yùn)行做出的先期預(yù)判，更好地發(fā)揮預(yù)警系統(tǒng)的整體性。首先，從公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)因素出發(fā)，實(shí)時(shí)監(jiān)測和分析風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢；其次，注重風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，確定風(fēng)險(xiǎn)的類型和水平；最后，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并分析預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)的趨勢。預(yù)警作為危機(jī)管理中的先期工作，可以有效地避免潛在風(fēng)險(xiǎn)，合理應(yīng)對(duì)可以控制的風(fēng)險(xiǎn)，以最快速度將不可控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移處理。最后，政府需要及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果進(jìn)行處理，即啟動(dòng)地方政府突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)工作。

(二)構(gòu)建系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡，預(yù)警工作與社會(huì)響應(yīng)相結(jié)合

預(yù)警機(jī)制運(yùn)行對(duì)社會(huì)公眾發(fā)出預(yù)警信息之后，危機(jī)承受群體是否能夠迅速做出應(yīng)急準(zhǔn)備也是政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵性因素。社會(huì)和其他政府系統(tǒng)對(duì)于預(yù)警的迅速反應(yīng)可以彌補(bǔ)預(yù)警工作的不足，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)警機(jī)制的動(dòng)態(tài)運(yùn)行平衡。

首先，在預(yù)警工作中，信息來源的權(quán)威性、準(zhǔn)確性和真實(shí)性會(huì)影響到信息接收者對(duì)于預(yù)警通知的反應(yīng)程度。因此，政府不僅需要確保警示信息的真實(shí)，而且需要和社會(huì)溝通，保證信息不失真，以其提高警示信息的有效性。

其次，需要提高公眾對(duì)危機(jī)的意識(shí)和對(duì)預(yù)警作出反應(yīng)的能力，并應(yīng)制定有針對(duì)性、有效和持續(xù)改進(jìn)的預(yù)警方案，以適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的特殊性，避免危機(jī)應(yīng)對(duì)中的混亂，在整個(gè)社會(huì)中建立良好的危機(jī)感。最后，必須通過各種實(shí)用和多樣的形式，如課堂教育，媒體推廣和社區(qū)推廣，探索合理的宣傳教育方式，鼓勵(lì)社會(huì)全體成員了解危機(jī)預(yù)警相關(guān)知識(shí)，學(xué)習(xí)危機(jī)處理和應(yīng)急救援相關(guān)技能，提高社會(huì)整體的危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)整體預(yù)警能力。

(三)加強(qiáng)預(yù)警信息的傳播，加強(qiáng)系統(tǒng)的時(shí)序性

預(yù)警信息發(fā)布和傳播的過程是一個(gè)追求時(shí)效性的過程，所以對(duì)于預(yù)警機(jī)制的時(shí)序性而言，傳播手段和傳播主體非常重要。首先，從傳播手段的角度來看，傳播預(yù)警信息的手段必須具有多樣化的特征，包括電話、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體，同時(shí)加強(qiáng)融媒體預(yù)警中心建設(shè)，發(fā)展手機(jī)短信、微信、微博等多種平臺(tái)端口結(jié)合的形式，另外，隨著社會(huì)公眾和第三部門對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)提升，民間組織自愿傳遞通知的形式也需要被重視。不同的通信手段可以確保不同的群體可以接收預(yù)警信號(hào)。其次，從報(bào)警傳輸?shù)闹黝}來看，預(yù)警信息一般由政府發(fā)布。預(yù)警信息與群眾生命財(cái)產(chǎn)息息相關(guān)，所以必須真實(shí)準(zhǔn)確，才能彰顯政府信息發(fā)布的權(quán)威性。如果群眾難以準(zhǔn)確理解報(bào)警的含義，就必須利用社會(huì)力量進(jìn)行報(bào)警傳輸工作并解釋政府警示，這將大大改善預(yù)警信號(hào)的時(shí)序性。

(四)建立流暢的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，建立聯(lián)動(dòng)的信息管理中心

在各子系統(tǒng)之間信息網(wǎng)絡(luò)暢通的前提下，信息管理中心通過公共危機(jī)監(jiān)測、信息收集、信息評(píng)估和預(yù)警預(yù)控等環(huán)節(jié)，密切監(jiān)控系統(tǒng)的內(nèi)部和外部環(huán)境，搜索和收集相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)跡象。除此之外，信息管理中心需要為監(jiān)測對(duì)象建立合理的預(yù)警指標(biāo)體系，根據(jù)監(jiān)測現(xiàn)象和監(jiān)測信息對(duì)危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)類別進(jìn)行評(píng)估，迅速得出準(zhǔn)確的預(yù)警信息。最后，根據(jù)預(yù)測和優(yōu)先事項(xiàng)原則，預(yù)測信息和警報(bào)將發(fā)布到系統(tǒng)和社會(huì)中的不同對(duì)象。

信息網(wǎng)絡(luò)遍布整個(gè)預(yù)警機(jī)制的大規(guī)模系統(tǒng)，各子系統(tǒng)的信息網(wǎng)絡(luò)共同構(gòu)成了一個(gè)綜合的信息流通管理系統(tǒng)。信息網(wǎng)絡(luò)如神經(jīng)元般通過突觸捕捉信息并將其傳送至信息管理中心，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息的全覆蓋。

四、小結(jié)

系統(tǒng)論視角下的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行過程必須符合系統(tǒng)運(yùn)行的原則：整體性、結(jié)構(gòu)開放性和時(shí)序性。一方面，我們需要關(guān)注公共危機(jī)意識(shí)、相關(guān)法律法規(guī)、組織系統(tǒng)和信息管理網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系。另一方面，更應(yīng)該從危機(jī)管理的宏觀角度把握危機(jī)預(yù)警與危機(jī)管理之間的系統(tǒng)性關(guān)系，突破官僚制的層級(jí)桎梏，提高預(yù)警系統(tǒng)在危機(jī)管理中的重要性，使得系統(tǒng)論更好地指導(dǎo)公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的運(yùn)行。同時(shí)，預(yù)警機(jī)制需要對(duì)社會(huì)開放，促進(jìn)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡，整合專業(yè)和社會(huì)力量，加強(qiáng)對(duì)預(yù)警過程的監(jiān)督，加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)教育。系統(tǒng)論指導(dǎo)下的政府危機(jī)預(yù)警機(jī)制運(yùn)行過程中，各要素將會(huì)被系統(tǒng)整合從而更高效地對(duì)接全社會(huì)應(yīng)急管理各項(xiàng)資源，向社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確有效的預(yù)警信息，提高全社會(huì)危機(jī)預(yù)警意識(shí)。