"中國影響汽車零部件進(jìn)口措施"案對(duì)中國的啟示

劉佳敏

（上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）

摘 要：2008年2月13日，由3名成員組成的WTO爭端解決小組，對(duì)美國，歐盟和加拿大對(duì)中國的汽車零部件投訴案做出了初步裁定，認(rèn)為中國對(duì)進(jìn)口汽車零配件征收高關(guān)稅的政策，違背了中國入世界貿(mào)易組織時(shí)的承諾，判決中方敗訴。2008年9月15日，中國決定就這一裁決結(jié)果提出上訴，最終WTO上訴機(jī)構(gòu)維持了WTO專家組的裁決結(jié)果，認(rèn)為中國《管理辦法》違反了國民待遇。但是否定了專家組認(rèn)為中國對(duì)成套散件和半成套散件按整車征稅的做法違反人世承諾的裁決。中國遭遇自2001年加入WTO的第一次敗訴。

關(guān)鍵詞：汽車零部件，國內(nèi)關(guān)稅，GATT，國民待遇

2006年9月15日，美國、歐盟、加拿大正式要求WTO成立專家組，審理中國對(duì)進(jìn)口汽車零部件征收關(guān)稅的措施。此案也是我國入世以來作為被告進(jìn)入WTO爭端解決程序的第一案。

一、”中國影響汽車零部件進(jìn)口措施”案的背景

中國2001年底加入WTO后，積極調(diào)整國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策，逐一兌現(xiàn)承諾，關(guān)稅水平逐步下降。從2002年起，經(jīng)過5次關(guān)稅調(diào)整，中國進(jìn)口車關(guān)稅從2001年的70%（發(fā)動(dòng)機(jī)排量在3升以下的轎車）和80%（發(fā)動(dòng)機(jī)排量在3升以上的轎車）降到25%；零部件進(jìn)口稅率則降至10%。

由于進(jìn)口零部件的稅率一直顯著低于進(jìn)口整車的稅率，因此近年來在實(shí)際生產(chǎn)中，許多汽車制造商大量進(jìn)口汽車零部件，在國內(nèi)組裝為成品車，而后進(jìn)行銷售。這樣，通過進(jìn)口零部件組裝成汽車比直接進(jìn)口整車可以變相規(guī)避高達(dá)15%的關(guān)稅，制造商得以大幅降低成本，獲取更為豐厚的利潤。因此，為了防止外國新車化整為零，避開高關(guān)稅大規(guī)模涌入中國市場(chǎng)。我國先后于2004年5月、2005年2月和3月出臺(tái)了《汽車產(chǎn)業(yè)政策》、《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）以及《進(jìn)口汽車零部件構(gòu)成整車特征核定規(guī)則》三部法令（以下統(tǒng)稱為”爭議措施”）以更好地規(guī)范和加強(qiáng)對(duì)汽車零部件的進(jìn)口管理，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

上述規(guī)定一出臺(tái)便激起軒然大波，遭到來自歐美汽車大國的強(qiáng)烈反對(duì)，他們認(rèn)為中國的上述措施違反了包括國民待遇原則在內(nèi)的多項(xiàng)WTO規(guī)則，爭端由此爆發(fā)。

二、案件經(jīng)過

2006年3月30日，歐盟、美國分別致函中國常駐WTO代表團(tuán)，提出在WTO爭端解決機(jī)制下的磋商請(qǐng)求。它們對(duì)《管理辦法》提出疑義，要求中國盡快修改汽車零部件關(guān)稅政策，放開零部件市場(chǎng)。2006年4月13日，加拿大也提出了類似要求。

2006年8月初，中方曾經(jīng)做出一定讓步。8月4日，海關(guān)總署、商務(wù)部、財(cái)政部和國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)出公告，宣布《管理力、法》中構(gòu)成整車特征的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，推遲兩年實(shí)施，即推遲到2008年7月1日實(shí)施。然而，這一讓步并沒有讓有關(guān)國家滿意。

2006年9月16日，歐盟、美國和加拿大聯(lián)合向世界貿(mào)易組織提出申訴，要求WTO專門成立專家組，對(duì)中國零部件關(guān)稅政策進(jìn)行調(diào)查，這是美歐加首次聯(lián)合要求WTO對(duì)中國單一政策展開調(diào)查。

2008年2月13日，世界貿(mào)易組織專家組形成中期報(bào)告，初步裁定中國對(duì)進(jìn)口汽車零部件所征收的關(guān)稅與進(jìn)口整車關(guān)稅達(dá)到相等額度，違反了世界貿(mào)易組織規(guī)則。2008年7月18日，世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)構(gòu)專家組公布了上述相關(guān)爭端的裁決報(bào)告。

2008年9月15日，中國決定就世界貿(mào)易組織專家組關(guān)于歐盟、美國、加拿大起訴中國汽車零部件進(jìn)口管理措施一案的裁決結(jié)果提出上訴，要求世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)重新對(duì)此案進(jìn)行審理，并做出公正裁決。

2008年12月15日，世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)公布了最終裁決報(bào)告。報(bào)告維持了世貿(mào)組織專家組的裁決結(jié)果，認(rèn)為中國《管理辦法》違反了國民待遇。但是否定了專家組認(rèn)為中國對(duì)成套散件和半成套散件按整車征稅的做法違反人世承諾的裁決。

三、專家組的分析和結(jié)論

在7月18日正式公布的，長達(dá)300多頁的報(bào)告中，專家組裁決中國對(duì)超過整車價(jià)值60%以上的進(jìn)口零部件按整車稅率征稅的做法對(duì)進(jìn)口汽車零部件構(gòu)成歧視，違反WTO的相關(guān)貿(mào)易規(guī)則。其中涉及的主要法律問題有：

（一）先決問題——爭議措施的性質(zhì)

本案當(dāng)事方爭論的第一個(gè)焦點(diǎn)是中國采取的措施是國內(nèi)措施還是邊境措施，這是判斷爭議措施是否違反有關(guān)WTO法律制度的前提。

GATT1994第3.2條第一句話規(guī)定：“任何締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品進(jìn)口至任何其他締約方領(lǐng)土?xí)r，不得對(duì)其直接或間接征收超過對(duì)同類國內(nèi)產(chǎn)品直接或間接征收的任何種類的國內(nèi)稅或其他國內(nèi)費(fèi)用?！辫b于GATT 1994第3.2條以及任何其他的WTO涵蓋協(xié)定均未規(guī)定”國內(nèi)稅”的定義。專家組參考了《貿(mào)易政策術(shù)語辭典》中對(duì)于”國內(nèi)稅”的定義，認(rèn)為”國內(nèi)”意味著引發(fā)費(fèi)用支付的主要因素發(fā)生在關(guān)稅領(lǐng)土之內(nèi)。為進(jìn)一步澄清“國內(nèi)稅”的含義，專家組又援引了GATT時(shí)期的比利時(shí)家庭冿貼案和WTO時(shí)期的阿根廷皮革和皮革制品案專家組報(bào)告中的論述，專家組指出：“考慮到與上述GATT和WTO專家組（裁決）的一致性，我們同樣認(rèn)為表明一項(xiàng)收費(fèi)是否構(gòu)成GATT1994第3.2條意義上的‘國內(nèi)稅或其他國內(nèi)費(fèi)用的一個(gè)重要因素是（考察）該項(xiàng)支付義務(wù)是否源于一項(xiàng)‘國內(nèi)因素，而該‘國內(nèi)因素發(fā)生在一成員方產(chǎn)品進(jìn)口至另一成員方領(lǐng)土之后?！彪S后，專家組又援引了GATT 1994補(bǔ)充腳注中的相關(guān)內(nèi)容，指出任何適用于進(jìn)口產(chǎn)品和相同國內(nèi)產(chǎn)品的國內(nèi)稅和其他國內(nèi)費(fèi)用，即使針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品，并在進(jìn)口的時(shí)間或地點(diǎn)征收，仍將被視為第3條意義上的國內(nèi)稅或其他國內(nèi)費(fèi)用。因此，國內(nèi)稅征收的時(shí)間和地點(diǎn)并不必然是表明其屬于GATT1994第3.2條范圍內(nèi)的決定性標(biāo)準(zhǔn)。

專家組采取了類似的分析方法分析了”普通關(guān)稅”的含義。對(duì)于GATT 1994第2.1（b）條中的“普通關(guān)稅”，WTO涵蓋協(xié)定亦未給出定義。專家組參考了2006年《國際海關(guān)術(shù)語目錄》、《布萊克法律詞典》（第7版）以及2003年《貿(mào)易政策術(shù)語辭典》中關(guān)于”普通關(guān)稅”的定義，并全方位考察了第2.1（b）條中相關(guān)詞語的含義，專家組得出結(jié)論認(rèn)為，綜合考慮第2.1（b）條中”在其進(jìn)口”（on their importation）和”到領(lǐng)土”（into the territory）這兩個(gè)詞語的含義，“普通關(guān)稅”是指在貨物進(jìn)入另一成員方的關(guān)稅領(lǐng)土?xí)r所發(fā)生的付費(fèi)義務(wù)，并且一項(xiàng)”普通關(guān)稅”必須以貨物進(jìn)口時(shí)為估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?；谏鲜鼋Y(jié)論，專家組指出：“考慮到上下文以及GATT1994的宗旨和目的，因此我們認(rèn)為，GATT1994第2.1（b）條第一句話中‘在進(jìn)口到一詞的正常含義包含了不容忽視的嚴(yán)格而又精確的時(shí)間因素。這意味著，支付普通關(guān)稅的義務(wù)與產(chǎn)品進(jìn)入另一個(gè)成員方領(lǐng)土的那一刻（時(shí)間）密切相關(guān)，正是在那一刻，也僅僅是在那一刻，支付（普通關(guān)稅）的義務(wù)才得以發(fā)生，進(jìn)口國現(xiàn)時(shí)或后續(xù)實(shí)施的執(zhí)行、評(píng)估或再評(píng)估、施加或征收普通關(guān)稅的法案（行為）必須建立在處于這個(gè)時(shí)刻的貨物的基礎(chǔ)之上。與普通關(guān)稅相反，‘國內(nèi)稅的支付義務(wù)并不發(fā)生于產(chǎn)品進(jìn)入另一成員方領(lǐng)土的那一刻，而是源于國內(nèi)因素，而這些國內(nèi)因素發(fā)生在貨物已經(jīng)進(jìn)入到另一成員方的領(lǐng)土之后，如果一項(xiàng)普通關(guān)稅的支付義務(wù)產(chǎn)生于貨物進(jìn)口之后的狀態(tài)，而不是其進(jìn)口時(shí)的狀態(tài)，則將抹殺普通關(guān)稅與國內(nèi)稅間‘極端重要的區(qū)別?！?

在援引了一系列WTO和GATT的先前裁決，考察了WTO協(xié)定和GATT1994的目標(biāo)和宗旨，并綜合考慮了上述各種因素后，專家組最終得出結(jié)論認(rèn)為申訴方成功地證明了基于爭議措施所征收的費(fèi)用構(gòu)成GATT1994第3.2條下的國內(nèi)費(fèi)用。這也就意味著，爭端的解決應(yīng)當(dāng)依歐、美、加所主張的，適用GATT1994第3.2條關(guān)于國民待遇的規(guī)定，而不是中國所主張的第2.1（b）條，正是在這一基礎(chǔ)和根本性問題上的失利最終直接導(dǎo)致中國遭遇在WTO的第一場(chǎng)”敗訴”。

（二）爭議措施是否違反了中國在WTO協(xié)議下的義務(wù)

首先，申訴方一致認(rèn)為爭議措施違反了GATT1994第3條第2款、第4款和第5款有關(guān)國民待遇的規(guī)定。對(duì)于申訴方的申辯，中國認(rèn)為爭議措施是對(duì)進(jìn)口汽車零部件是否具有整車特征進(jìn)行劃分，然后按照中國關(guān)稅減讓表中整車的稅率進(jìn)行征稅的符合GATT1994第2條規(guī)定的邊境措施。專家組在經(jīng)過分析之后得出：“我們因此認(rèn)為，爭議措施中的國內(nèi)費(fèi)用與GATT1994第3條第2款第1句的規(guī)定不符”的結(jié)論。對(duì)于第4款，專家組認(rèn)為：“結(jié)合先例，專家組認(rèn)為中國措施與其在GATT 1994第3條第4款項(xiàng)下的義務(wù)不符，因?yàn)槠浣o予進(jìn)口產(chǎn)品的待遇低于相同的國產(chǎn)產(chǎn)品享受的待遇”。至于爭議措施是否違反了第5款，專家組出于訴訟經(jīng)濟(jì)的考慮沒有做出裁決。

其次，中國認(rèn)為，如果專家組認(rèn)為中國采取的措施違反了GATT的規(guī)定，那么中國的措施就屬于GATT1994第20條（d）項(xiàng)規(guī)定的一般例外。在經(jīng)過分析和論證之后，專家組認(rèn)為：“按照先例，我們認(rèn)為中國沒有能夠闡明該措施屬于GATT1994第20條（d）項(xiàng)規(guī)定的一般例外。因此，專家組就沒有必要去分析該措施是否滿足第20條前提的要求了”。

再次，中國指出，爭議措施是符合GATT1994第2條規(guī)定的邊境措施。而申訴方一致認(rèn)為，該措施對(duì)進(jìn)口汽車零部件加征超過中國關(guān)稅減讓表約束稅率的關(guān)稅，不符合GATT1994第2條的規(guī)定。專家組認(rèn)為，爭議措施對(duì)進(jìn)口汽車零部件征收整車關(guān)稅，超過了中國關(guān)稅表中的約束稅率，是不符合GATT1994第2條第1款（a）項(xiàng)和（b）項(xiàng)規(guī)定的。

最后，美國認(rèn)為，爭議措施違反了中國入世工作組報(bào)告第93段的承諾。中國認(rèn)為，申訴方?jīng)]有能夠證明中國對(duì)CKD和SKD設(shè)立了稅號(hào)，因此，中國沒有違反其在工作組報(bào)告第93段中的承諾。專家組表示：“我們認(rèn)為，中國違反了作為WTO協(xié)定一部分的其在工作組報(bào)告第93段中的承諾，因?yàn)橹袊ㄟ^爭議措施在其關(guān)稅表中設(shè)立了超過10%的關(guān)于CKD和SKD的獨(dú)立的稅號(hào)”。

基于以上分析和論述，專家組認(rèn)為，爭議措施，即8號(hào)令、125號(hào)令和4號(hào)公告違反了GATT1994第3條第2款和第4款有關(guān)國民待遇的規(guī)定；不屬于GATT1994第20條（d）項(xiàng)規(guī)定的一般例外；違反了GATT1994第2條第1款（a）項(xiàng)和（b）項(xiàng)的規(guī)定；違反了中國在中國入世工作組報(bào)告第93段的承諾。專家組建議爭端解決機(jī)構(gòu)請(qǐng)求中國變更其措施，使其符合中國在GATT1994和WTO協(xié)定下的義務(wù)。

四、案件評(píng)析

本案作為中國在WTO的第一件敗訴案件，對(duì)于我們更深入地了解和把握WTO爭端解決的相關(guān)規(guī)則意義重大，雖然敗訴的結(jié)果是我們所不愿意看到的，但是對(duì)此也完全可以以一種平和的心態(tài)”輕松”對(duì)待。

（一）界定具有整車特征的零部件及其與整車的關(guān)系

中國在加入WTO的時(shí)候，并沒有明確CKD和SKD到底是屬于整車稅目還是零部件稅目。中國可以效仿日本，以立法的形式規(guī)定完整品和半完成品的關(guān)系。日本規(guī)定，當(dāng)進(jìn)口的半完成品具有完整品相似的功能時(shí)，就將對(duì)半完成品征收完整品的關(guān)稅稅率。

（二）正確區(qū)分國內(nèi)稅和關(guān)稅

WTO上訴機(jī)構(gòu)判定我國《管理辦法》違背了國民待遇原則。這主要是指我國在國內(nèi)稅方面違反國民待遇原則，因?yàn)樯显V機(jī)構(gòu)認(rèn)為爭端中提及的中國所征收的關(guān)稅是國內(nèi)稅，而非普通關(guān)稅。即當(dāng)組裝汽車的全部零部件或者部分零部件（整車總價(jià)格的60%以上）來自國產(chǎn)的時(shí)候，我國政府并沒有對(duì)這些零部件征收同等的稅賦，從而對(duì)國外進(jìn)口零部件形成歧視。如何區(qū)分國內(nèi)稅和關(guān)稅很重要。其實(shí)這是一個(gè)存在爭議的問題，例如，在Argentina-Hides and Leather案和歐共體對(duì)日本零部件規(guī)避反傾銷稅案中就產(chǎn)生過爭議。就此次案件來看，WTO可能更多地從征稅時(shí)間和地點(diǎn)來判斷關(guān)稅和國內(nèi)稅。對(duì)構(gòu)成整車的汽車零部件進(jìn)口按整車征稅，是在進(jìn)口汽車零部件生產(chǎn)組裝成整車后，汽車生產(chǎn)企業(yè)向海關(guān)作納稅申報(bào)，海關(guān)按照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行歸類和征稅。其實(shí)際征稅時(shí)間是在進(jìn)口零部件進(jìn)人我國領(lǐng)土之后，征稅地點(diǎn)也不是在關(guān)境。這一做法是否合理存在很大的異議，盡早從理論上解決這一問題對(duì)國際貿(mào)易發(fā)展意義重大。

（三）穩(wěn)健地制定相關(guān)政策

在出臺(tái)有關(guān)政策時(shí)，相關(guān)部門有必要全盤考慮WTO規(guī)則及《中國人世議定書》，避免授人以話柄，產(chǎn)生不必要的貿(mào)易摩擦。當(dāng)前，中國貿(mào)易摩擦的一個(gè)新動(dòng)向是面臨日益增多的國外反補(bǔ)貼調(diào)查，各部門和地區(qū)一項(xiàng)國內(nèi)優(yōu)惠政策的出臺(tái)，就有可能成為國外反補(bǔ)貼的依據(jù)。另外，要不斷加強(qiáng)政策的針對(duì)性、前瞻性和預(yù)見性，提高政策目標(biāo)和工具間的匹配性與有效性，盡量做到事半功倍。例如，針對(duì)3.0以上排量的轎車，中國從208年9月1日起提高了消費(fèi)稅征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提高了豪華轎車的生產(chǎn)和銷售成本。為了降低成本，國外汽車廠商就會(huì)考慮增加在華零部件的投資，從而提高汽車的國產(chǎn)化率。

張寧，”對(duì)WTO首次裁定中國違反世貿(mào)規(guī)則案的理性思考”，《中國經(jīng)貿(mào)》，2008年3月1日，第80頁。

WT/DS339/R， WT/DS340/R and WT/DS342/R of July 2008， 第1.1段到第1.14段。

WT/DS339/R， WT/DS340/R and WT/DS342/R of July 2008， 第7.126段到第7.211段。