問題樓盤的緣起與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

張侃

摘 要：當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了井噴式發(fā)展，在取得輝煌成就的同時(shí)，問題和矛盾也不斷累積，問題樓盤逐漸成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，全面、系統(tǒng)開展“問題樓盤”研究，已經(jīng)成為一件非常必要也是亟須推進(jìn)的工作。但目前學(xué)界關(guān)于“問題樓盤”的概念界定、產(chǎn)生與風(fēng)險(xiǎn)等問題的研究還基本上處于空白階段，并沒有相關(guān)系統(tǒng)、深入的研究。鑒于此，嘗試對問題樓盤的概念界定、產(chǎn)生緣起和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的分析，以期為問題樓盤的進(jìn)一步研究奠定初步的基礎(chǔ)，為構(gòu)建化解問題樓盤及其引發(fā)的社會(huì)矛盾的體制機(jī)制提供一定的啟示。

關(guān)鍵詞：問題樓盤;社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);房地產(chǎn)

中圖分類號(hào)：F293? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）26-0069-03

住房問題是民生領(lǐng)域的重大問題，關(guān)系千家萬戶的基本生活保障。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)實(shí)現(xiàn)了井噴式發(fā)展。在取得輝煌成就的同時(shí)，問題和矛盾也不斷累積，逐漸成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的領(lǐng)域。以河南省為例，2018年河南全省信訪部門收到的“問題樓盤”信訪事項(xiàng)占房地產(chǎn)領(lǐng)域事項(xiàng)的62.7%，由“問題樓盤”引發(fā)的聚集上訪約占總量的40%，問題樓盤已經(jīng)成為河南繼非法集資、退役軍人聚集反應(yīng)訴求之后，又一影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問題[1]。但目前學(xué)界關(guān)于“問題樓盤”的概念界定、產(chǎn)生與風(fēng)險(xiǎn)等問題的研究還基本上處于空白階段，并沒有相關(guān)系統(tǒng)、深入的研究。全面、系統(tǒng)開展“問題樓盤”研究，已經(jīng)成為一件非常必要也是亟須推進(jìn)的工作。鑒于此，本文嘗試以河南省問題樓盤狀況為例，對問題樓盤的概念界定、產(chǎn)生緣起和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的分析，以期為問題樓盤的進(jìn)一步研究奠定初步的基礎(chǔ)，為構(gòu)建化解問題樓盤及其引發(fā)的社會(huì)矛盾的體制機(jī)制提供一定的啟示。

一、“問題樓盤”的概念界定

目前無論學(xué)界還是房地產(chǎn)業(yè)界，都沒有一個(gè)對“問題樓盤”概念的明確界定。對于此類問題的指稱也比較混亂，比較常用的稱呼有房地產(chǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛、房地產(chǎn)市場亂象、爛尾樓等[2～4]。這些不同的稱謂有不同的側(cè)重，有的側(cè)重于房地產(chǎn)生產(chǎn)領(lǐng)域的問題比如爛尾樓，有的側(cè)重于房地產(chǎn)銷售領(lǐng)域的問題比如房地產(chǎn)市場亂象。從整體上看，“問題樓盤”這個(gè)概念更具有總括性和代表性，能夠?qū)⒎康禺a(chǎn)領(lǐng)域從生產(chǎn)、銷售到使用各個(gè)環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的問題都囊括進(jìn)來。下面基于本文的主題和目的，對問題樓盤這個(gè)核心概念進(jìn)行界定，作為本研究的基本立足點(diǎn)。

要界定問題樓盤，先要界定樓盤的概念。什么是樓盤呢？樓盤，是指在國有建設(shè)用地上由具備開發(fā)資質(zhì)的開發(fā)商設(shè)計(jì)、建造的商品房、房改房、經(jīng)適房，以及單位自建房等各類住房。而問題樓盤，顧名思義，就是指有問題的樓盤。具體說，問題樓盤就是指由于樓盤在建設(shè)、銷售和使用過程中出現(xiàn)問題，從而引發(fā)上訪、法律訴訟、群體性事件等一系列社會(huì)矛盾和危機(jī)，對社會(huì)和諧穩(wěn)定造成威脅和損害的樓盤。

基于以上分析，本研究對問題樓盤概念的基本界定如下：

問題樓盤，是指在國有建設(shè)用地上由具備開發(fā)資質(zhì)的開發(fā)商設(shè)計(jì)、建造的商品房、房改房、經(jīng)適房，以及單位自建房等各類住房，由于在建設(shè)、銷售和使用過程中出現(xiàn)問題，從而引發(fā)信訪、法律訴訟、群體性事件等一系列社會(huì)矛盾和危機(jī)，群眾反映強(qiáng)烈、風(fēng)險(xiǎn)隱患巨大，對社會(huì)和諧穩(wěn)定造成威脅和損害的樓盤。

這里我們需要注意，問題樓盤概念的規(guī)定性主要就是兩點(diǎn)：一是樓盤本身在某一環(huán)節(jié)中存在問題，從而與正常樓盤相區(qū)別;二是樓盤存在的問題引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾和危機(jī)，對社會(huì)和諧穩(wěn)定造成了威脅和損害。問題樓盤是這兩點(diǎn)的“交集”不是“并集”，即同時(shí)具備這兩點(diǎn)規(guī)定性的樓盤，才屬于本研究所指稱的“問題樓盤”，否則不是，這一點(diǎn)要格外注意。

二、問題樓盤的基本成因分析

問題樓盤的成因復(fù)雜，本文通過對我國房地產(chǎn)市場發(fā)展歷史的分析和對河南省18個(gè)省轄市問題樓盤狀況的走訪以及相關(guān)資料的梳理，認(rèn)為基本上可以把問題樓盤的成因劃分為兩個(gè)方面，一是宏觀社會(huì)環(huán)境、制度環(huán)境方面，二是微觀行動(dòng)主體方面。具體論述如下。

（一）宏觀社會(huì)環(huán)境、制度環(huán)境方面的成因分析

中國的房地產(chǎn)市場受政策的影響極大，是典型的“政策市”。房地產(chǎn)市場“一邊倒式”的上漲發(fā)展和頻繁變動(dòng)的房地產(chǎn)市場政策相互交織，成為造成問題樓盤的宏觀制度環(huán)境成因。中國房地產(chǎn)調(diào)控政策具有碎片化和反應(yīng)式的基本特點(diǎn)，這成為引致問題樓盤日益凸顯和房地產(chǎn)業(yè)一系列亂象的最主要的環(huán)境、制度因素。碎片化是指政策調(diào)控過于頻繁。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1998年全面實(shí)行房地產(chǎn)貨幣化改革，樓市進(jìn)入爆發(fā)式增長階段以來的這20年間，有關(guān)部門出臺(tái)了100多項(xiàng)房地產(chǎn)調(diào)控措施，并且相互之間多有抵牾，沒有一個(gè)連續(xù)性的政策體系，政策的臨時(shí)性、短期性特征明顯[5]。反應(yīng)式是指很多的政策調(diào)控只是對當(dāng)時(shí)危機(jī)環(huán)境下的一種“條件反射”，就房地產(chǎn)市場政策而言，往往是房價(jià)太高了、投資過熱了就限購、限貸、限價(jià)一下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)遲緩了就又全面放開，之前的各種規(guī)范、制度又變得寬松無比，以達(dá)到刺激房地產(chǎn)投資拉動(dòng)GDP的目的[6]。比如，2008年，為了應(yīng)對金融危機(jī)，全國都通過刺激房地產(chǎn)來提振經(jīng)濟(jì)，到了2010年為了遏制高房價(jià)和由此帶來的房地產(chǎn)領(lǐng)域的一系列亂象，地產(chǎn)調(diào)控政策全面收緊達(dá)到了當(dāng)時(shí)歷史上一個(gè)最嚴(yán)厲的水平。2014年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體放緩，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“新常態(tài)”，政府提出去庫存的發(fā)展目標(biāo)，又全面放開、刺激房地產(chǎn)市場，導(dǎo)致了2015—2016年樓市價(jià)格的暴漲;于是，在2016年第四季度，又開始全面從嚴(yán)，一直延續(xù)到現(xiàn)在。

缺少頂層設(shè)計(jì)，碎片化、反應(yīng)式、朝令夕改的相關(guān)政策直接導(dǎo)致的就是房地產(chǎn)領(lǐng)域問題樓盤一系列“歷史遺留問題”的出現(xiàn)。這也是我們在調(diào)研當(dāng)中發(fā)現(xiàn)河南省18個(gè)地市都普遍存在的問題樓盤的成因。很多地方的問題樓盤都是因?yàn)楫?dāng)年違規(guī)開發(fā)，在土地供應(yīng)、規(guī)劃審批、施工許可、竣工備案等環(huán)節(jié)缺失相應(yīng)的審批手續(xù)，有些項(xiàng)目為早年的舊城改造、騰地置業(yè)項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)出臺(tái)的階段性開發(fā)政策已經(jīng)被廢止，可是如果嚴(yán)格按照目前的法規(guī)政策，項(xiàng)目將無法繼續(xù)推進(jìn)，備案辦證手續(xù)也無法進(jìn)行。

（二）微觀行動(dòng)主體方面的成因分析

在微觀層面，造成問題樓盤現(xiàn)象的主要有兩個(gè)行動(dòng)主體，即房地產(chǎn)企業(yè)和地方政府。在大的政策背景之下，正是由于房地產(chǎn)企業(yè)和地方政府的一系列違規(guī)、違法操作，直接導(dǎo)致了最后問題樓盤的產(chǎn)生和蔓延。下面針對這兩大行動(dòng)主體分別進(jìn)行論述。

1.房地產(chǎn)企業(yè)由于自身實(shí)力不足、違規(guī)違法操作導(dǎo)致了問題樓盤的產(chǎn)生。這里所說的房地產(chǎn)企業(yè)既包括開發(fā)商也包括樓盤轉(zhuǎn)交之后的物業(yè)管理公司。房地產(chǎn)企業(yè)在樓盤的建設(shè)、銷售和使用過程中由于違規(guī)違法操作、不履行自身義務(wù)等各種問題都可能導(dǎo)致問題樓盤的產(chǎn)生。具體說來，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是企業(yè)自身實(shí)力不足。一些開發(fā)商自身實(shí)力不足，強(qiáng)行進(jìn)入開發(fā)市場。在建設(shè)階段資金鏈斷裂、項(xiàng)目涉及經(jīng)濟(jì)糾紛導(dǎo)致工程停工，銀行也不愿繼續(xù)貸款，項(xiàng)目又無法轉(zhuǎn)讓給其他投資人，這就導(dǎo)致了爛尾樓的出現(xiàn)。二是企業(yè)違規(guī)違法進(jìn)行樓盤建設(shè)和銷售。一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為了追求利益最大化，在手續(xù)不全的情況下大打“擦邊球”，甚至鋌而走險(xiǎn)違法違規(guī)進(jìn)行開發(fā)、銷售，導(dǎo)致各類問題的發(fā)生。三是樓盤交付后，物業(yè)管理公司服務(wù)質(zhì)量跟不上。在樓盤交付使用后，開發(fā)商退出，物業(yè)管理公司接管?？墒呛芏辔飿I(yè)管理公司自身服務(wù)水平有限，與業(yè)主矛盾不斷，這也導(dǎo)致了一系列社會(huì)矛盾的出現(xiàn)。

2.地方政府由于依法行政不到位，履行審查監(jiān)督的職能有欠缺，導(dǎo)致了問題樓盤的產(chǎn)生。地方政府是地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的服務(wù)方也是監(jiān)督方，企業(yè)的違法違規(guī)操作能否實(shí)現(xiàn)、會(huì)不會(huì)被發(fā)現(xiàn)、會(huì)不會(huì)受到懲處、能不能被及時(shí)制止，關(guān)鍵要看地方政府的監(jiān)督執(zhí)法能力和盡責(zé)程度?？梢哉f，由于企業(yè)自身能力不足和違規(guī)違法導(dǎo)致的問題樓盤，最終的原因也都是因?yàn)檎膶徍?、監(jiān)督不到位。前面論述過，由于中國的土地儲(chǔ)備和交易制度，以及土地財(cái)政的存在，所以地方政府很容易和地產(chǎn)開發(fā)商形成利益共同體，為自身攫取巨大的利益。這其中最主要的問題就是法律約束沒有硬化，依法行政不逾矩的規(guī)定沒有落到實(shí)處，政府的自我監(jiān)督職能沒有發(fā)揮，對領(lǐng)導(dǎo)特別是相關(guān)部門一把手的監(jiān)督?jīng)]有到位。隨著房地產(chǎn)行業(yè)“樓住不炒”基本原則的確立，相關(guān)的法律、法規(guī)也得到了不斷完善，地方政府對于問題樓盤重大風(fēng)險(xiǎn)的重視程度越來越高，房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)范程度也越來越高。地產(chǎn)行業(yè)面臨一次大范圍的洗牌，那些自身實(shí)力不強(qiáng)的開發(fā)商將會(huì)被逐步淘汰，實(shí)力雄厚、遵規(guī)守紀(jì)的地產(chǎn)企業(yè)將逐步成為地產(chǎn)行業(yè)的標(biāo)配。地方政府的行政和監(jiān)督也越來越嚴(yán)格，越來越講究依法依規(guī)。

三、問題樓盤已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

近年來，我國的房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)過井噴式發(fā)展，逐步進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)調(diào)整期，行業(yè)內(nèi)部在發(fā)展過程中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不規(guī)范、不可持續(xù)等問題也逐漸暴露。另外，隨著經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的到來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型改革進(jìn)入深水區(qū)，一些社會(huì)矛盾和深層次問題也在向房地產(chǎn)領(lǐng)域蔓延，問題樓盤也呈現(xiàn)出集中爆發(fā)的態(tài)勢，由此引發(fā)的信訪、法律訴訟和群體性事件等社會(huì)矛盾也不斷增多。問題樓盤引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一?？傮w說來，問題樓盤已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是總量較大，涉及人員眾多。以河南省為例。河南省目前客觀存在的問題樓盤涉及數(shù)量較大，但是在具體統(tǒng)計(jì)數(shù)字上有較大的爭議。省住建部門初步摸排顯示，全省目前有問題樓盤項(xiàng)目443個(gè);省公安部門不完全統(tǒng)計(jì)，全省有問題樓盤698個(gè);省信訪部門統(tǒng)計(jì)，涉及信訪案件的問題樓盤有1 210個(gè)[7]。根據(jù)筆者參與的課題組對河南18個(gè)省轄市的調(diào)研，統(tǒng)計(jì)各地市分別呈報(bào)的各地問題樓盤數(shù)據(jù)顯示，目前全省的問題樓盤總量大約在2 000個(gè)左右。就這2 000多個(gè)樓盤來分析，其牽涉的人數(shù)就是個(gè)很龐大的群體，一個(gè)樓盤項(xiàng)目少則幾百戶，多則幾千戶，這2 000多個(gè)樓盤背后最少就是上百萬個(gè)家庭，乃至更多。如果這些問題樓盤不能得到及時(shí)解決，其中蘊(yùn)含的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)其嚴(yán)重程度可想而知。

二是問題樓盤引發(fā)的社會(huì)矛盾眾多，負(fù)面影響巨大。以河南省為例，信訪方面，僅2018年1—10月，全省房地產(chǎn)領(lǐng)域的信訪案件就累計(jì)達(dá)到13 176件，其中涉及問題樓盤類的8 138件，占62.7%;而且越級信訪問題突出，88.1%的基層信訪事項(xiàng)存在赴京上訪和到省里上訪的現(xiàn)象[1]。問題樓盤引發(fā)的信訪問題也分布廣泛，在全省18個(gè)省轄市和10個(gè)省直管縣均有出現(xiàn)，這也說明了問題樓盤是一個(gè)涉及全省的普遍性問題。法律訴訟方面，涉及問題樓盤的涉訴信訪、群體性聚集上訪問題嚴(yán)重，2018年法院系統(tǒng)接待涉問題樓盤集訪12批次，同比上升了59%。這類案件往往都比較嚴(yán)重，涉及人員眾多，來訪時(shí)群眾情緒激烈、對立嚴(yán)重，化解難度很大。群體性事件方面，全省發(fā)生的各類群體性聚集活動(dòng)中，由問題樓盤引發(fā)的聚集上訪約占總量的40%，占比很大。

三是問題樓盤引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛敏感度高，風(fēng)險(xiǎn)隱患大。問題樓盤既牽扯老百姓的民生，又關(guān)乎房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的生存發(fā)展，對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著巨大的影響力，社會(huì)關(guān)注度極高，處理上稍有不慎就會(huì)帶來嚴(yán)重的后果。問題樓盤一旦爆發(fā)，會(huì)產(chǎn)生一系列危害社會(huì)穩(wěn)定的連鎖反應(yīng)，從設(shè)計(jì)開發(fā)商資金鏈斷裂，民間借貸案件債權(quán)人開始查封樓盤、控制開發(fā)商，銀行金融機(jī)構(gòu)也要查封樓盤，到建筑商停工要求支付工程款，工人上訪討要工資，購房業(yè)主無法收到房也要上訪維權(quán)等等，一個(gè)問題樓盤的出現(xiàn)往往會(huì)涉及數(shù)百宗案件。特別是對于普通購房者來說，購房屬于大額支出，許多人傾盡自己甚至好幾個(gè)家庭全部的積蓄進(jìn)行購房，一旦所涉樓盤出現(xiàn)問題，極易出現(xiàn)非理性維權(quán)，引發(fā)信訪問題。

總之，問題樓盤引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一。問題樓盤已經(jīng)不單單是一個(gè)重大的民生問題，它已經(jīng)成為普遍性涉眾型突出社會(huì)矛盾，不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，還容易引發(fā)其他金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問題。特別是隨著社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型改革進(jìn)入深水區(qū)、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力增大，問題樓盤的負(fù)面影響會(huì)愈加突出?？焖儆行Щ鈫栴}樓盤引發(fā)的社會(huì)矛盾，構(gòu)建起具有針對性、有效性、可操作性的問題樓盤矛盾防范化解體制機(jī)制，已成為當(dāng)前我們所面臨的亟待解決的重大課題。

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Analysis of the Origin and Social risk of the problem Real Estate

ZHANG Kan

（Institute of Social Development，Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou 450002，China）

Abstract：At present，with the rapid development of economy and society in our country，the real estate industry has achieved blowout development，while making brilliant achievements，problems and contradictions are also accumulating，and the problem property has gradually become a major social risk affecting social stability.Therefore，comprehensive and systematic research on“problem real estate” has become a very necessary and urgent work.However，at present，the definition of the concept of“problem real estate”，generation and risk and other issues are still in the blank stage，and there is no relevant system，in-depth research.In view of this，this paper attempts to make a systematic analysis of the concept，origin and social risks of the problem real estate，in order to lay a preliminary foundation for the further study of the problem real estate and to provide some enlightenment for the construction of the institutional mechanism for resolving the problem property and the social contradictions caused by it.

Key words：problem real estate;social risk;real estate