村委會行政主體地位的思考

王照

摘 要：村民委員會（以下簡稱村委會）作為我國的一種基層社會組織，在基層治理以及連接基層政府與村民之間發(fā)揮著不可替代的作用。但是，隨著改革開放的逐步深入，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家行政開始向公共行政的方向拓展。在《行政訴訟法》還未來得及反應(yīng)之際，村民無法通過行政訴訟來解決其與村委會之間的爭議問題日益突出。我國現(xiàn)階段的法律法規(guī)對村委會公共行政職權(quán)的規(guī)定稍顯曖昧，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，理論界對村委會這一組織的身份認(rèn)定亦存在較大爭議，隨之而來的問題就是在司法審判實(shí)踐中做法不一，認(rèn)識混亂。明確村委會的行政主體地位，已經(jīng)成為一個(gè)刻不容緩的議題。

關(guān)鍵詞：行政主體;村民自治;村委會

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0102 — 04

一、村委會概述

（一）村民自治制度的發(fā)展歷史

1980年廣西宜山和羅城兩縣的農(nóng)民自發(fā)的組成一種群眾性自治組織，廣西宜州屏南鄉(xiāng)和寨村村委會是中國第一個(gè)村委會，我國的村民自治制度從此拉開序幕?！?〕我國地大物博，政府精力有限，對社會事務(wù)的管理有時(shí)候呈現(xiàn)出一種有心無力的姿態(tài)。村委會制度的出現(xiàn)，無疑大大減輕了政府的負(fù)擔(dān)，很快就得到了國家的認(rèn)可。我國1982年憲法修正案正式確立了村民自治制度，將村委會界定為農(nóng)村基層群眾自治組織。隨后在1998年《村民委員會組織法》也正式開始試行，村民自治制度在全國范圍內(nèi)開展起來。從此，村委會有了立法上的依據(jù)。2010年，新的《村民委員會組織法》通過，經(jīng)過十幾年的實(shí)踐，村民自治制度得到了修正和完善。

（二）村委會的自治權(quán)

《村委會組織法》第一章第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！蓖瑫r(shí)，該條還列舉了村委會的可以行使的一些職能?？偨Y(jié)下來，村委會的職能大體可以分為兩類：第一，村民自我管理、自我服務(wù)的職能。誠然，此項(xiàng)職能在實(shí)際運(yùn)行中的實(shí)際效果，以及村民是否能真正實(shí)現(xiàn)自治，卻要打一個(gè)大大的問號。村委會介于基層政府和村民之間，上傳下達(dá)，實(shí)際上承擔(dān)的是一個(gè)“基層政府代理人”的角色。既然如此，基層政府是否會對村民自治進(jìn)行干預(yù)，村委會是否能夠?qū)崿F(xiàn)真正的自治？從現(xiàn)實(shí)上來看，基層政府對村民自治的干預(yù)非常普遍，在管理中常常滲透著權(quán)力的因素。如此一來，村民的合法權(quán)益一旦受到侵害，村委會能否作為被告，是通過民事訴訟還是行政訴訟，這些無不會發(fā)生爭議。第二，村委會的行政職能。這些職能來自于其他法律法規(guī)的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，村民委員會享有對農(nóng)村集體土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán);〔2〕基于村委會對本村人口的了解，《婚姻登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，辦理婚姻登記之前婚姻雙方首先必須到當(dāng)?shù)卮逦瘯_具證明等等。還有比如征兵、計(jì)劃生育、收養(yǎng)等事務(wù)，也都需要村委會的審批。雖然沒有法律的明確規(guī)定，儼然村委會實(shí)際上已經(jīng)類似于基層政府的派出機(jī)構(gòu)了。當(dāng)村委會行使此項(xiàng)職權(quán)的時(shí)候，村委會是行政訴訟適格的被告，依法承擔(dān)行政責(zé)任。

（三）行政主體理論的發(fā)展

我國行政法學(xué)界采用“行政主體”概念，源自20世紀(jì)90〔3〕年代王名揚(yáng)先生對法國行政法理論的介紹，即能以自己的名義對外行使職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織?！?〕在當(dāng)時(shí)行政法理論及其匱乏，行政訴訟法剛剛起步的前提下，行政主體理論的引入無疑解決了行政訴訟中的一些現(xiàn)實(shí)問題。首當(dāng)其沖的便是行政訴訟中被告的確認(rèn)問題。解決了“行政機(jī)關(guān)”在行政公務(wù)管理中外延過窄與身份模糊的現(xiàn)實(shí)問題。但是隨著我國社會的轉(zhuǎn)型，中央與地方權(quán)力配置的調(diào)整，行政權(quán)的多元化，傳統(tǒng)的行政主體理論已經(jīng)無法應(yīng)對行政訴訟中出現(xiàn)的各種情況。行政相對人沒法運(yùn)用行政主體理論為依據(jù)去判斷某一組織行使職權(quán)是否具備行政主體資格，權(quán)益受到侵害之后被拒于司法大門之外?！?〕而村委會行使職權(quán)一方面來自于法律法規(guī)的授權(quán)，另一方面來自于村規(guī)民約以及村民權(quán)利的讓渡，一旦村委會侵害村民權(quán)益，就難免會陷入狀告無門的窘境。

根據(jù)胡建淼教授的觀點(diǎn)，行政主體可以分為五類。村委會是第五種——其他組織。群眾性自治組織如村委會，可以在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)從事一定的行政職權(quán)活動(dòng)。如果村委會作為行政訴訟的被告，必須是在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，從事其規(guī)定的部分事務(wù)時(shí)?！?〕可見，在法律法規(guī)授權(quán)的情況下的行政主體資格是很好確認(rèn)的，但是村委會的很大一部分職權(quán)來自于村規(guī)民約和村民權(quán)利的讓渡，現(xiàn)行的行政主體理論很難把行使這部分權(quán)力的村委會納入到行政訴訟的被告行列中。當(dāng)村委會行使這部分權(quán)利侵害村民權(quán)利的時(shí)候，行政訴訟是很難把村委會列為被告?！?〕因?yàn)楝F(xiàn)行行政訴訟法及行政主體理論沒有把它當(dāng)作行政主體來對待。

二、村委會在審判實(shí)務(wù)中的窘境

通過前述分析，不難看出，村委會行使法律法規(guī)授權(quán)的管理行為時(shí)，是當(dāng)然的行政訴訟受案范圍，但是當(dāng)村委會依據(jù)《村委會組織法》概括規(guī)定的“自治公務(wù)”的時(shí)候，其實(shí)是更加普遍的?？梢?，村委會只有在行使為數(shù)不多的權(quán)利的時(shí)候才能充當(dāng)行政訴訟的被告，在大部分情況下是被排除在我國行政訴訟審查之外的。

（一）審判中的兩難境地

《民事訴訟法》第三條規(guī)定：“人民法院受理公民之間，法人之間，其他組織之間以及他們相互之間的因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定”。在行政訴訟中村委會也會經(jīng)常因?yàn)椴皇沁m格的行政訴訟被告而被拒于司法大門外。即使是受理了案件，在具體的審判中應(yīng)該適用行政程序還是民事程序也會產(chǎn)生諸多爭議。其中影響最大的可能就是舉證責(zé)任的分配問題了。以村委會土地管理權(quán)為例，土地管理是村委會最重要的權(quán)力之一，也是司法實(shí)踐中遇到的最多的爭議。2001年12月，最高人民法院在法研116號《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》中認(rèn)為：對于此類案件，只要是符合《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。與此同時(shí)，在2003年2月召開的全國法院立案工作會議上，最高人民法院立案庭認(rèn)為，村民與村委會之類的集體經(jīng)濟(jì)組織之間的爭議不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。最高法院在這一問題上的反復(fù)使得許多法院在這一問題上無所適從。這些都反映出司法機(jī)關(guān)對村委會法律地位的認(rèn)識模糊不清，亟待明文法的指引。

（二）行政主體理論的不足

出現(xiàn)前述現(xiàn)象的原因，究其根本，是現(xiàn)行行政主體理論本身的缺陷以及服務(wù)行政理論的發(fā)展。在90年代我們引入法國行政主體理論的時(shí)候，是基于實(shí)用主義考慮，對其本身的內(nèi)涵作了實(shí)質(zhì)性的修改。甚至可以說：“我們僅僅是引進(jìn)了行政主體這樣一個(gè)術(shù)語，只是將其作為《行政訴訟法》所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織這兩類行政訴訟被告的統(tǒng)稱而已”?！?〕王名揚(yáng)先生在其著作《法國行政法》中是這樣界定行政主體的：首先，行政主體是實(shí)施行政職能的組織，其次，有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，最后，能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的責(zé)任?！?〕不難看出，這種表述是對行政主體職位的描述，而我國的行政主體理論——主體、權(quán)限、責(zé)任，則更多的是對權(quán)力的界定。在當(dāng)時(shí)行政訴訟制度設(shè)計(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，確實(shí)解決了行政訴訟的被告問題。但是隨著簡政放權(quán)、服務(wù)行政的發(fā)展，行政主體的很多權(quán)力被社會和市場分流，以權(quán)力為導(dǎo)向的行政主體理論受到了很大的挑戰(zhàn)。有時(shí)候行使權(quán)力的主體并不能滿足法律規(guī)定的行政主體的特征，在行政訴訟中充當(dāng)適格的被告。

（三）村委會的行政主體地位不明確

村委會在基層自治中扮演著日益重要的角色。村規(guī)民約賦予的和村民讓渡的權(quán)力也越來越多、越來越大。但是這部分權(quán)力卻還沒有納入到行政訴訟的受案范圍，村委會在實(shí)際行使公權(quán)力的時(shí)候扮演著一個(gè)行政相對人的角色?？梢哉f這是一個(gè)行政訴訟的盲區(qū)。這對村民合法權(quán)益的保護(hù)是十分不利的。一方面，村委會作為協(xié)助基層政府管理村民事務(wù)的角色，隱含著公權(quán)力的色彩，是行政訴訟的被告;另一方面，作為平等主體，村委會可以訂立民事合同，又是行政訴訟的相對人。這種兩可情況很容易造成民事訴訟和行政訴訟的推諉。

三、對村委會納入行政主體的構(gòu)想

我國理論界對于村委會行政主體的地位越來越認(rèn)同。但是這次國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革主要還是針對的國家機(jī)構(gòu)，對行業(yè)協(xié)會和村委會等現(xiàn)實(shí)中存在的一些問題還是沒有觸及到。鑒于此，結(jié)合我國行政主體的實(shí)際發(fā)展，進(jìn)一步明確行政主體的定義，確定衡量行政主體資格的標(biāo)準(zhǔn)，對村委會的定位和職責(zé)確定有著重要意義。

（一）引入公務(wù)法人

傳統(tǒng)行政主體理論把行政主體分為兩位，一是行政機(jī)關(guān)，再是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。這次的部委改革涉及到的主要是第一類組織，而第二類組織的范圍則相對模糊。對于這種授權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)，立法上并沒有給出一個(gè)實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，而且給出的解釋多為描述性的，規(guī)范性的解釋則相對較少。究其原因，我覺得就是因?yàn)闄?quán)力來源多樣導(dǎo)致的立法不能涵蓋所有的主體。比如高校，比如足協(xié)，比如村委會。很多的權(quán)力都是來自于章程的規(guī)定，這種情況下就很難納入到行政訴訟之中。

與行政主體概念一樣，公務(wù)法人也是舶來品。我國引進(jìn)了行政主體概念，遺憾的是沒有一并引入公務(wù)法人理論，造成了如今行政主體概念不明晰的現(xiàn)狀。西方國家制度以分權(quán)為基礎(chǔ)，公務(wù)法人構(gòu)成其權(quán)力組成的重要一部分。顧名思義，公務(wù)法人就是以實(shí)施公務(wù)為目的的法人。在《法國行政法》中王名揚(yáng)先生把它翻譯為公務(wù)法人，在英國叫做公法人，德國則稱為功法社團(tuán)、公營造物、公法財(cái)團(tuán)?！?0〕公務(wù)法人具有如下特征：第一，公務(wù)法人是公法人，這就與平等民事主體區(qū)別開來，納入行政訴訟就不會有制度上的障礙;第二，公務(wù)法人是依據(jù)特定目的而設(shè)立，如村委會是為了管理村務(wù)，足協(xié)是為了管理足球俱樂部一樣，提供專項(xiàng)服務(wù)的行政職能，這與制定法律法規(guī)的行政機(jī)關(guān)有著本質(zhì)區(qū)別;第三，公務(wù)法人具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，是以自己的名義行使公共管理職能，這就區(qū)別于受行政機(jī)關(guān)委托的的機(jī)關(guān)和行政主體內(nèi)部的組成機(jī)構(gòu);第四，公務(wù)法人能夠自行承擔(dān)法律責(zé)任，這對于一個(gè)獨(dú)立的行政主體來說是不可或缺的。

引入公務(wù)法人的概念之后，完美契合了村委會的定位。首先，村委會作為公務(wù)法人，是行使管理村務(wù)的職能。作為獨(dú)立的行政主體，在涉訴的時(shí)候就免去了是在民事庭還是行政庭的尷尬。其次，公務(wù)法人的引入使得村委會能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。在現(xiàn)階段沒有公務(wù)法人的情況下，即使村委會被納入到行政訴訟被告中，也常常會因?yàn)闆]有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)而讓行政賠償成為一紙空文。？最后，讓村委會等一些現(xiàn)階段作為法律法規(guī)授權(quán)的組織納入到公務(wù)法人之中，讓這些組織的行政主體資格更加明確，對我國的行政主體制度的長久發(fā)展也不無裨益。

（二）將行政主體內(nèi)涵的調(diào)整

在引入行政主體概念的時(shí)候，我們將行政主體界定是：首先，行政主體是一個(gè)組織而非個(gè)人，個(gè)人不能成為行政訴訟的適格被告;其次，行政主體依法享有法律賦予或授權(quán)的行政職能，并能夠以自己的名義進(jìn)行行政管理活動(dòng);最后，行政機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。落實(shí)到立法上就還是主要以主體來確定行政主體。這給很多事實(shí)上在行使公權(quán)力而法律沒有授權(quán)的組織帶來了不便。有公權(quán)力因素?zé)o法納入平等法律關(guān)系，但行政訴訟卻又將其拒于訴訟大門之外。如村委會、足協(xié)等組織。所以，我建議再次明確行政主體的定義，重新確定衡量行政主體資格的標(biāo)準(zhǔn)，對行政主體內(nèi)涵進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)大解釋，這也是行政主體多元化和非國家行政的要求。

將原來的行政主體的外延拉伸，將原來以行政權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)的定義改為以行政職能為標(biāo)準(zhǔn)。即看相關(guān)組織是否履行了公共職能。若承擔(dān)了公共職能，我們就承認(rèn)其行政主體地位，若沒有則反之。這樣將行政主體的外延做擴(kuò)大解釋之后，就將村委會在行使村規(guī)民約賦予的權(quán)力，進(jìn)行村民事務(wù)管理的時(shí)候，有了“合法”的身份，即村委會是在履行公共職能，就成為了適格的被告。同理，高校、足協(xié)的很多權(quán)力也是源自章程的規(guī)定在履行公共職能，這一外延拉升之后這類組織就很好的契合了行政主體制度。

（三）以是否承擔(dān)了行政任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，在引入行政主體概念的時(shí)候，我們趨于實(shí)用主義考慮，只拿其外殼而未學(xué)其內(nèi)涵。法國行政主體是以承擔(dān)行政任務(wù)為準(zhǔn)。發(fā)展到現(xiàn)在，顯然這種邯鄲學(xué)步已經(jīng)產(chǎn)生了不適應(yīng)。那我們?yōu)楹尾粡脑搭^上著手，從根本上將行政主體的界定推到重來。當(dāng)然也不是徹底推倒，完全可以保留現(xiàn)有的行政主體理論基礎(chǔ)，只是在立法上將其概念以是否承擔(dān)行政任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)代公共行政、福利行政的發(fā)展，要求政府把原先牢牢攥在手里的權(quán)力分離出去，簡政放權(quán)。很多權(quán)力的行使離開了行政主體的名義，就顯得不是特別理直氣壯。行使這些權(quán)力的組織也是陷入兩難境地。至少他沒有被法律所明確規(guī)定。如若將行政主體的界定以是否承擔(dān)了行政任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，這類組織的定位就在法律上有了依據(jù)，在行政訴訟中作為被告就更加名正言順，更不會限于民事訴訟和行政訴訟的兩難境地。

結(jié)語

農(nóng)村問題一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)，而村委會則是村務(wù)管理的核心。明確村委會的行政主體地位，無論是對于村民權(quán)益的保護(hù)，還是村委會本身更好的發(fā)揮職能，都是十分重要的。本文對行政主體制度進(jìn)行了粗淺的研究，以及對村委會現(xiàn)狀進(jìn)行了簡單的梳理，提出自己的觀點(diǎn)，期望以此完善村民自治制度，維護(hù)村民權(quán)益，同時(shí)也對行政主體制度的完善建言獻(xiàn)策。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔3〕中國行政法〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，2008.

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〔5〕郎佩娟，陳明.行政主體理論的現(xiàn)狀、缺陷及其重構(gòu)〔J〕.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（02）.

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〔7〕楊海坤，章志遠(yuǎn).行政法學(xué)基本論〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：37.

〔8〕石佑啟，黃新波.我國大部制改革中的行政法問題研究〔M〕.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012：166.

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〔10〕王名揚(yáng).法國行政法〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2016：125.

〔責(zé)任編輯：張 港〕