基于國(guó)庫(kù)視閾下地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)及優(yōu)化策略

柴皓莉

摘要：地方政府財(cái)力是地方政府履行公共服務(wù)職能的物質(zhì)保障，分稅制改革后構(gòu)建起具有公共財(cái)政特征的財(cái)政運(yùn)行模式，但隨著財(cái)政政策的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的轉(zhuǎn)變，中西部地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)失衡等情況初顯，能否合理配置地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)變得日益重要和緊迫。本文以平頂山為例，對(duì)地方財(cái)力結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行了分析研究。研究認(rèn)為，在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型背景下，地方政府自給率呈下降趨勢(shì)，地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)失衡跡象顯現(xiàn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方政府債券和土地基金類(lèi)收入成為補(bǔ)充財(cái)力的重要工具;地方主體稅種缺乏，地方級(jí)稅收收入占地方財(cái)力折比重下降到16.9%，地方稅權(quán)配置有待完善;地方政府對(duì)土地性財(cái)政收入依賴(lài)，潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視;轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)榈胤截?cái)力主力，資金的使用效應(yīng)詩(shī)人標(biāo)準(zhǔn)缺乏;地方債務(wù)償還壓力增加，信息透明度較低，存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的隱患。對(duì)存在的問(wèn)題，本文提出推進(jìn)財(cái)稅體制改革，優(yōu)化地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu);轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài);優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制;規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，探索全口徑的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)管理體系。

關(guān)鍵詞：地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu) 財(cái)政收支缺口 土地依賴(lài) 轉(zhuǎn)移支付

文章以平頂山市2013-2017年的財(cái)政收支數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合地方財(cái)政支出快速增長(zhǎng)、土地出讓和地方債有關(guān)政策的調(diào)整等宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)因素，分析了地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)存在的結(jié)構(gòu)失衡、主體稅種缺乏、土地財(cái)政依賴(lài)等問(wèn)題，并提出了健全地方稅體系、改革土地財(cái)政、規(guī)范地方債務(wù)等具有針對(duì)性的建議，對(duì)財(cái)稅體制改革和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范具有積極的借鑒意義。

一、概念界定及分析口徑

地方政府財(cái)力指在國(guó)家財(cái)力分配中，按照規(guī)定由地方政府自行掌握支配的財(cái)政資金。當(dāng)前地方政府財(cái)政能力主要分為自有財(cái)力和補(bǔ)充財(cái)力，自有財(cái)力指地方政府按照分成比例得以留存的稅收和非稅收入，補(bǔ)充財(cái)力主要指上級(jí)政府統(tǒng)籌各地情況撥付給地方政府的轉(zhuǎn)移性補(bǔ)助收入，2015年之后還包括地方政府舉債形成的債務(wù)類(lèi)收入（見(jiàn)圖1）。

根據(jù)我國(guó)的預(yù)算體系，各級(jí)政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算構(gòu)成。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金收入不能用于平衡公共預(yù)算支出，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)收入數(shù)據(jù)無(wú)法準(zhǔn)確獲取，本文在計(jì)算地方政府財(cái)政能力時(shí)不將其納入考量范疇;本文數(shù)據(jù)主要從國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)、平頂山市地方財(cái)政預(yù)算年度報(bào)告中獲取;從本文的研究角度，地方政府財(cái)力=一般公共預(yù)算收入+轉(zhuǎn)移收入+政府性基金預(yù)算收入+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入+公開(kāi)發(fā)行的地方政府新增債券收入。

二、地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

（一）地方政府財(cái)力平穩(wěn)增長(zhǎng)，財(cái)政自給率呈下降趨勢(shì)

2013-2017年，平頂山市地方財(cái)力由2013年329.50億元增長(zhǎng)到2017年583.55億元，年平均增長(zhǎng)率為14.7%，其中2015年同比增長(zhǎng)35.9%，為近5年最高點(diǎn)，財(cái)政自給能力系數(shù)①由從2013年的0.53下滑至2017年的0.43，作為補(bǔ)充財(cái)力的轉(zhuǎn)移性收入與地方債務(wù)收入規(guī)模年均增長(zhǎng)分別為8.6%、5.4%（見(jiàn)表1）。

（二）稅收收入是公共預(yù)算收入的主體，非稅收入占比下降，基金收入波動(dòng)明顯

2013-2017年，平頂山市公共預(yù)算收入在地方政府財(cái)力中的占比平均為28.7%，其中地方級(jí)稅收收入在地方公共預(yù)算收入中的比重保持在70%左右（見(jiàn)圖2），受?chē)?guó)家減少行政規(guī)費(fèi)、治理亂收費(fèi)政策影響，2015年以來(lái)非稅收入占地方政府財(cái)力的比例下降至20.0%以下;土地出讓收入占基金收入比重平均為87.4%，受土地出讓收入變動(dòng)影響，基金收入的增長(zhǎng)波動(dòng)性較大，2013年同比增長(zhǎng)89.1%，2015年則同比下降46.9%（見(jiàn)圖3）。

（三）轉(zhuǎn)移收入②穩(wěn)步增長(zhǎng)，縣級(jí)財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移收入依賴(lài)度高;新增債券發(fā)行規(guī)模遞增，投向以建設(shè)為主

2013-2017年，平頂山市轉(zhuǎn)移收入年平均增長(zhǎng)率為8.6%，在地方政府財(cái)力中的占比保持在30%-40%的區(qū)間，2015年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》后，均等化作用較強(qiáng)的一般轉(zhuǎn)移收入占轉(zhuǎn)移收入的比重逐年提高至2017年的61.4%。平頂山市70%左右的上級(jí)補(bǔ)助收入用來(lái)對(duì)轄區(qū)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)財(cái)政支出對(duì)轉(zhuǎn)移收入依賴(lài)度平均超過(guò)60.0%，其中2016年汝州依賴(lài)度③高達(dá)104.1%（見(jiàn)表2）。

2015年，新預(yù)算法賦予了地方政府發(fā)債權(quán)，平頂山市地方債務(wù)收入由2015年的155.81億元增長(zhǎng)至2017年的172.51億元，地方債務(wù)收入占地方財(cái)力的比重從2015年的33.7%至2016年的34.4%，2017年又回落至32.1%，一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)分別平均占比55.0%、45.0%，在地方政府債務(wù)的資金投向上交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、保障性住房、市政建設(shè)位于前三位。

（四）民生支出大幅增長(zhǎng)，區(qū)縣級(jí)支出保持較高水平，土地類(lèi)基金支出④承擔(dān)政府主動(dòng)性投資需求

2013-2017年，公共預(yù)算支出從234.79億元增長(zhǎng)至415.15億元，增長(zhǎng)了1.8倍，其中民生支出⑤是重點(diǎn)保障領(lǐng)域，2017年同比增長(zhǎng)120.1%，占公共預(yù)算支出的16.1%，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)和深入扶貧攻堅(jiān)的持續(xù)推進(jìn)，區(qū)縣級(jí)支出保持較高水平，2017年占全市預(yù)算支出的比重達(dá)到76.3%（見(jiàn)圖4）;基金預(yù)算支出增速波動(dòng)明顯，2014年基金預(yù)算支出同比下降52.1%，2017年增長(zhǎng)189.72%，提高216.4個(gè)百分點(diǎn)，土地類(lèi)基金支出平均占基金預(yù)算支出的比重為83.4%，有效滿(mǎn)足了政府的主動(dòng)性投資需求（見(jiàn)圖5）。

（五）收支缺口不斷擴(kuò)大，補(bǔ)充財(cái)力尚可彌補(bǔ)收支缺口

2017年平頂山市地方公共預(yù)算收支缺口為180.05億元，較2013年增加73.23億元、增長(zhǎng)68.6%，地方財(cái)政自給能力系數(shù)從2013年的0.53下滑至2017年的0.43。公共預(yù)算收支缺口占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從2013年的6.9%增長(zhǎng)至2017年的8.9%，公共預(yù)算收支缺口占公共預(yù)算支出的比重從2013年的47.1%增長(zhǎng)至2017年的56.7%，轉(zhuǎn)移收入與地方債務(wù)收入合計(jì)數(shù)從2013年的132.53億元增長(zhǎng)到2017年的3億元384.60億元，大于公共預(yù)算收支差額，可緩解地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展與地方財(cái)力不足的矛盾（見(jiàn)表3）。

三、地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題

（一）地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)失衡跡象顯現(xiàn)，未來(lái)平穩(wěn)增長(zhǎng)壓力加大

平頂山市自有財(cái)力趨弱，對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)收入等非自有財(cái)力的依賴(lài)較高，財(cái)力結(jié)構(gòu)的失衡主要表現(xiàn)在地方財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)壓力加大：一是地方級(jí)公共預(yù)算收入在地方綜合財(cái)力的中的比重不斷下降，由2013年的36.3%下降到2017年的23.6%，公共預(yù)算收入的穩(wěn)定器作用將減弱;二是在中央與地方財(cái)力分配格局沒(méi)有變化的情況下，地方自有財(cái)力將持續(xù)承壓，債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大，地方財(cái)力增長(zhǎng)的波動(dòng)性較大;三是在當(dāng)前國(guó)家全力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策收緊等環(huán)境下，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收入造成較大壓力。

（二）地方主體稅種缺乏，增收結(jié)構(gòu)欠佳，地方稅權(quán)配置有待完善

隨著結(jié)構(gòu)性減稅的全面推進(jìn)，平頂山市地方級(jí)稅收收入占地方財(cái)力的比重從之前2013年的25.0%左右下降到2016年的15.5%、2017年的16.9%，在當(dāng)前稅收結(jié)構(gòu)中：一是地方主體稅種缺乏，流轉(zhuǎn)稅占地方稅收收入的比例5年期間占比下降2.7個(gè)百分點(diǎn)，當(dāng)前地方稅種多為一些稅源分散、不穩(wěn)定的小稅種，短期難以承擔(dān)地方主體稅種缺失形成的缺口;二是地方稅收增收困難，2017年增收貢獻(xiàn)度排名前3位的是土地增值稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅，土地增值稅是財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性稅源，個(gè)人所得稅中財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的一次性稅源較多，在從嚴(yán)從緊的房地產(chǎn)調(diào)控下，隨著個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提高，稅收持續(xù)增長(zhǎng)的壓力較大。

（三）地方政府對(duì)土地性財(cái)政收入依賴(lài)，潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視

狹義的土地性財(cái)政收入包括土地出讓收入和房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收⑥，近10年，平頂山市土地性財(cái)政收入增長(zhǎng)了4.0倍;土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)稅收分別占土地性財(cái)政收入的平均比重為34.1%、65.9%，房地產(chǎn)相關(guān)稅收平均增速快于地方稅收收入平均增速14.1個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表4）。

土地性財(cái)政收入為地方政府提供了大量資金，但也存在不可忽視問(wèn)題，一是加大財(cái)政透支風(fēng)險(xiǎn)，短期土地需求增加，但實(shí)質(zhì)是未來(lái)幾十年的土地使用權(quán)“一次性”變現(xiàn)為財(cái)政收入，由于各屆政府間無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地出讓收入的代際公平⑦，未來(lái)政府的支出責(zé)任將增加;二是地區(qū)間對(duì)土地的依賴(lài)程度不同，很大程度上會(huì)作用于地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展，加大地區(qū)間的財(cái)力差異和經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異;三是容易受到國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策的影響，特別是2018年政府工作報(bào)告寫(xiě)入“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作”以來(lái)，其傳導(dǎo)作用會(huì)通過(guò)需求側(cè)而影響土地供給，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)難以對(duì)地方政府財(cái)力形成穩(wěn)定的增長(zhǎng)助力。

（四）轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)榈胤截?cái)力主力，資金的使用效應(yīng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏

轉(zhuǎn)移支付用于彌補(bǔ)各級(jí)政府之間的暫時(shí)性財(cái)政失衡，2017年轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)力的比重高于公共預(yù)算收入的11.9個(gè)百分點(diǎn)，短期轉(zhuǎn)移支付在一定程度上彌補(bǔ)了收支缺口，但長(zhǎng)期并未從根本上解決財(cái)政收支矛盾問(wèn)題，反而弱化了地方政府培育自主財(cái)力的內(nèi)生動(dòng)力，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度使其背離其最初的功能定位;在資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)方面，缺乏比較合理、科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不僅地方財(cái)政難以自測(cè)，相關(guān)主管部門(mén)或地方人大、審計(jì)部門(mén)也難以評(píng)定。

（五）地方債務(wù)償還壓力增加，信息透明度較低，城市競(jìng)爭(zhēng)潮加劇地方政府融資沖動(dòng)

近幾年，地方政府不斷擴(kuò)張債務(wù)規(guī)模，2017年平頂山市新增地方債務(wù)172.51億元，為當(dāng)年地方級(jí)稅收收入的1.7倍，預(yù)計(jì)從2019年開(kāi)始每年將有不低于20億的地方債務(wù)要償還，同時(shí)地方政府還存在城投公司通過(guò)銀行、信托、集資、借款等方式形成的各類(lèi)債務(wù)，PPP項(xiàng)目公司、政府性產(chǎn)業(yè)基金等以政府財(cái)政承諾收益兜底、回購(gòu)股權(quán)等形成的“明股實(shí)債”;隨著城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，2018年初平頂山市政府提出了“全力晉位次爭(zhēng)上游走前列，綜合實(shí)力重返全省第一方陣”的戰(zhàn)略決策，地方政府進(jìn)行融資拓展收入的需求將進(jìn)一步加大。

四、優(yōu)化地方財(cái)力結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

（一）推進(jìn)財(cái)稅體制改革，優(yōu)化地方政府財(cái)力結(jié)構(gòu)

加快推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的落實(shí)，按照建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系的要求構(gòu)建包括《預(yù)算法》在內(nèi)的法律體系，提升基層政府財(cái)力與事權(quán)匹配度;進(jìn)一步健全地方稅體系，優(yōu)化地方政府財(cái)源、財(cái)力結(jié)構(gòu)，緩解地方財(cái)政收支矛盾，適度發(fā)揮地方政府的自主性和能動(dòng)性，允許地方政府在一定范圍內(nèi)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，對(duì)地方稅稅率檔次的使用、起征點(diǎn)、免征額等進(jìn)行調(diào)整;推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化政府預(yù)算硬約束，提升財(cái)政資金使用效率。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)

地方政府作為城市公共利益代表，引導(dǎo)由“城市（土地）”經(jīng)營(yíng)者角色向“城市公共治理者”角色轉(zhuǎn)變;規(guī)范現(xiàn)有的土地抵押擔(dān)保制度，改變地方政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，規(guī)范土地“租、稅、費(fèi)”收益制度，實(shí)現(xiàn)“賣(mài)地收入”為主到“稅收收入”為主的轉(zhuǎn)變，將一次性收到的土地出讓金收入轉(zhuǎn)化為按年收取的不動(dòng)產(chǎn)稅，成為地方長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅收來(lái)源，減少地方政府政府收入對(duì)土地地財(cái)政的依賴(lài)。

（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

按照中央“大幅度減少、合并中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例”的改革方向，不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，形成以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付為主、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的結(jié)構(gòu);明確轉(zhuǎn)移支付資金使用效應(yīng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)，將轉(zhuǎn)移支付與地方特色、功能定位、發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，建立項(xiàng)目資金使用跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公示項(xiàng)目進(jìn)度和資金使用情況，由社會(huì)公眾進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（四）規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，探索全口徑的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)管理體系

建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府隱性債務(wù)口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化地方政府債券信息披露機(jī)制，提高地方政府性債務(wù)的透明度，規(guī)范信用評(píng)級(jí)流程;在債務(wù)限額總量控制的前提下，適當(dāng)加大或逐步放開(kāi)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券當(dāng)年新增發(fā)行限額，實(shí)行市場(chǎng)化的自主發(fā)債模式;建立統(tǒng)一的地方政府融資平臺(tái)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管名單，形成融資平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和名單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，允許脫離政府信用成功轉(zhuǎn)型的平臺(tái)退出。

注釋?zhuān)?/p>

①地方財(cái)政自給能力系數(shù)=地方一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出。

②返還性收入主要根據(jù)當(dāng)年地方增值稅和消費(fèi)稅、所得稅基數(shù)、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革情況按照固定比例計(jì)算所得，與地方當(dāng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有關(guān)，與中央轉(zhuǎn)移力度相關(guān)性不大，且由于無(wú)法通過(guò)公開(kāi)途徑獲取2014年以前返還性收入的準(zhǔn)確數(shù)值，因此對(duì)返還性收入不做連續(xù)年度分析，文中轉(zhuǎn)移收入指一般轉(zhuǎn)移收入和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移收入。

③轉(zhuǎn)移收入依賴(lài)度=轉(zhuǎn)移收入/公共預(yù)算支出。

④包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入及對(duì)應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出、國(guó)有土地收益基金及對(duì)應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出和其他國(guó)有土地收益基金支出。

⑤民生支出包括糧油物資儲(chǔ)備支出、教育支出、文化與體育傳媒支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、節(jié)能環(huán)保支出、農(nóng)林水支出和住房保障支出。

⑥土地出讓收入包括國(guó)有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。

⑦代際公平指當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、滿(mǎn)足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利均等。土地使用年限遠(yuǎn)高于地方領(lǐng)導(dǎo)任期，土地財(cái)政會(huì)導(dǎo)致各界政府間財(cái)政收支的失衡。

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