城市更新制度建設(shè)——頂層設(shè)計與基層創(chuàng)建

唐 燕

1 城市更新制度建設(shè)的雙輪驅(qū)動：從頂層設(shè)計到基層創(chuàng)建

隨著城鎮(zhèn)化進程的降速以及存量規(guī)劃時代的來臨，城市更新工作在我國受到空前關(guān)注，通過制度建設(shè)保障城市空間借助“更新”實現(xiàn)提質(zhì)增效已經(jīng)成為新時代的重要議題。無論是習(xí)總書記視察廣州定永慶坊時提出應(yīng)該用“繡花針”的方式開展城市更新，還是上海浦東開展“繽紛社區(qū)”建設(shè)帶動的社區(qū)優(yōu)化行動，都在一定程度上反映出城市更新已經(jīng)成為上至國家、下到民眾的重要建設(shè)領(lǐng)域。然而，我國現(xiàn)有的許多規(guī)劃管理制度仍僅適用于增長和擴張型的城市規(guī)劃建設(shè)，無法滿足空間更新過程中的功能轉(zhuǎn)變、容量變更、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等特殊訴求，因此建立面向存量發(fā)展的城市管理新機制,推進城市更新制度建設(shè)，開始成為諸多地方的當(dāng)務(wù)之急，特別是那些城鎮(zhèn)化進程起步較早,城市發(fā)展受制于土地資源約束的大城市地區(qū)。

從近十年我國已經(jīng)開展的城市更新制度探索來看，城市更新制度的建立有兩種重要的途徑和趨勢在推動：一是“頂層設(shè)計”，即自上而下的法規(guī)政策供給和規(guī)劃管理體系變革；一是“基層創(chuàng)建”，也就是自下而上地通過多種基層力量推動具體實踐以形成新的更新機制與做法，并逐步明確、固定和推廣的過程。本文以上海、深圳和廣州三地為例，簡要剖析了城市更新制度建設(shè)的“頂層設(shè)計”路徑，并結(jié)合北京城市更新的近期進展，重點探討了“基層創(chuàng)建”在推動城市更新制度建設(shè)中的作用及相關(guān)困境反思，從而為我國不同城市優(yōu)化和城市更新管理提供參照。

圖1 / Figure 1廣州城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Guangzhou

圖2 / Figure 2深圳城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Shenzhen

圖3 / Figure 3上海城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Shanghai

2 城市更新制度建設(shè)的頂層設(shè)計：廣州、深圳和上海

從時間來看，廣州市、深圳市、上海市在2009—2015 年分別出臺了各自的城市更新（實施）辦法，并在更新制度建設(shè)方面走在了國內(nèi)城市的前列。從內(nèi)容來看，三座城市都形成了相對系統(tǒng)又各有特色的城市更新體系，可簡要歸納如下（截止三地自然資源部組建影響下的機構(gòu)改革前）[1-2]：

（1）廣州：分類改造實現(xiàn)更新管理。廣州城市更新制度的核心政策經(jīng)歷了從“開放市場”逐漸向“政府主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。廣州市主要通過對舊城、舊廠和舊村的分類改造來實施更新管理，并分“全面改造”和“微改造”兩種類型對城市更新進行流程管理（圖1）[3]。

（2）深圳：分對象管控城市更新活動。深圳市將城市更新活動按照拆改力度，分為綜合整治、功能改變和拆除重建三類進行管控（圖2）。“城市更新單元”成為規(guī)劃管理的重要工具（主要針對拆除重建），目前正在經(jīng)歷一方面加強區(qū)域統(tǒng)籌[4]，另一方面管理權(quán)限下沉的“簡政放權(quán)”過程，城市更新也逐步邁入更加關(guān)注綜合整治的新階段。

（3）上海：突出政府引導(dǎo)下的提質(zhì)增效。上海出臺的城市更新實施辦法，主要針對政府認同并支持推進，以業(yè)主更新為主導(dǎo)的城市更新活動[5]。城市更新制度中的“區(qū)域評估”和“公共要素清單”獨具特色。上海提出城市更新的“全生命周期”管理，強調(diào)在更新過程中通過評估來確定城市片區(qū)需要補足的公共設(shè)施等，并將相關(guān)要求納入土地出讓合同，來保證城市和社區(qū)的服務(wù)需求在改造中得到更好的滿足（圖3）。

通過廣州、深圳、上海的三地比較可以清楚地發(fā)現(xiàn)（表1），三地在城市更新制度建設(shè)過程中都分別在機構(gòu)設(shè)置、政策出臺、規(guī)劃編制、運作實施、政府與市場關(guān)系等方面進行了適合本地的規(guī)則創(chuàng)新[2]。在不斷的探索中，三座城市開發(fā)出了諸多特色化的城市更新制度工具，為解決城市更新中的一些困境和痛點提供了破解可能，例如，政府設(shè)立城市更新專項資金供不同主體申請使用；一些產(chǎn)權(quán)不明的歷史用地可通過合理認定、地價補償?shù)确绞竭M行確權(quán)；工業(yè)用地轉(zhuǎn)型成文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)區(qū)可以有過渡政策的支持；保障性住房可以借助城市更新項目的建設(shè)來落地；鼓勵歷史保護和維護公共利益的容積率獎勵和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等。

表1 / Table 1廣州、深圳、上海城市更新的三地比較 / Comparison on the Institution system of urban regeneration in Guangzhou, Shenzhen and Shanghai

表2 / Table 2北京城市更新制度建設(shè)的相關(guān)規(guī)定 / Regulations of urban regeneration institution in Beijing

3 城市更新制度建設(shè)的基層創(chuàng)建：北京城市更新制度進行時

相比廣州、深圳和上海，北京的城市更新制度創(chuàng)建工作開展相對較晚，但近年來也持續(xù)發(fā)布了一系列城市更新方面的政策，以引導(dǎo)城市更新工作的有序開展。2017 年9 月，北京發(fā)布《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）》，用以指導(dǎo)北京未來20 年的城市發(fā)展，規(guī)劃要求嚴(yán)控人口規(guī)模、解決住房問題、建設(shè)宜居城市、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，并提出建立“責(zé)任規(guī)劃師”制度，推進共商、共建、共治。2019 年2 月，北京市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，提出北京將實施街區(qū)更新，提升城市精細化管理水平；確立街區(qū)更新制度，制定街區(qū)更新實施方案和城市設(shè)計導(dǎo)則；搭建多元主體全過程參與平臺。2019年4月，新版《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》正式實施，其中第二十八條規(guī)定：建立區(qū)級統(tǒng)籌、街道主體、部門協(xié)作、專業(yè)力量支持、社會公眾廣泛參與的街區(qū)更新實施機制，推行以街區(qū)為單元的城市更新模式。2019 年5 月，為深入貫徹落實北京城市總體規(guī)劃關(guān)于建立責(zé)任規(guī)劃師制度、提高規(guī)劃設(shè)計水平、開展直接有效的公眾參與、推動多元共治的要求，進一步增強城市建設(shè)管理決策的科學(xué)性，北京又緊跟出臺了《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實施辦法（試行）》，為推動實現(xiàn)人人參與的城市治理新格局打下長遠基礎(chǔ)。

由此，北京逐步建立起了“以街道為抓手、以街區(qū)為單位、以更新為手段、以規(guī)劃師為紐帶”的“街區(qū)更新+責(zé)任規(guī)劃師+項目帶動”的城市更新體系。除了政策與管理變革方面的努力之外，始于“基層創(chuàng)建”的城市更新創(chuàng)新行動也在新的制度環(huán)境下成長起來。北京建立的“責(zé)任規(guī)劃師”制度，為帶動規(guī)劃技術(shù)人員深入基層服務(wù)，借由“規(guī)劃師”紐帶創(chuàng)建與傳統(tǒng)做法不同的規(guī)劃設(shè)計新途徑提供了前提保障。特別是當(dāng)城市更新的對象并非大面積用地，而是一些產(chǎn)權(quán)歸屬相對多元的微小細碎空間時，更新工作的方法和途徑更需要從傳統(tǒng)的“藍圖設(shè)計”模式，轉(zhuǎn)向通過多元參與、過程設(shè)計、共商共治等機制運作來實現(xiàn)卓有成效的空間改造?？傮w上，城市規(guī)劃設(shè)計在存量時代正“走下神壇”，基層推動的城市更新對正式和非正式制度的建設(shè)起著“摸著石頭過河”的試水作用。下面剖析的老舊小區(qū)整治、城市廣場改造、口袋公園更新案例，從不同側(cè)面反映出基層力量探索下的制度建設(shè)走向。

圖4 / Figure 4老舊小區(qū)更新中的參與式規(guī)劃設(shè)計 / Participatory planning and design of community regeneration in Xiaoguan sub-district

(1)老舊小區(qū)整治：規(guī)劃設(shè)計中的居民參與機制[6]?；菪聳|街小區(qū)在改造過程中啟動了多途徑的公眾參與機制，通過居民議事會、問卷調(diào)查、深度訪談、入戶交流、社區(qū)活動組織等一系列活動（圖4），來獲取最為真實的居民需求和偏好。社區(qū)居民借助規(guī)劃參與來表明其意見，他們對小區(qū)整治改造的實際訴求排序為：①老房子的樓體加固和基礎(chǔ)設(shè)施改善；②不通過減少停車空間來換取綠地，現(xiàn)有停車位不能減少；③小區(qū)周邊的環(huán)境能否提升，進入小區(qū)的道路及兩側(cè)景觀能否改善；④是否可以提供更多更好的公共綠地和活動空間。規(guī)劃參與過程及結(jié)果重塑了專業(yè)技術(shù)人員的傳統(tǒng)認知——設(shè)計者們通常最為關(guān)注的公共空間改造排名居后，充分證明了推動公眾參與下的城市更新、從居民角度出發(fā)解決問題的重要性。

(2)城市廣場改造：基于時空行為觀察的全齡使用機制。在小關(guān)街道的廣場改造項目中，規(guī)劃師對場地進行了雨天和晴天，以及從早到晚的居民活動觀察，并開展使用者訪談、線上線下意見征集，得到的結(jié)果有些出人意料——空間的主要使用者基本都是老年人。目前的廣場活動除了廣場舞、看孩子、老人打牌聊天之外，幾乎見不到年輕人的身影，說明空間沒有實現(xiàn)全齡使用。因此，從挖掘廣場潛力以服務(wù)更為廣泛的社會群體這一訴求出發(fā)，規(guī)劃設(shè)計在公眾意見的支持下提出了“五個一”的新策略和新機制，包括增加一條跑道/健康步道（圖5），建設(shè)一片綜合活動場地，培育一個社區(qū)花園等，從而讓全年齡段的人都可以錯峰使用廣場空間。

(3)口袋公園更新：環(huán)境微改造的兒童友好機制[7]。紫竹院街道在對魏公街西頭的口袋公園進行改造時，規(guī)劃師開展了兒童深度參與規(guī)劃設(shè)計的積極嘗試，以建立兒童友好的空間設(shè)計新路徑。在長達一個多月、每周2—3 次活動的兒童設(shè)計實踐探索中，紫竹院街道辦事處、清華大學(xué)、北京市建筑設(shè)計研究院、社區(qū)青年匯、中國青年政治學(xué)院五方通力合作，共同創(chuàng)建了兒童參與設(shè)計的五步驟法：①建立平等與信任關(guān)系的團隊建設(shè)；②兒童對設(shè)計場地的親自測繪與記錄；③針對設(shè)計目標(biāo)與功能需求的頭腦風(fēng)暴、在地觀察與公眾訪談；④簡明的專業(yè)設(shè)計圖示語言學(xué)習(xí)；⑤個人設(shè)計與集體討論相結(jié)合的兒童方案形成。

圖5 / Figure 5使用者時空觀察 / The time-space observation on users’ behaviors

4 北京街區(qū)更新的制度困境與難點

在政府專項資金和政策導(dǎo)向的支持下，北京近年來持續(xù)深化街區(qū)更新與精細化治理行動，各區(qū)縣涌現(xiàn)出了多種多樣的實踐做法。各街鎮(zhèn)基層政府在這個過程中發(fā)揮著重要作用，但街鎮(zhèn)開展相關(guān)工作也面臨著一系列問題和難點，主要聚焦在以下幾方面，急需借助兩股力量推動下的制度創(chuàng)新來實現(xiàn)痛點突破。

(1)缺少整合與彈性的政府專項資金使用。針對街區(qū)更新，政府不同部門下發(fā)的專項支持資金類型多元，例如城管口的“優(yōu)美大街”和“環(huán)境整治”項目、住建口的“老舊小區(qū)整治”項目（支持抗震加固、增加外保溫、加裝電梯、環(huán)境提升等）、民政口的“共享共治”項目、交通口的“設(shè)施提升”項目等——資金的支持力度小到幾萬，大到幾千萬，甚至上億。但對這些資金的“?？顚Ｓ谩币矌硪恍撛趩栴}：一方面各類資金無法有效地整合使用以更好地滿足實際需求；另一方面，資金使用上的時間與進度要求常常給項目進程帶來趕工壓力。

(2)缺乏整體統(tǒng)籌的規(guī)劃引導(dǎo)。政府專項資金帶動下的街區(qū)更新，最終以一個個申請立項的“項目”形式得以實施。但這些項目與項目之間的關(guān)系，項目的重要性和急迫性等問題，往往缺少了“一盤棋”的統(tǒng)籌考慮和整體規(guī)劃指引。由于各個街道基本都沒有編制法定規(guī)劃的權(quán)限和經(jīng)驗，造成街區(qū)更新在街道層面的宏觀把控不足，更新工作常常“小而散”，系統(tǒng)性缺乏。有時候一條重要的城市街道，可能因為處于不同的街道轄區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致更新思路和認識不一以及“一街多段，風(fēng)格迥異”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(3)費時費力的跨部門溝通。北京實行的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”制度在一定程度上幫助解決了街區(qū)更新中的跨部門協(xié)作問題，但仍然無法全面滿足街區(qū)更新實踐的運作需要。城市空間的更新過程中，有時候只是改動一個小小的街頭鋪地和花池，都可能涉及街道辦、園林綠化行政主管部門、道路主管部門等部門之間的反復(fù)協(xié)調(diào)，溝通成本大，并會影響到更新項目落地的可能性和工程進度。

(4)基層政府不掌握相關(guān)的城市建設(shè)基礎(chǔ)資料。街區(qū)更新經(jīng)常涉及產(chǎn)權(quán)圖、地籍圖等信息的認定，依此才可以合規(guī)合法地開展建筑拆除或整治等工作。但街鄉(xiāng)等基層政府并不掌握本轄區(qū)內(nèi)的此類信息，遇到有項目需要，須向市政府相關(guān)部門提出資料調(diào)取申請。街道工作人員經(jīng)常為獲取改造地塊的相關(guān)地籍信息而多次奔走，因此如何讓基層政府掌握必要的規(guī)劃資料和現(xiàn)狀信息值得思考。

(5)各類空間的產(chǎn)權(quán)管理與權(quán)屬問題。由于城市存量空間長期以來形成了復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，導(dǎo)致街區(qū)更新要達成各利益方的一致同意十分不易。理順更新對象的產(chǎn)權(quán)關(guān)系（包括產(chǎn)權(quán)的確認、轉(zhuǎn)移和處置等）是街區(qū)更新活動的重要前提，這不僅反映在業(yè)主方眾多的老舊小區(qū)等類型的空間整治上，一些公共空間的改造也同樣如此。例如，街道層級政府想改造某個公共空間或者某項設(shè)施時，若該空間的管理權(quán)限屬于市級或者區(qū)級，推進起來就頗為困難。

(6)“補短板”的公共服務(wù)設(shè)施落地艱難。補足城市公共服務(wù)設(shè)施短板是街區(qū)更新的重中之重，但是公共服務(wù)設(shè)施的落地面臨諸多挑戰(zhàn)：一是缺少可以利用的空間來承載和提供這些設(shè)施；二是缺少差異化考量的公服配置指標(biāo)規(guī)定使得部分設(shè)施配置與實際需求脫節(jié)；三是“鄰避效應(yīng)”導(dǎo)致規(guī)劃確定的公共服務(wù)設(shè)施難以落地，特別是垃圾處理點和收集點，以及部分?jǐn)囝^道路的打通等。

(7)存量空間再利用的功能轉(zhuǎn)變困境。為了實現(xiàn)街區(qū)更新的提質(zhì)增效，很多存量建筑或構(gòu)筑物的老功能面臨置換與升級。對此，北京在存量空間的改造和運營上出現(xiàn)了一些新探索，例如將棄用空間（如自行車棚）改造成公共服務(wù)設(shè)施，推進老舊小區(qū)電梯加裝及運營等。但相關(guān)工作的制度難點在于：存量空間利用是否允許改變用途？用途轉(zhuǎn)變是否要走復(fù)雜的規(guī)劃調(diào)整程序，功能改變后的公共服務(wù)設(shè)施是否允許市場化經(jīng)營和獲利？顯然，在沒有明確制度支持的情況下，大多這類更新探索只能處于“非正式”的狀態(tài)。

5 結(jié) 語

圖6 / Figure 6廣場改造策略 / Square renovation

圖7 / Figure 7兒童深度參與的口袋公園改造設(shè)計 / Children’s participatory design of a pocket park

綜上所述，“頂層設(shè)計”和“基層創(chuàng)建”都是推進城市更新制度建設(shè)的關(guān)鍵路徑。在更新行動中，許多好的空間改造想法一旦離開制度支持，進展起來可能困境重重?？傮w上，我國的城市更新制度建設(shè)正在途中，依然還有很長的路要走，廣州、深圳、上海和北京等地在城市更新工作中的制度創(chuàng)新以及遇到的難點和痛點等，或許都將成為其他地方城市更新制度創(chuàng)新的聚焦點。也只有通過不同城市的共同努力，才能推動城市更新制度建設(shè)在我國的全面推廣和日趨成熟。

致 謝

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