邳州市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障問題探析

王鈺

摘 要 土地問題貫穿我國幾千年發(fā)展史，雖然國家不斷出臺各種農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法規(guī)，但是仍有多個方面的原因?qū)е罗r(nóng)民權(quán)益無法得到保障，從而使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場無法正常運轉(zhuǎn)。邳州市是江蘇省的文明起源之一，運用文獻資料法和問卷調(diào)查法對該地農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益進行研究，分析土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及農(nóng)民權(quán)益保障問題，提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、涉農(nóng)問題的社會保障、提高農(nóng)民維權(quán)意識等方面的建議及措施。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán);流轉(zhuǎn);權(quán)益保障;江蘇省邳州市

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.32.047

土地是財富之母，農(nóng)村土地在農(nóng)工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革方面占據(jù)核心地位，激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，對于農(nóng)地的優(yōu)化配置、有效增加農(nóng)民收入以及促進農(nóng)村發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用。新中國成立以來，關(guān)于土地改革方面的政策層出不窮，隨著我國社會發(fā)展到了社會主義初級階段的關(guān)鍵時期，農(nóng)民權(quán)益保障的問題越發(fā)重要。2016年，相關(guān)意見明確了三權(quán)分置的經(jīng)營模式，改革重點在于放活經(jīng)營權(quán)并使其物權(quán)化。黨的十九大對土地承包經(jīng)營權(quán)作出了重大改革，明確指出承包到期后期限再延長30年。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)這個市場中的利益分配不均，導致農(nóng)民成為利益分配中的弱勢群體，這樣的問題亟待解決。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究現(xiàn)狀

1.1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

江淑斌[1]運用經(jīng)濟函數(shù)深入透析了租金分層，表明土地資源并沒有得到有效配置。劉潤秋[2]認為土地產(chǎn)權(quán)造成了土地流轉(zhuǎn)的障礙，缺乏明確的政策法規(guī)、規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序和市場。動因方面，許多學者集中在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中影響因素或?qū)ο?。蘭曉紅[3]認為刺激農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動因在于部分勞動力轉(zhuǎn)變方向、規(guī)模經(jīng)營帶來更高收入以及政策的推動。模式方面的研究，通常運用案例分析法。張佳莉[4]在對重慶土地流轉(zhuǎn)的案例分析中，通過對比的方式，總結(jié)了政府引導模式、私人主導模式和市場中介導向模式3種主要模式。同時，土地流轉(zhuǎn)的影響因素主要是各要素之間存在的關(guān)系，一般是比較直觀和微觀的。比如包宗順等人[5]認為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞動力文化素質(zhì)、農(nóng)村居民人均純收入、農(nóng)村社會保障水平這5種因素影響著土地流轉(zhuǎn)。

1.2 國外研究現(xiàn)狀

在對一些發(fā)展中國家的研究中也有一定研究成果。例如，印度自實行土地改革以來，Rawal[6]通過對兩個村莊的土地交易狀況進行研究，總結(jié)出沒有土地或者少地的農(nóng)戶通過土地分配、佃農(nóng)登記、土地交易3種方式得到土地，其中進行土地交易的較少，土地租賃較多，大多是少地農(nóng)戶凈賣土地，而相對較多的土地持有者是凈買入土地。Ward等[7]通過對我國9個省份1991—2006年的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析，得出結(jié)論，認為對土地流轉(zhuǎn)影響較大的是異質(zhì)性收入風險，而同質(zhì)性收入風險對其沒有影響。

2 邳州市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 農(nóng)民參與度不高，產(chǎn)權(quán)主體不明晰

近幾年，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)煙花式多元化，多種方式并存但農(nóng)民參與積極性不高。在邳州市調(diào)查分析中，農(nóng)戶所在地現(xiàn)存實行的土地流轉(zhuǎn)方式，通過處理數(shù)據(jù)表明有42.40%的農(nóng)戶并沒有實地參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程，僅有2.60%的農(nóng)戶十分了解農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程并且大部分為高學歷返鄉(xiāng)人員，其中更有51.76%的農(nóng)戶不了解土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)內(nèi)容。

目前存在一種現(xiàn)象，很大一部分農(nóng)民由于不了解而擔心流轉(zhuǎn)出去后因產(chǎn)權(quán)糾紛等其他問題造成某些方面利益的受損。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)比例的農(nóng)戶對于土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)等的聯(lián)系與區(qū)別沒有了解;而在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的區(qū)分上，有90.61%的農(nóng)戶將二者混為一談，更有36.62%的農(nóng)戶曾經(jīng)遭受過權(quán)利受損。

2.2 人均占地面積小且分散，流轉(zhuǎn)期限短

在邳州市的調(diào)查中，人均農(nóng)地占有面積為333～533 m2，

而且一個農(nóng)戶個體或家庭擁有至少3塊位于不同地方的農(nóng)地。另外，出租租金較低，時間較短，通常是2～3年，并且沒有簽訂合法的流轉(zhuǎn)合同或協(xié)議書，因此對農(nóng)民的權(quán)益沒有足夠保障，同時也存在土地無法收回的風險。

2.3 流轉(zhuǎn)過程中糾紛過多

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)民對于土地的流轉(zhuǎn)過程沒有白紙黑字的合同，即便存在協(xié)議書，其內(nèi)容也相當簡單，沒有明確雙方各項權(quán)利義務。另一方面，流轉(zhuǎn)價格也存在諸多爭議，沒有合法專業(yè)的土地評估機構(gòu)進行測評，無法確定明晰的價格體制。

3 農(nóng)民權(quán)益受損原因分析

3.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷

1）《土地管理法》將土地所有人——農(nóng)村集體組織中的集體組織細化分成農(nóng)戶小組、村鎮(zhèn)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織3個等級，但是擁有土地所有權(quán)的具體組織沒有法律條文可以遵循，并且法律上對集體組織的概念性質(zhì)沒有統(tǒng)一的界定，其享有的權(quán)利沒有詳細規(guī)定，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)各自稱王、各級政府都要在其中謀取一定利益的現(xiàn)象[8]。

2）農(nóng)地權(quán)屬確立的相關(guān)法律法規(guī)體系中對權(quán)力內(nèi)容界定不明晰，直接導致農(nóng)民合法利益被侵占。調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)農(nóng)民家庭總收入很大比例來自于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益，但流轉(zhuǎn)過程中往往存在部分村委會成員借管理人員的身份或者其他理由向農(nóng)民收取顯性管理費或者隱形的工作經(jīng)費[9]。

3.2 相關(guān)法律不完善

《農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《農(nóng)村土地承包法》作為標準監(jiān)管著我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，前者只是在流轉(zhuǎn)管理方面的具體指南，未上升到法律層面。然而在現(xiàn)存相關(guān)法律當中又未明確將農(nóng)民立于主體地位，發(fā)包方、流出方和受讓方具體權(quán)利義務以及資格條件、轉(zhuǎn)讓條件等也沒有得到明晰的界定。法律體系未明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益具體內(nèi)涵，也未闡明侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為將受何種處罰[10]。

3.3 政府行為失當

政府機關(guān)在整個流轉(zhuǎn)過程中行為難以規(guī)范，虛偽及越位的現(xiàn)象層出不窮。即使是以犧牲農(nóng)民利益為前提，政府也要繼續(xù)增收業(yè)績，選擇行政手段直接干預流轉(zhuǎn)過程，代替農(nóng)戶成為流轉(zhuǎn)主體，同時與土地流入方聯(lián)系，以牟取利益為目的壓低成本流轉(zhuǎn)。此外，政府沒有起到監(jiān)督監(jiān)管的作用，不僅縱容承包商違反農(nóng)地流轉(zhuǎn)承諾的行為同時不依法進行處罰，還對農(nóng)戶要求頗高，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場責任雙方不對等。

4 農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障的有效途徑

4.1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)政策，完善產(chǎn)權(quán)制度和司法保護

保障農(nóng)民合法權(quán)益最直接有效的方法就是建立健全相關(guān)的法律法規(guī)政策，保證產(chǎn)權(quán)主體的唯一化和制度化。這不僅要求明確權(quán)利主體，更要將農(nóng)民的用益物權(quán)從法律層面確保，另外規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，流轉(zhuǎn)涉及雙方必須簽訂合同并取得政府的公正，減少政府或者受讓方組織在此過程中對農(nóng)民權(quán)益的侵占和損害。法律法規(guī)還應明確和協(xié)調(diào)各方利益，規(guī)定流轉(zhuǎn)收益歸土地流出方，任何組織和團體不能假借任何理由侵占流轉(zhuǎn)土地收益。

4.2 發(fā)揮政府職能，準確定位政府角色

政府需制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同范本并規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，要求只要進行承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就必須使用國家統(tǒng)一的合同并且申請有關(guān)部門的公正，否則不被法律所承認;同時注重每一個流轉(zhuǎn)案件的檔案管理，按時按規(guī)檢查管轄內(nèi)村集體檔案的管理工作，為轄區(qū)內(nèi)的村委會成員做好業(yè)務培訓工作，全方位多層次地提升業(yè)務能力，使得村委會切實做好相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳推廣工作。

4.3 充分實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟利益

農(nóng)民的收入主要來源于土地，保障農(nóng)民經(jīng)濟效益是推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場快速發(fā)展的重中之重，政府應對進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟補助。對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過后的農(nóng)戶進行跟蹤式服務，安置好沒有勞動能力的部分人口，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后外出打工人員，制定不同的補助金發(fā)放標準。對進行規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶，積極主動提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務，指派專業(yè)的團隊進行農(nóng)業(yè)技術(shù)指導。當經(jīng)營大戶土地經(jīng)營收益良好的情況下，流入方應相應提高流轉(zhuǎn)的收益，使流出方享受更多土地效益增值帶來的利潤。

4.4 勇于創(chuàng)新，多種流轉(zhuǎn)方式并存

在做好農(nóng)地使用權(quán)各項流轉(zhuǎn)的情況下，堅守18億畝耕地紅線不變，確保土地用途不變，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化發(fā)展。最后要做好安置工作，一方面是被拆遷農(nóng)戶的落戶安置工作，另一方面是創(chuàng)新多種流轉(zhuǎn)方式。對于遺留土地要高效利用，農(nóng)業(yè)用地要集中利用，從而促進農(nóng)業(yè)的集約發(fā)展。

參考文獻：

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[2] 劉潤秋.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究——基于利益協(xié)調(diào)的視角[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2012.

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（責任編輯：劉昀）