新時(shí)代背景下權(quán)力監(jiān)督復(fù)合性結(jié)構(gòu)探析

摘??? 要：習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是黨必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，也是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的實(shí)踐要求。權(quán)力監(jiān)督體系是新時(shí)代深化改革的重要領(lǐng)域，也是堅(jiān)持以人民為中心的重要體現(xiàn)。我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系呈現(xiàn)出一種復(fù)合結(jié)構(gòu)的形態(tài)，既體現(xiàn)著整體性的特征，也包含著個(gè)體化的內(nèi)容。但是，由于市場(chǎng)發(fā)展、參與路徑、體制機(jī)制等方面的制約原因，這一結(jié)構(gòu)形態(tài)在實(shí)際運(yùn)行中存在著一定問(wèn)題。為此，有必要在認(rèn)清事實(shí)和原因的基礎(chǔ)上，從鞏固基礎(chǔ)、多元建構(gòu)、頂層設(shè)計(jì)三個(gè)維度尋求破解之道，將權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)發(fā)展完善，為打造現(xiàn)代化的監(jiān)督體系奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：權(quán)力;權(quán)力監(jiān)督;復(fù)合結(jié)構(gòu);系統(tǒng)

中圖分類(lèi)號(hào)：D035???????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???????????? 文章編號(hào)：2095-7394（2019）05-0001-06

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵1]因此，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督勢(shì)在必行。所謂權(quán)力監(jiān)督是指“政府主體或社會(huì)主體對(duì)行政權(quán)力的來(lái)源和運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行控制和約束而制定規(guī)范性系統(tǒng)，并對(duì)公權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)行實(shí)施監(jiān)察和督導(dǎo)，以保證公權(quán)力沿著制度化、法制化、公共化軌道運(yùn)行”。[2]經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的努力，我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的建設(shè)已然取得了顯著的成效，多種監(jiān)督形式、機(jī)制和手段逐步建立起來(lái)并且持續(xù)完善。黨的十九大報(bào)告明確指出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！背掷m(xù)推動(dòng)我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制完善發(fā)展，需要進(jìn)一步剖析當(dāng)下權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)困境，尤其是要發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，從而為更好地履行權(quán)力奠定基礎(chǔ)。

一、關(guān)于權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)的解析

權(quán)力監(jiān)督過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)多元主體參與、多種手段疊加、多種行動(dòng)互動(dòng)的復(fù)雜過(guò)程，這一過(guò)程構(gòu)成了一種權(quán)力監(jiān)督體系，即“權(quán)力監(jiān)督制約的主體、內(nèi)容、對(duì)象、程序等要素構(gòu)成的相互聯(lián)系和相互制約的有機(jī)整體”。[3]在理論上，對(duì)權(quán)力監(jiān)督體系的解析形成了幾種較為典型的觀點(diǎn)。一是特色論。持這一觀點(diǎn)的何增科認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)形成了“分散權(quán)力以制約權(quán)力;專(zhuān)門(mén)監(jiān)督以約束權(quán)力;倡導(dǎo)法治以制約權(quán)力;道德內(nèi)約以約束權(quán)力;政務(wù)公開(kāi)以制約權(quán)力;輿論監(jiān)督以制約權(quán)力;以信息技術(shù)制約權(quán)力;保障權(quán)利以制約權(quán)力;以民間力量制約權(quán)力”[4];田恒國(guó)認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)應(yīng)該遵循科學(xué)社會(huì)主義基本原則，探尋在“議行合一”的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，如何形成有效制約和監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力運(yùn)行模式。[5]二是協(xié)同論。這一理論強(qiáng)調(diào)“協(xié)同監(jiān)督過(guò)程中形成的層次序列及各監(jiān)督主體在其中的角色扮演”[6]。金太軍指出，權(quán)力監(jiān)督體系必須理順縱向權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高效縱向權(quán)力監(jiān)督，同時(shí)也建立地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)對(duì)稱(chēng)與雙向監(jiān)督的政策構(gòu)想。[7]三是制度論。周義程認(rèn)為，權(quán)力監(jiān)督體系是“由若干個(gè)對(duì)權(quán)力主體分配和行使權(quán)力的過(guò)程進(jìn)行約束、限制、觀察和糾正的機(jī)制相互聯(lián)系而形成的一個(gè)統(tǒng)一體”[8];桑玉成提出“以機(jī)制建設(shè)為抓手，構(gòu)建起由科學(xué)配置、程序控制、信息公開(kāi)、綜合監(jiān)督、責(zé)任追究五大機(jī)制組成的有機(jī)體系”[9]的觀點(diǎn)。

這些觀點(diǎn)均試圖整合權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中的復(fù)雜行為，以此回應(yīng)長(zhǎng)期以來(lái)黨和國(guó)家關(guān)于“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的要求。但是，這些設(shè)計(jì)僅僅是基于結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)的視角從整體上進(jìn)行的研究，不免將個(gè)體的監(jiān)督角色和行為特征掩蓋于整體之下，從而帶有模糊性、籠統(tǒng)性的色彩。為此，本文引入復(fù)合結(jié)構(gòu)的概念和理論，以求從整體和個(gè)體兩個(gè)層面上對(duì)權(quán)力監(jiān)督體系進(jìn)行更全面的構(gòu)建。

對(duì)權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)可以從兩個(gè)維度進(jìn)行。從靜態(tài)的構(gòu)成來(lái)看，復(fù)合結(jié)構(gòu)依舊是一種結(jié)構(gòu)，或者說(shuō)是一種系統(tǒng)。它由若干個(gè)要素組成，并且各要素間相互聯(lián)系，呈現(xiàn)復(fù)雜關(guān)系模型的特征。在這種復(fù)雜聯(lián)結(jié)中，結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)塑造和決定了各要素的功能和行為方式，從而使得各要素能夠分工有序、各司其職，發(fā)揮出單個(gè)要素所沒(méi)有的結(jié)構(gòu)功能和作用;從動(dòng)態(tài)的過(guò)程來(lái)看，復(fù)合結(jié)構(gòu)實(shí)際上包含了“剛性結(jié)構(gòu)與柔性結(jié)構(gòu)”兩大部分，對(duì)這兩種結(jié)構(gòu)的劃分，主要是依據(jù)權(quán)力的來(lái)源性質(zhì)和使用方式。如黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督掌握剛性權(quán)力，屬于剛性結(jié)構(gòu)部分;而民眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督掌握柔性權(quán)力，屬于柔性結(jié)構(gòu)部分。從理論上看，剛性結(jié)構(gòu)與柔性結(jié)構(gòu)的劃分具有十分重要的意義。一方面，能夠?qū)⑴c權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中的多元主體進(jìn)行分類(lèi)，從而突出監(jiān)督主體間的差異，為更好地搭建主體間關(guān)系和提出具有針對(duì)性的改進(jìn)措施奠定基礎(chǔ);另一方面，也能夠更生動(dòng)地描繪權(quán)力監(jiān)督體系的特征和形態(tài)，從而克服純粹的整體性設(shè)計(jì)中帶有模糊性和籠統(tǒng)性的研究弊端。

具體到當(dāng)下的權(quán)力監(jiān)督體系中進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，這一體系事實(shí)上是由包含著中國(guó)共產(chǎn)黨、政府、司法機(jī)關(guān)（包括法院和檢察院）、人大和政協(xié)、新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體和公眾等七個(gè)監(jiān)督主體構(gòu)成的監(jiān)督框架。各監(jiān)督主體所擁有的權(quán)力、權(quán)利和職責(zé)分別賦予每個(gè)主體相應(yīng)的監(jiān)督空間、監(jiān)督地位及影響力。中國(guó)共產(chǎn)黨，作為社會(huì)主義事業(yè)的開(kāi)創(chuàng)者和引領(lǐng)者無(wú)可爭(zhēng)議地?fù)碛蓄I(lǐng)導(dǎo)地位，享有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在權(quán)力監(jiān)督上通過(guò)制定正確的路線(xiàn)、方針和政策規(guī)定行政活動(dòng)的方向，引導(dǎo)權(quán)力的行使，通過(guò)黨章、黨紀(jì)以及黨的各種制度從政治、思想、組織等方面實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員的監(jiān)督，要求黨員自覺(jué)履行義務(wù)和責(zé)任，發(fā)揮黨員先鋒模范作用。國(guó)家監(jiān)察體制改革的深化，建立自上而下的國(guó)家監(jiān)察體系。2017年底，為了強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗監(jiān)督工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央決定在北京市、山西省、浙江省改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，在全國(guó)推進(jìn)監(jiān)察體制改革，開(kāi)展省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建工作，將行政監(jiān)察、反貪污、反瀆職等分散在監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，與紀(jì)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行全面監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)（法院和檢察院）是國(guó)家法律的實(shí)際使用者，享有獨(dú)立的審判權(quán)和檢察權(quán)。在權(quán)力監(jiān)督上，司法機(jī)關(guān)以其地位的獨(dú)立性和法律的嚴(yán)肅性，以法律為基礎(chǔ)對(duì)權(quán)力的范圍、運(yùn)行方式、運(yùn)行過(guò)程以及相應(yīng)的責(zé)任作出司法判斷，保證權(quán)力在法律框架下合理、合法運(yùn)行，賦予監(jiān)督完整、明確的法律效力;人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有至高無(wú)上的權(quán)力，一切其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，也受其監(jiān)督。人大監(jiān)督一方面通過(guò)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，硬性規(guī)定其范圍、方式、程序和責(zé)任，賦予其運(yùn)行的合法空間;另一方面通過(guò)選舉、質(zhì)詢(xún)、視察、罷免等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。人民政協(xié)具有民主議事與民主監(jiān)督的功能，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是憲法、法律和政協(xié)賦予的監(jiān)督職能，是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分。以上這些監(jiān)督主體和行為構(gòu)成監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)中的剛性結(jié)構(gòu)部分。新聞媒體監(jiān)督以信息量大、傳播速度快、反應(yīng)迅速和覆蓋面廣而著稱(chēng)，對(duì)揭示行政工作失誤、糾舉公務(wù)員違法行為、評(píng)價(jià)公共決策、增強(qiáng)工作透明度、消除腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生強(qiáng)有力地震懾作用。社會(huì)團(tuán)體和公眾個(gè)人作為社會(huì)的主體力量，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。習(xí)近平指出：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠?！盵10]新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體和公眾監(jiān)督構(gòu)成監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)中的柔性結(jié)構(gòu)部分。

可見(jiàn)，由中國(guó)共產(chǎn)黨、政府、司法機(jī)關(guān)、人大和政協(xié)、新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體和公眾等多元主體構(gòu)成的監(jiān)督體系形成了一個(gè)復(fù)雜、多元的復(fù)合結(jié)構(gòu)，從而在宏觀層面上形塑了權(quán)力監(jiān)督的發(fā)展形態(tài)。

二、權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境及原因分析

（一）現(xiàn)實(shí)困境

權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)的建構(gòu)和發(fā)展是社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史映照，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各個(gè)不同領(lǐng)域相互作用的綜合結(jié)果。目前來(lái)看，這一結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中存在著三重現(xiàn)實(shí)困境。

第一，權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)的多主體特點(diǎn)都蘊(yùn)涵著監(jiān)督碎片化的傾向。黨、政府、司法機(jī)關(guān)、人大、新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體和公眾等六個(gè)部分，以不同主體形式扮演著不同的監(jiān)督角色，它們主要以剛性權(quán)力為中心，以實(shí)踐行動(dòng)效應(yīng)為依據(jù)，形成一個(gè)多層次、廣范圍的監(jiān)督格局。每一個(gè)監(jiān)督主體都在自己的監(jiān)督軌道中獨(dú)立運(yùn)作，監(jiān)督的核心領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)多元、分散的監(jiān)督力量進(jìn)行整合，進(jìn)而在具體的監(jiān)督中統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一配合。在監(jiān)督主體內(nèi)部，不同部門(mén)或個(gè)人之間容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明、職能交叉的狀況。在實(shí)際的監(jiān)督工作中要么相互推諉、相互扯皮，要么重復(fù)監(jiān)督、交叉混亂，不僅影響監(jiān)督效力，而且制約權(quán)力的有效行使。

第二，在權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)中，名義上擁有多元的監(jiān)督主體，但在實(shí)際中，各監(jiān)督主體以及各主體之間在具體的監(jiān)督過(guò)程中都存在監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督方式、監(jiān)督渠道、監(jiān)督影響力等方面不配套的困境。

第三，在權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)中，國(guó)家與社會(huì)彼此之間監(jiān)督缺少有效互動(dòng)和整合，導(dǎo)致不同程度的監(jiān)督錯(cuò)位，影響監(jiān)督合力發(fā)揮。國(guó)家和社會(huì)兩類(lèi)主體在各自監(jiān)督空間內(nèi)低效運(yùn)行，進(jìn)而無(wú)法形成相互聯(lián)系的有機(jī)整體，影響整體監(jiān)督格局效率的發(fā)揮?，F(xiàn)實(shí)中，由于國(guó)家監(jiān)督的制度慣性導(dǎo)致監(jiān)督主體構(gòu)成中部分主體邊緣化，監(jiān)督僅僅成為權(quán)力擁有者自己的“游戲”。

（二）現(xiàn)實(shí)困境的原因分析

第一，市場(chǎng)邏輯侵蝕政治邏輯。市場(chǎng)邏輯以重視效率理念為核心，以市場(chǎng)促改革，必將效率理念貫穿其中。這一觀念如今也逐漸滲透在權(quán)力監(jiān)督中，并擴(kuò)大其影響。但是，監(jiān)督權(quán)的行使不能僅僅基于效率的考量，“效率無(wú)疑是一個(gè)重要的價(jià)值，但絕不是唯一的價(jià)值。監(jiān)督行政權(quán)力是眾多價(jià)值的平衡，但是依賴(lài)市場(chǎng)邏輯容易導(dǎo)致關(guān)注單一的、相當(dāng)有限的價(jià)值”[11]，而忽略政治領(lǐng)域中更重要的公平和正義的價(jià)值。

第二，參與路徑障礙。我國(guó)已經(jīng)建立起多元性的外部力量參與權(quán)力監(jiān)督的渠道，如信訪(fǎng)制度、監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)、民眾評(píng)議會(huì)等。但是，這些監(jiān)督渠道在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些不完善的地方，成為外部力量參與監(jiān)督的障礙。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，參與方式形式化、表面化。參與形式的多樣化，并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督權(quán)利的有效行使，許多參與形式僅僅是政治發(fā)展中被迫出現(xiàn)的一個(gè)“噱頭”，因而沒(méi)有法律支撐、沒(méi)有政府認(rèn)可、沒(méi)有制度規(guī)范，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)力量參與監(jiān)督的要求;另一方面，參與過(guò)程中程序與制度建設(shè)滯后。現(xiàn)階段，公眾參與行政監(jiān)督的程序和程度嚴(yán)重不足，缺少法律制度的嚴(yán)格規(guī)定，這樣容易造成公眾的無(wú)序參與，偏離初始的政治愿望。

第三，監(jiān)督體系架構(gòu)尚不完善。監(jiān)督體系構(gòu)建是監(jiān)督格局形成的核心因素，它的完善與否決定監(jiān)督格局的發(fā)展方向和具體形態(tài)。監(jiān)督體系包括兩個(gè)方面，即監(jiān)督體制和監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)困境的形成，究其根本原因是由于現(xiàn)階段監(jiān)督體制脫節(jié)和監(jiān)督機(jī)制運(yùn)作互不銜接造成的。從體制看，“一個(gè)健全的民主社會(huì)，其行政權(quán)力監(jiān)督的指向應(yīng)當(dāng)是自上而下的監(jiān)督、平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督這三者平行配置、有機(jī)統(tǒng)一?！盵12]雖然我國(guó)已構(gòu)建起內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督格局，但在實(shí)際中受到雙重因素的制約，一是傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史積淀和固化，在實(shí)踐中仍然以巨大的慣性繼續(xù)存在，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實(shí)要求存在一定差距;二是在監(jiān)督主體內(nèi)外關(guān)系和剛?cè)峤Y(jié)構(gòu)劃分中，他們分別隸屬于不同的系統(tǒng)，在整個(gè)監(jiān)督體系中需要溝通和協(xié)商，在實(shí)際運(yùn)作中往往容易導(dǎo)致彼此脫節(jié)的后果。

三、權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)困境的破解邏輯

當(dāng)下的權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)未能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的合理分配和有效保證，與人們所追求理想監(jiān)督格局還存在一定的差距。為此，在推進(jìn)現(xiàn)代監(jiān)督體系建設(shè)中，要以鞏固基礎(chǔ)、多元建構(gòu)、頂層設(shè)計(jì)為藍(lán)圖，尋求監(jiān)督體系困境破解的有效邏輯。

（一）鞏固基礎(chǔ)：完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促動(dòng)監(jiān)督領(lǐng)域創(chuàng)新

任何一項(xiàng)改革都不是單純的在自身領(lǐng)域中的調(diào)整和革新，它需要放在一個(gè)宏觀背景中綜合考慮各種影響因素，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改革與時(shí)代發(fā)展的同步適應(yīng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善是尋求監(jiān)督結(jié)構(gòu)困境破解邏輯的必由之路，是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督格局變革的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)該首先把創(chuàng)建平等自由的市場(chǎng)秩序與環(huán)境作為破解該困境的切入口和著力點(diǎn)。一是要深化資源分配體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源分配中的決定性作用。即“在市場(chǎng)能較好發(fā)揮作用的私人物品生產(chǎn)和供應(yīng)上，政府應(yīng)當(dāng)放手讓市場(chǎng)機(jī)制起作用，而在公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)上，則由政府參與社會(huì)資源的分配，充當(dāng)公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者”[13]。二是構(gòu)建市場(chǎng)發(fā)展的配套機(jī)制。這有助于培養(yǎng)參與者的成本意識(shí)，增強(qiáng)提高效率的內(nèi)在動(dòng)力;建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以使不同的參與者在平等、自由的環(huán)境和意識(shí)下共同參與市場(chǎng)活動(dòng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目的是要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)制度對(duì)權(quán)力監(jiān)督制度的創(chuàng)造性影響。一方面，將市場(chǎng)分配制度中所蘊(yùn)涵的公平、自由的精神運(yùn)用到權(quán)力分配上，把權(quán)力合理有效地分配給不同的監(jiān)督主體，明確各自的職責(zé)，進(jìn)而破解監(jiān)督結(jié)構(gòu)中主體多元沖突與權(quán)責(zé)劃分不清的困境。另一方面，將成本機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和契約機(jī)制運(yùn)用到權(quán)力監(jiān)督中。如通過(guò)成本機(jī)制提高權(quán)力腐敗的懲罰成本，以經(jīng)濟(jì)邏輯制約權(quán)力;通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)社會(huì)提供準(zhǔn)確的監(jiān)督線(xiàn)索，給權(quán)力行使者創(chuàng)造壓力式空間;通過(guò)契約機(jī)制，使權(quán)力擁有者和行使者之間訂立契約，規(guī)定各自的責(zé)任，以保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

（二）多元建構(gòu)：培育社會(huì)資本，鼓勵(lì)外部力量參與

社會(huì)資本是整合外部力量的根本來(lái)源，面對(duì)社會(huì)資本相對(duì)分散的現(xiàn)實(shí)情況，一是要弘揚(yáng)公共精神，建立精神紐帶，鼓勵(lì)社會(huì)成員參與公共活動(dòng)，加強(qiáng)彼此之間的關(guān)系，培育社會(huì)信任感和歸屬感，打破冷漠、消極、自我的藩籬，在一定程度上弱化社會(huì)資本的私利性，突出其外化的特征;二是要建立多樣的社會(huì)組織，為社會(huì)資本的整合及有效發(fā)揮提供廣闊的平臺(tái)和載體。正如彼得·德魯克所言：“社會(huì)已成為一個(gè)組織的社會(huì)。在這個(gè)社會(huì)里，不是全部也是大多數(shù)社會(huì)任務(wù)是在一個(gè)組織里和由一個(gè)組織完成的?！盵14]值得強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)資本價(jià)值的展現(xiàn)并不是靜態(tài)的，而是在動(dòng)態(tài)中發(fā)揮出來(lái)的，即需要通過(guò)廣泛的政治參與來(lái)彰顯。因而，拓寬參與路徑，鼓勵(lì)外部主體參與成為監(jiān)督權(quán)力的重要命題。一方面，要完善社會(huì)參與權(quán)力監(jiān)督制度，因?yàn)椤爸贫仁且粋€(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些契約”[15]。要以參與制度建設(shè)為突破口，以豐富參與形式、增加參與深度、規(guī)范參與過(guò)程為主要內(nèi)容，擴(kuò)展參與群體的規(guī)模，挖掘參與渠道的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)多層次、寬領(lǐng)域的監(jiān)督格局。另一方面，要促進(jìn)社會(huì)力量有序參與權(quán)力監(jiān)督，有效整合外部力量的發(fā)揮。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加大對(duì)公眾政治素質(zhì)、民主知識(shí)、法制理念等的培育和宣傳，提高公眾參與政治生活和作出政治判斷的能力，同時(shí)鼓勵(lì)公眾通過(guò)合法、合理渠道積極參與權(quán)力監(jiān)督，消除社會(huì)成員借助體制之外的渠道無(wú)序參與政治生活的混亂。

（三）頂層設(shè)計(jì)：優(yōu)化政治邏輯，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體制機(jī)制整合

構(gòu)建合理的權(quán)力格局。傳統(tǒng)金字塔結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)有些力不從心。因此，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，改變?cè)械臋?quán)力分配格局成為當(dāng)務(wù)之急。構(gòu)建合理的權(quán)力分配格局，首先，要通過(guò)法律、制度等剛性規(guī)則重新劃分權(quán)力在不同主體之間的分配。尤其注重公眾權(quán)利的“復(fù)歸”，保證其政治地位的實(shí)現(xiàn)。其次，在分配的過(guò)程中，更加重視厘清黨政之間、政府之間、政府部門(mén)之間、政府與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力邊界。同時(shí)，更要明確權(quán)力與權(quán)利之間的界限，權(quán)力不能侵犯社會(huì)自治管理和公眾權(quán)利，保障其獨(dú)立性和完整性。在此基礎(chǔ)上，以期實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)督主體擁有相互明確和相互協(xié)同的監(jiān)督權(quán)力和責(zé)任，破解監(jiān)督體系困境，塑造合理的權(quán)力分配格局。

第一，整合內(nèi)外監(jiān)督主體架構(gòu)。現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督體系。實(shí)踐證明，這套體系符合我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的要求，只是在實(shí)際的運(yùn)行當(dāng)中還存在一些缺陷。因此，構(gòu)建理想的監(jiān)督體系要以現(xiàn)有的監(jiān)督體系為基礎(chǔ)，加以調(diào)整完善。在監(jiān)督權(quán)合理劃分的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督主體架構(gòu)和剛?cè)岜O(jiān)督結(jié)構(gòu)的融合。首先，加強(qiáng)法律制度建設(shè)，在有關(guān)監(jiān)督的立法、守法、執(zhí)法三個(gè)環(huán)節(jié)齊抓共管。以法律制度作為監(jiān)督體系構(gòu)建的有力支撐和合法依據(jù)，同時(shí)賦予各個(gè)監(jiān)督主體尤其是人大、媒體和公眾以明確的法律地位和制度保證，從總體上構(gòu)建完整的制度框架。其次，完善各個(gè)主體自身的監(jiān)督職能，優(yōu)化政黨監(jiān)督、強(qiáng)化人大監(jiān)督、鞏固政府自身監(jiān)督、健全政協(xié)相互監(jiān)督、鼓勵(lì)新聞?shì)浾摵凸姳O(jiān)督，通過(guò)每個(gè)監(jiān)督主體自身的完善，為更好地實(shí)現(xiàn)多元主體共同監(jiān)督創(chuàng)造主體條件。最后，在鞏固監(jiān)督框架和完善主體條件的前提下，加強(qiáng)監(jiān)督主體之間的相互聯(lián)系、相互配合，打破監(jiān)督結(jié)構(gòu)中的封閉性、層次性和不平衡性，建立平等監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督的新體系。

第二，推動(dòng)監(jiān)督機(jī)制有效對(duì)接。權(quán)力監(jiān)督體系的完善為推動(dòng)監(jiān)督機(jī)制有效對(duì)接創(chuàng)造了條件。在優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制上，一是要限制剛性監(jiān)督。這里的限制并不是要限制“以權(quán)力制約權(quán)力”的形式，而是要減輕在剛性監(jiān)督過(guò)程中對(duì)“以權(quán)利制約權(quán)力”的柔性方式的束縛，避免監(jiān)督的過(guò)于剛性，而損害整體的監(jiān)督效果。二是要加強(qiáng)柔性監(jiān)督。以權(quán)利制約權(quán)力的方式要求充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督權(quán)力的作用，通過(guò)法律和制度確保公眾監(jiān)督權(quán)利的享有和行使，鼓勵(lì)、支持社會(huì)監(jiān)督主體積極參與到權(quán)力監(jiān)督中來(lái)，擴(kuò)展更加廣泛的參與渠道，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度和公開(kāi)性。三是要在前兩者完善的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制剛?cè)嵯酀?jì)，有效對(duì)接。這主要表現(xiàn)在兩者之間的關(guān)系上，剛性監(jiān)督要給予柔性監(jiān)督以強(qiáng)制性保障，抗衡權(quán)力的剛性;柔性監(jiān)督要協(xié)同剛性監(jiān)督，在后者無(wú)法涉及到的領(lǐng)域和空間及時(shí)提供補(bǔ)充和協(xié)助。同時(shí)，柔性監(jiān)督還要能夠監(jiān)督其他監(jiān)督主體的行為，保證剛性監(jiān)督也能合法進(jìn)行。

在尋求權(quán)力監(jiān)督復(fù)合結(jié)構(gòu)困境的破解邏輯中，通過(guò)鞏固基礎(chǔ)、多元建構(gòu)和頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督體系與理想的監(jiān)督格局之間，以上述三個(gè)方面中不同制度的建立為中介，推動(dòng)監(jiān)督格局向前發(fā)展，構(gòu)筑起制約權(quán)力的堅(jiān)固屏障，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的公平享有、監(jiān)督地位的公平確立，從而維護(hù)權(quán)力正義、監(jiān)督正義和社會(huì)正義。

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Research on the Compound Structure of Power Supervision in the New Era

SIMA Shuang-long

（Foreign Affairs Office， Changzhou Municipal Peoples Government， Changzhou 213002， China）

Abstract： Xi Jinpings socialist ideology with Chinese characteristics in the new era is a guiding ideology that the party must adhere to for a long time. It is also a practical requirement for adhering to and developing

socialism with Chinese characteristics in the new era. Power supervision system is an important field of

deepening reform in the new era， and also an important embodiment of adhering to people-centered. Chinas power supervision system presents a form of composite structure， which not only embodies the characteristics of integrity， but also contains the content of individuation. However， due to the restriction of market development， participation path， system and mechanism， there are some problems in the actual operation of this structure. Therefore， it is necessary to understand the facts and reasons， seek solutions from the three dimensions of

consolidating the foundation， multiple construction and top-level design， develop and perfect the power

supervision composite structure， and lay the foundation for building a modern supervision system.

Key words： power; power supervision; compound structure; system

責(zé)任編輯??? 張棟梁

收稿日期：2019-06-25

作者簡(jiǎn)介：司馬雙龍，博士，主要研究方向?yàn)檎卫砼c政治發(fā)展。