檢察長(zhǎng)列席同級(jí)審委會(huì)制度的完善

黃凱東 張建兵

摘 要：檢察長(zhǎng)列席同級(jí)法院審委會(huì)會(huì)議制度是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職權(quán)。落實(shí)和完善這一制度是貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神、維護(hù)司法公平正義的重要舉措，也是落實(shí)司法體制改革特別是司法責(zé)任制改革的基本要求。當(dāng)前，檢法兩院在落實(shí)該制度方面的積極性和主動(dòng)性還不夠高，監(jiān)督對(duì)象仍以個(gè)案為主，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)列席程序較為被動(dòng)，列席效果評(píng)價(jià)機(jī)制缺失。為此，首先要提高認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)雙贏共贏;其次，要強(qiáng)化監(jiān)督，明晰議題范圍;再次，要完善機(jī)制，規(guī)范運(yùn)行程序;最后，還要總結(jié)評(píng)估，提高監(jiān)督水平。

關(guān)鍵詞：檢察長(zhǎng) 審判監(jiān)督 審委會(huì) 列席制度

檢察長(zhǎng)列席同級(jí)法院審判委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“審委會(huì)”）會(huì)議制度是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要法律監(jiān)督職權(quán)。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于受認(rèn)識(shí)不一、缺乏具體程序設(shè)計(jì)以及法律規(guī)定存在著缺陷等原因，這一制度并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。直至2010年1月“兩高”出臺(tái)的《關(guān)于人民檢察院檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）貫徹落實(shí)，對(duì)強(qiáng)化檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)監(jiān)督職能，提升法律監(jiān)督質(zhì)效發(fā)揮了重要作用。隨著司法體制改革的深入，該項(xiàng)制度的深化發(fā)展面臨著新情況、新要求和新任務(wù)，需要進(jìn)一步加以完善。

一、T區(qū)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的基本情況

近年來(lái)，T區(qū)人民檢察院將檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，始終堅(jiān)持把握法律監(jiān)督的正確定位，把列席審委會(huì)看作是監(jiān)督審判活動(dòng)的延伸。該院高度重視，積極抓好推進(jìn)落實(shí)，認(rèn)真按照《實(shí)施意見(jiàn)》要求，主動(dòng)加強(qiáng)與區(qū)法院溝通交流，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，于2014年7月聯(lián)合區(qū)法院會(huì)簽了《關(guān)于檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)會(huì)議的辦法》，建立工作機(jī)制，完善工作措施，明確工作規(guī)范，細(xì)化操作規(guī)程，推動(dòng)檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)制度化，并在檢察實(shí)踐中努力踐行，依法充分履行法律監(jiān)督職能。2015年以來(lái)，T區(qū)人民檢察院共列席同級(jí)法院審委會(huì)7次，參與審議議題7件，檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)均被區(qū)法院采納，無(wú)判決無(wú)罪及撤回起訴案件，列席審委會(huì)的全部案件均未出現(xiàn)當(dāng)事人纏訴上訪情況，取得較好的法律效果和社會(huì)效果，營(yíng)造了雙贏、多贏、共贏的法律監(jiān)督新局面。

二、檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度運(yùn)行剖析

剖析T區(qū)人民檢察院工作實(shí)踐，檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度運(yùn)行中尚存在以下問(wèn)題：

（一）檢法兩院的積極性和主動(dòng)性還不夠高

從該院近年來(lái)的列席情況看，2015年列席1次，2016年列席3次，2017年列席2次，2018年列席1次。每年列席次數(shù)波動(dòng)較大，并呈下降趨勢(shì)。同時(shí)，隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，審委會(huì)上會(huì)案件隨之減少，這也是列席案件數(shù)逐年下降的一個(gè)主要因素。另外，檢法兩院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致辦事機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不固定，也在一定程度上影響了工作對(duì)接。

（二）監(jiān)督對(duì)象仍以個(gè)案為主

目前T區(qū)人民檢察院列席議題主要系個(gè)案，案件類(lèi)型也比例失調(diào)，主要議題系刑事案件，且以職務(wù)犯罪案件居多，占列席總案件數(shù)的60%。兩院均不同程度的存在著重刑輕民、重案輕事的錯(cuò)誤思想認(rèn)識(shí)，與檢察工作有關(guān)的事項(xiàng)議題仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)零的突破，未有針對(duì)案發(fā)率較高且在法律適用上存有爭(zhēng)議的類(lèi)案，以及針對(duì)業(yè)務(wù)開(kāi)展的規(guī)范性文件等議題而列席審委會(huì)。此外，對(duì)審委會(huì)運(yùn)行程序是否應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督等，檢法兩院認(rèn)識(shí)和執(zhí)行也不統(tǒng)一，目前普遍認(rèn)為啟動(dòng)此項(xiàng)程序的目的，僅限于達(dá)成檢法兩院對(duì)案件處理的一致性，對(duì)程序違法沒(méi)有預(yù)判，也未提出監(jiān)督意見(jiàn)。

（三）檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)列席程序較為被動(dòng)

《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定為“可以”列席，缺乏制度剛性。一方面，“可以”列席的啟動(dòng)程序規(guī)定缺乏明確的強(qiáng)制力，另一方面，執(zhí)行中也存在偏差，《實(shí)施意見(jiàn)》要求人民法院院長(zhǎng)決定將涉及檢察工作的案件或者議題提交審委會(huì)討論的，人民法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)方式告知同級(jí)人民檢察院。雖然檢法兩院建立了聯(lián)絡(luò)制度，明確由檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)與審委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)接職能，但未進(jìn)一步要求法院事前向檢察院通報(bào)審委會(huì)議題，導(dǎo)致檢察長(zhǎng)無(wú)法知曉議題內(nèi)容，更不可能主動(dòng)向法院提出列席申請(qǐng)。該院7 次列席審委會(huì)均為法院通知，沒(méi)有檢察長(zhǎng)主動(dòng)要求列席的情形。

（四）列席效果評(píng)價(jià)機(jī)制缺失

目前，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)一般僅進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)而鮮有總結(jié)分析，對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)會(huì)議的效果，一般是從法院采納列席檢察長(zhǎng)的發(fā)表意見(jiàn)的情況進(jìn)行考量。但如何衡量和把握審委會(huì)采納意見(jiàn)的情況成為實(shí)踐中的一個(gè)難題，在個(gè)案討論過(guò)程中，檢察長(zhǎng)可能會(huì)發(fā)表多條意見(jiàn)，有些可能會(huì)被采納，有些可能不會(huì)被采納，若單純以訴判是否一致作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將使檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度偏離其制度設(shè)計(jì)的本意，且審委會(huì)采納檢察長(zhǎng)意見(jiàn)的情況，缺乏具體和可操作性的考量標(biāo)準(zhǔn)。

三、司法責(zé)任制改革背景下檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的完善

隨著以審判為中心和司法責(zé)任制為主要內(nèi)容的司法改革的不斷深化，檢察長(zhǎng)列席會(huì)對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督和對(duì)案件質(zhì)量的把控將越來(lái)越重要，為有效發(fā)揮檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度應(yīng)有的審判監(jiān)督作用，建議從以下幾方面加以健全完善：

（一）提高認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)雙贏共贏

列席制度是審委會(huì)制度的重要補(bǔ)充。法檢兩院系法律共同體，只是角色、角度不同，目標(biāo)和價(jià)值追求是完全一致的，都是在黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以人民為中心，為了人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本利益，共同承擔(dān)維護(hù)憲法法律權(quán)威和社會(huì)公平正義的職責(zé)使命，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。新修訂的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》已明確將檢察長(zhǎng)列席同級(jí)法院審委會(huì)制度寫(xiě)入。故而，檢察機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的重大意義，加強(qiáng)與法院的協(xié)作配合，確定分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的良性互動(dòng)機(jī)制，共同維護(hù)法律權(quán)威、提高司法公信力，使檢察長(zhǎng)列席法院審委會(huì)制度真正發(fā)揮作用。檢察長(zhǎng)帶頭辦案、列席法院審委會(huì)，是法律規(guī)定各級(jí)檢察長(zhǎng)的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)法院審判活動(dòng)監(jiān)督的重要途徑。通過(guò)檢察長(zhǎng)直接參與辦案的方式，可以及時(shí)了解檢察業(yè)務(wù)存在的問(wèn)題，檢察長(zhǎng)要帶頭列席法院審委會(huì)，帶頭辦理重大復(fù)雜敏感、新類(lèi)型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件。要把列席審委會(huì)作為強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要方式，建立與法院協(xié)調(diào)、融洽的工作關(guān)系，真正做履行法定職責(zé)的諍友、益友，推動(dòng)兩院形成良性、互動(dòng)、積極的關(guān)系，共同推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督，明晰議題范圍

一方面，在司法辦案責(zé)任制改革背景下，檢察官獨(dú)立審查案件并依法作出處理決定，對(duì)于其提起公訴的案件，如認(rèn)為法院判決不合理、不合法，可依法提起抗訴對(duì)法院審判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督方法同樣適用于經(jīng)過(guò)法院審委會(huì)討論決定案件。檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的職責(zé)應(yīng)更注重于對(duì)審委會(huì)活動(dòng)進(jìn)行程序性監(jiān)督，建議在《實(shí)施意見(jiàn)》中明確實(shí)體與程序并重原則，要求檢察長(zhǎng)既應(yīng)向?qū)徫瘯?huì)闡述檢察機(jī)關(guān)對(duì)議題內(nèi)容的意見(jiàn)，也應(yīng)對(duì)審委會(huì)審議程序是否規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督。為體現(xiàn)對(duì)審判權(quán)的尊重，保證審委會(huì)會(huì)議順暢進(jìn)行，對(duì)于審委會(huì)議事程序的不當(dāng)及違法事宜，檢察長(zhǎng)可在審委會(huì)會(huì)議結(jié)束后，通過(guò)檢察建議、糾正違法通知書(shū)等形式提出糾正意見(jiàn)。在監(jiān)督內(nèi)容上，可規(guī)定為程序和實(shí)體兩個(gè)方面：程序方面，重點(diǎn)監(jiān)督審委會(huì)組成人員是否合法、委員是否應(yīng)當(dāng)回避;是否違反管轄規(guī)定;討論議題確定是否違反規(guī)定。實(shí)體方面，重點(diǎn)監(jiān)督法院承辦人員報(bào)告案件是否片面、失實(shí)，故意隱瞞主要證據(jù)、重要情節(jié)或提供虛假材料;案件疑點(diǎn)是否未排除，有待補(bǔ)充證據(jù)、技術(shù)鑒定而草率決定;討論意見(jiàn)是否侵犯當(dāng)事人和其他訴訟參與人訴訟權(quán)利及其他合法權(quán)益等。另一方面，須進(jìn)一步界定明晰議題范圍。在《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定的基礎(chǔ)上，可對(duì)列席議題進(jìn)一步拓展：一是增加疑難復(fù)雜案件;二是增加檢法兩院對(duì)證據(jù)的采信、定性上有重大分歧的案件;三是增加社會(huì)影響大，且在認(rèn)定事實(shí)和適用法律上有疑難的刑事案件;四是增加職務(wù)犯罪案件;五是增加黨委人大交辦督辦的案件;六是增加涉及檢法兩院的業(yè)務(wù)類(lèi)規(guī)范性文件、辦案中需統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng);七是增加檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要列席的其他案件和與檢察工作有關(guān)的其他議題。同時(shí)，將《實(shí)施意見(jiàn)》第3條第3項(xiàng)“人民檢察院提出抗訴的案件”的類(lèi)型明確為刑事、民事、行政案件以及公益訴訟案件。

（三）完善機(jī)制，規(guī)范運(yùn)行程序

雖然《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的列席人員、列席任務(wù)、列席范圍、會(huì)議通知、會(huì)議準(zhǔn)備、發(fā)表意見(jiàn)順序、會(huì)議記錄、裁判文書(shū)送達(dá)等內(nèi)容作出了相對(duì)具體的規(guī)定，但在一些工作流程方面，仍然存在不明確和不細(xì)致之處，不同地區(qū)的檢法相互協(xié)作配合的傳統(tǒng)和模式也各不相同。為此，要加強(qiáng)檢法兩院溝通與協(xié)調(diào)，不斷建立健全工作機(jī)制，強(qiáng)化工作銜接，規(guī)范工作程序，確保監(jiān)督質(zhì)量和效果，推動(dòng)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度規(guī)范化、常態(tài)化。要結(jié)合檢法兩院溝通配合的實(shí)際，進(jìn)一步就貫徹落實(shí)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度有關(guān)內(nèi)容形成共識(shí)，根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》的內(nèi)容，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，在檢法兩院層面上形成本地區(qū)具體工作機(jī)制，細(xì)化檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的列席機(jī)制、列席人員、列席范圍、列席保障等制度內(nèi)容?！皺z察機(jī)關(guān)要主動(dòng)提出列席審委會(huì)的要求，以便更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督?！盵1]有觀點(diǎn)認(rèn)為可以將列席案件范圍區(qū)分為“應(yīng)當(dāng)”列席和“可以”列席。[2]建議對(duì)檢察院提出抗訴的案件和可能判處被告人無(wú)罪的公訴案件，規(guī)定檢察長(zhǎng)“應(yīng)當(dāng)”列席;同時(shí)，將檢法兩院各自負(fù)責(zé)履職保障工作內(nèi)容和工作流程制度化，確保檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)工作的順利開(kāi)展。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著眼于細(xì)化檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的會(huì)議提示、會(huì)前準(zhǔn)備和會(huì)后總結(jié)反饋等機(jī)制方面的內(nèi)容，保證檢察長(zhǎng)列席時(shí)能夠充分發(fā)表意見(jiàn)，依法履行監(jiān)督職能;而法院則著重從會(huì)議通知、會(huì)務(wù)保障、保證和尊重檢察長(zhǎng)發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利等角度，共同努力將該項(xiàng)制度落到實(shí)處，取得實(shí)效。

（四）總結(jié)評(píng)估，提高監(jiān)督水平

建立檢察長(zhǎng)列席人民法院審委會(huì)會(huì)議統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬制度，規(guī)范、準(zhǔn)確、及時(shí)錄入檢察長(zhǎng)列席人民法院審委會(huì)會(huì)議的相關(guān)信息。定期對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的相關(guān)情況進(jìn)行通報(bào)，督促相關(guān)工作要求的落實(shí)。在加大對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)信息統(tǒng)計(jì)和把握的基礎(chǔ)之上，注重對(duì)檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)工作的總結(jié)和分析，及時(shí)充分把握法院審委會(huì)采納本院檢察長(zhǎng)意見(jiàn)的情況，保證檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度的效果。一方面，建立會(huì)后追蹤評(píng)估機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的工作流程不順暢、跟蹤匯報(bào)不夠、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)填寫(xiě)不規(guī)范等問(wèn)題，及時(shí)督促改進(jìn)。對(duì)檢察長(zhǎng)列席的效果進(jìn)行定期分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找準(zhǔn)存在的問(wèn)題。另一方面，加強(qiáng)“回頭看”，認(rèn)真總結(jié)和推廣工作經(jīng)驗(yàn)，定期向本院檢委會(huì)和上級(jí)院檢委辦報(bào)告工作情況，推進(jìn)這項(xiàng)制度在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善，以列席促制度建設(shè)。如對(duì)司法實(shí)踐中共同面臨的難題、法律政策的正確適用、地域性犯罪的重點(diǎn)打擊策略等，可以個(gè)案為切入點(diǎn)，會(huì)商達(dá)成一致，形成指導(dǎo)性意見(jiàn)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]吳剛、張建兵：《完善檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度構(gòu)想》，載《人民檢察》2006年第2期。

[2]參見(jiàn)米濱等：《檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度探析》，載《人民檢察》2006年第9期。