基層人民檢察院在偵查一體化體系中定位之思考

龔海華

摘要 偵查一體化是在現(xiàn)有中國檢察制度體系框架中實現(xiàn)的檢察工作機(jī)制的創(chuàng)新,偵查一體化一般定義為:人民檢察院在辦理職務(wù)犯罪案件過程中,在檢察長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,職務(wù)犯罪偵查指揮中心對案情重大復(fù)雜、社會反映強(qiáng)烈或下級人民檢察院偵查確有困難等貪污賄賂大案要案,進(jìn)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào),并統(tǒng)一管理案件信息,統(tǒng)一調(diào)配偵查資源,從而形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、運作高效有序的偵查運行機(jī)制,以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體效能,有效排除辦案的干擾阻力。

關(guān)鍵詞 偵查一體化 檢察制度 檢察長

中圖分類號:D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-256-02

在現(xiàn)有雙重領(lǐng)導(dǎo)的檢察體制制度下,檢察機(jī)關(guān)在人力和財力上更依賴于地方的支持,在查辦職務(wù)犯罪案件時,特別是在查辦地方上身居要職的一些部門領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)犯罪案件過程中,有時會遇到種種阻力,使偵查工作困難重重甚至難以開展。偵查一體化正是為了主要解決上述問題而構(gòu)造的新型辦案機(jī)制。實行偵查一體化,以高檢院為中心,以省級院為指導(dǎo),以市級院為主體,以縣級院為基礎(chǔ)。偵查一體化,實現(xiàn)了上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的憲法原則,保證檢察權(quán)的獨立行使。

筆者作為基層檢察院的工作人員,親身感受到了偵查一體化機(jī)制的制度威力,當(dāng)?shù)鼗鶎訖z察院有重重阻力難以開展偵查工作的一些重大案件,由市院指定其他基層檢察院異地偵查管轄后,一個個案件都順利地偵查終結(jié)。基層檢察院在上級檢察院的支持、指導(dǎo)下,很多疑難案件得到了突破。同時職務(wù)犯罪線索的共享度得到了極大的提高。職務(wù)犯罪案件的立案偵查數(shù)量有了較大增長,大案、要案數(shù)明顯增加,取得了較好的法律效果和社會效果。但不可否認(rèn),基層檢察院在偵查一體化系統(tǒng)運作中仍存在一些問題,筆者就基層檢察院的現(xiàn)狀、定位做簡要探討。

一、基層檢察院在偵查一體化中處于從屬地位

《憲法》第一百三十二條、第一百三十三條和《人民檢察院組織法》第十條、《檢察官法》第五條規(guī)定,“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門檢察院的工作,上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”、“地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)?！备鶕?jù)憲法、人民檢察院組織法、檢察官法,上級檢察院與基層檢察院之間是處于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,但是實際工作中,除了對請示案件的業(yè)務(wù)性等問題的作出決定外,上級檢察院偵查部門(指揮中心)與基層院偵查部門之間,實行的還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,初查決定、立案決定、偵查終結(jié)、偵查指揮決定等等都由基層院直接作出,下級基層院只是從程序向上級偵查部門報備有關(guān)材料。上級檢察院偵查部門對下級基層檢察院的指導(dǎo)作用,從現(xiàn)狀看,更多的體現(xiàn)在上級院對基層院的有關(guān)具體辦案考核指標(biāo)中,從成立特偵隊到臨時抽調(diào)有關(guān)人員參加市院及兄弟基層院的辦案等,往往取決于基層院的積極性,缺乏制度層面上的約束力。

二、從檢察機(jī)關(guān)與地方關(guān)系來看,基層檢察院在偵查一體化中處于被動地位

基層檢察院的人事權(quán)、財權(quán)主要都由地方黨委、政府決定,基層檢察院的人員工資、辦案裝備、建設(shè)經(jīng)費全部依賴本地政府,檢察官的產(chǎn)生、任免,都在同級地方(人大)決定之下,檢察官的主要管理由本地黨政部門負(fù)責(zé),這使檢察機(jī)關(guān)過分受制于地方,職務(wù)犯罪偵查權(quán)力難免帶有“地方化”傾向。即使實行了偵查一體化機(jī)制,但在辦案的某個階段,當(dāng)上級檢察機(jī)關(guān)的決定與地方黨委、政府的某些人的觀點有沖突時,基層檢察院在執(zhí)行上級檢察機(jī)關(guān)的決定時就難免有些猶豫。

三、從基層檢察院的內(nèi)部關(guān)系來看,基層檢察院尚未建立完整的偵查一體化體系

基層檢察院職務(wù)犯罪偵查部門通常設(shè)為反貪污賄賂局與反瀆職侵權(quán)局,基層檢察院雖然辦案人員少,辦案力量不強(qiáng),但二個部門通常分開設(shè)立,在職務(wù)犯罪偵查工作中常常各自為政,偵查資源不能整合使用,在查辦貪污賄賂與瀆職侵權(quán)兩種及多種犯罪交叉在一起的案件時,很多可能是兩種或幾種犯罪行為交織在一起,比如有的徇私舞弊背后可能有受賄,有的貪污之前可能就濫用職權(quán)等等。由于兩個部門的分設(shè),就存在反貪部門在查辦貪污賄賂、挪用公款案件時,有可能忽略了對瀆職案件的查辦、發(fā)掘;瀆檢部門在查辦玩忽職守、濫用職權(quán)等案件時,就有可能錯失了查辦其中發(fā)生的貪污受賄挪用公款案件的良好時機(jī)。

另外,基層檢察院偵查部門與其他內(nèi)部各部門之間,如與偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等部門之間沒有形成與偵查一體化相配套的有效監(jiān)督、協(xié)作機(jī)制。偵監(jiān)、公訴部門注重于完成各自的任務(wù)指標(biāo),偵查一體化意識有待提高。

四、與其他基層檢察院之間,相互協(xié)作體系亟待完善

在協(xié)查過程中,一般情況下,本地基層檢察院之間的協(xié)助還是比較緊密,找人、取證等協(xié)助工作比較配合,但有時協(xié)助的基層檢察院由于受地方保護(hù)主義影響或其他的一些阻力干擾,雙方之間有時還缺乏溝通和理解。另外基于年終考核時是相互競爭的關(guān)系,對發(fā)現(xiàn)的對方管轄的職務(wù)犯罪線索有時可能重視不夠。

在與外地基層檢察院的配合中,協(xié)查地基層檢察院有時往往基于兩院關(guān)系、個人感情等因素對要求協(xié)助者有親疏之分,另外基于辦案經(jīng)費、人員緊張等因素的影響,有時對協(xié)查工作重視不夠,工作配合中隨意性大,協(xié)查工作有時難以取得滿意的效果。筆者建議:

(一)加強(qiáng)和完善上下級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制

有人對當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀做了個形象的描述:“上級管業(yè)務(wù)、黨委管帽子、政府管錢糧、人大管監(jiān)督”,建立偵查一體化機(jī)制是解決職務(wù)犯罪偵查難的治標(biāo)之舉,難以從根本上解決問題,在現(xiàn)行體制下,檢察工作就難以得到更大的發(fā)展。為此,在不改變整個檢察制度的前提下,建議只改變檢察院的部分隸屬關(guān)系,即基層檢察院直接由分、州、市檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)。

在暫時不能實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)的情況下,檢察機(jī)關(guān)要從內(nèi)部制度上明確上級檢察院偵查部門(偵查指揮中心)的職權(quán)。賦予各級指揮中心制約下級院一定的權(quán)力,以確保上情下達(dá),指令暢通,指揮有力。明確上下級院的職責(zé)、權(quán)限。細(xì)化初查、偵查、要案線索的管理等程序,及偵查終結(jié)、不立案、撤案等程序,結(jié)合省院辦案流程及案件質(zhì)量考評制度建立對基層院的業(yè)務(wù)考評體系。使偵查一體化向法制化、制度化方向邁進(jìn)。

另外上級檢察院要建立與基層檢察院所在地方黨委等部門的定期聯(lián)系制度,及時為基層檢察院協(xié)調(diào)解決一些問題,排除一些阻力,基層檢察院職務(wù)犯罪偵查部門也要積極爭取地方及上級檢察院的支持。

(二)在基層檢察院內(nèi)部建立、完善偵查一體化制度

建議將基層檢察院的反貪污賄賂局與反瀆職侵權(quán)局部門合并,將檢察機(jī)關(guān)自偵部門辦案人員整合到一起,形成拳頭,精兵強(qiáng)將各盡其能、各盡所長。在暫時不能合并的情況下,建議由同一個副檢察長分管反貪污賄賂局與反瀆職侵權(quán)局部門,以便統(tǒng)一組織指揮、協(xié)同作戰(zhàn)。從而達(dá)到了整合檢察機(jī)關(guān)偵查資源,加大辦案力度,擴(kuò)大辦案效果。

在基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部,打破部門限制,把其他科室的偵查人才整合起來成立職務(wù)犯罪偵查預(yù)備隊,預(yù)備隊員平時在各業(yè)務(wù)部門正常工作,在重大、疑難的職務(wù)犯罪案件的偵查中,由檢察長統(tǒng)一指揮,加入到基層檢察院偵查一體化的體系中統(tǒng)一行動。平時偵查部門要與偵查監(jiān)督科、公訴科、監(jiān)所檢察科等內(nèi)設(shè)各業(yè)務(wù)部門之間加強(qiáng)職能銜接,配合制約方面也要加強(qiáng)。同時完善、改進(jìn)審查起訴部門派員適時介入并引導(dǎo)偵查取證方面等工作制度。

(三)建立偵查協(xié)作制度

建議高檢院對偵查協(xié)作的內(nèi)容、程序、期限等方面制定出一套切實可行的規(guī)章制度,建立、健全有效的偵查協(xié)作機(jī)制,使協(xié)查工作有章可循。同時建立有效的協(xié)查考核管理系統(tǒng),用制度來約束協(xié)查行為。筆者認(rèn)為可以利用檢察內(nèi)網(wǎng)作為平臺,參照公安機(jī)關(guān)的協(xié)查體系、建立有效的檢察機(jī)關(guān)協(xié)查考核系統(tǒng),用制度來保障協(xié)查工作的高效運行,減少檢察偵查成本,節(jié)約檢察資源,真正建立全國檢察機(jī)關(guān)偵查一體化體系。