論徑直對檢察官辦案組織考核制度

錢昌夫

摘 要：績效考核，是一個普遍性難題。傳統(tǒng)“大鍋飯”式的考核模式存有天然弊端，往往“年底搞平衡、先進每年輪”，考核的激勵作用難以發(fā)揮;特別是在司法體制改革后，難以適應“突出檢察官主體地位”的新要求;再加上內(nèi)設機構改革推行“大部制”，業(yè)務部門人員大幅增加，使本就有所弱化的部門管理，在對干警進行考核時，更是難度加大。這些問題，都亟待“破冰”解決。越城區(qū)人民檢察院借鑒上個世紀70年代鳳陽縣小崗村“大包干”的做法，取消對內(nèi)設部門的考核，“分田到戶”，實行“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”式考核，既發(fā)揮員額檢察官辦案組織作為“微科室”、員額檢察官作為“微科長”的作用，也激發(fā)員額檢察官及其辦案組織內(nèi)每位成員的工作熱情。

關鍵詞：革新考核模式 檢察官辦案組織 徑直考核

“變則通，通則久。”隨著司法體制改革和檢察機關內(nèi)設機構改革的深入推進，傳統(tǒng)“以內(nèi)設部門為考核單元”的考核管理模式，已難以適應時下“突出檢察官主體地位”的新的考核管理要求。對此，2018年以來，越城區(qū)人民檢察院堅持問題導向，積極順應改革要求，對傳統(tǒng)“院考部門，部門考干警”的兩級管理考核模式進行革新，著力探索適用于新形勢下的內(nèi)部管理考核模式，特別是針對業(yè)務部門，取消院對部門的考核，按照“1+1+1”模式，即1名檢察官+1名檢察官助理+1名書記員，在業(yè)務部門組建的新型辦案組織，將檢察官辦案組織作為考核單元，由院徑直對五個業(yè)務部門的17個檢察官辦案組織進行考核，較好地調(diào)動了業(yè)務部門檢察人員的工作積極性，考核模式革新的效果初步顯現(xiàn)。

一、徑直對檢察官辦案組織進行考核的現(xiàn)實考慮

（一）傳統(tǒng)的考核管理模式難以適應新形勢

1.傳統(tǒng)的考核管理模式存有天然弊端。按照傳統(tǒng)的考核管理模式，每年年初，由院里研究討論并制訂出臺對內(nèi)設部門的考核辦法，年底對內(nèi)設部門進行考核。這種“大鍋飯”式考核管理模式的天然弊端就是功過不分、賞罰不明，容易造成部門內(nèi)部能者多勞，甚至出現(xiàn)“鞭打快?！钡默F(xiàn)象，不能調(diào)動大多數(shù)干警的工作積極性;而部門對干警的考核，受礙于情面、怕得罪人等因素影響，往往是“年底搞平衡、先進每年輪”，考核的激勵作用無法得到發(fā)揮。

2.司法體制改革增加了部門管理難度。司法體制改革后，按照司法責任制要求，司法辦案模式由原先的“辦案組長—科長—分管檢察長”層層審批制，變?yōu)槿缃竦摹皺z察官單獨決定”，內(nèi)設部門的行政管理色彩淡化，各部室負責人對檢察官、檢察官助理、書記員的行政管理相對弱化;再加上內(nèi)設機構改革推行“大部制”，使各內(nèi)設部門人員大量增加，在此情況下，再按照傳統(tǒng)的考核模式，由部門考核干警，對部室負責人來說，實在是勉為其難。

（二）徑直對檢察官辦案組織進行考核具有明顯的比較優(yōu)勢

1.以檢察官辦案組織為考核單元，可以實現(xiàn)真正意義上的扁平化管理。按照傳統(tǒng)的“院考部門，部門考干警”的考核管理模式，至少有兩個考核管理層級，就管理模式而言，不是“扁平化”，而是“縱深化”。如果取消“院考部門”這一層級，“一竿子”到底，徑直對部門內(nèi)部的檢察官辦案組織進行考核，將減少考核管理層級，能夠真正實現(xiàn)管理模式的扁平化。

2.以檢察官辦案組織為考核單元，可以更好地壓實檢察官的責任。在傳統(tǒng)的考核管理模式下，檢察官的主體作用難以得到充分發(fā)揮，有悖司法體制改革的初衷。徑直對檢察官辦案組織進行考核，實際上就是將檢察官辦案組織作為一個“微科室”來看待，有利于壓實檢察官責任、發(fā)揮檢察官的“微科長”作用，督促檢察官“種好責任田，帶好身邊人”，檢察官除了要抓好辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量外，還要抓好法律監(jiān)督、檢察信息、檢察調(diào)研、檢察宣傳等原先由部門負責人承擔的部分管理工作。

3.以檢察官辦案組織為考核單元，可以激發(fā)檢察官辦案組織之間的相互競爭。員額制改革后，一般情況下，按照“1+1+1”模式組建檢察官辦案組織，各檢察官辦案組織的人員力量配備基本一致，競爭條件和環(huán)境更加公平，工作可比性更強。徑直對檢察官辦案組織進行考核，可以更好地激發(fā)各檢察官辦案組織之間的相互競爭;且每個檢察官辦案組織的人員較少（僅為3人），這種“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”式的考核模式，還會增強檢察官辦案組織成員的凝聚力，促使共同形成集體合作意識，最大限度地激發(fā)每名干警的工作熱情。

二、徑直對檢察官辦案組織進行考核的制度設計

（一）集成設置考核對象

以“一考通”為集成思路。一方面，以檢察官辦案組織為考核單元，實行“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”式考核，各檢察官辦案組織的考核得分以該檢察官辦案組織內(nèi)各成員的得分累計合成，年底評選出若干個“優(yōu)秀檢察官辦案組織”。另一方面，因人而異、因崗制宜，根據(jù)不同人員類別、不同崗位職責，對各檢察官辦案組織內(nèi)的檢察官、檢察官助理、書記員分別進行量化計分考核，作為上述三種人員在年底績效考核時評先評優(yōu)、表彰獎勵等的主要依據(jù)。

（二）精心設計量化考核

1.制訂1個辦法，考核10項內(nèi)容。在考核辦法中，設置了包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、法律監(jiān)督案件辦理情況、推進以審判為中心的訴訟制度改革工作情況、理論調(diào)研、檢察信息、檢察宣傳、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項目、表彰獎勵、紀律作風、執(zhí)業(yè)素養(yǎng)等10項考核內(nèi)容及具體的考核指標和量化分值。以越城區(qū)人民檢察院自2016年開始實行的《業(yè)務績效評價辦法》考核體系為基礎，對各業(yè)務線檢察官辦案組織的辦案數(shù)量進行量化考核。以越城區(qū)人民檢察院已成熟運行的案件質(zhì)量評查模式及考核辦法為基礎，對辦案質(zhì)量進行量化考核。同時，增設法律監(jiān)督案件辦理情況、推進以審判為中心的訴訟制度改革工作情況等8項可靈活調(diào)節(jié)的考核項目。

2.設計9張表格，定期統(tǒng)計公布。設計9張表格對各檢察官辦案組織及其成員的10項考核內(nèi)容進行統(tǒng)計，且各考核內(nèi)容均采用量化方式進行計分，并按季公布。這一考核模式既可對各檢察官辦案組織進行統(tǒng)計排名;又明確了各檢察官辦案組織內(nèi)各個成員的具體貢獻分值，可以對各個成員進行分別考核。同時，按季公示考核數(shù)據(jù)，有效督促檢察官及時推進重點工作、補齊短板業(yè)務，避免了傳統(tǒng)考核“平時不公布，年底木已成舟、為時已晚”的弊端。

3.通過1次考核，結果多次運用。將考核結果全面運用到年底的各類評先評優(yōu)、表彰獎勵中。年底的優(yōu)秀檢察官、優(yōu)秀檢察官助理的評選均以該考核結果為客觀依據(jù)，同時運用于績效獎金的發(fā)放及公務員優(yōu)秀等次的確定，避免了重復考核，實現(xiàn)了“一考通”。

（三）配套實施多項舉措

1.以檢察官的姓名命名檢察官辦案組織，并在檢察官的辦公室門前掛牌“某某檢察官辦案組織”，在提升檢察官榮譽感的同時增強其責任感。

2.建立以《業(yè)務績效評價辦法》為核心的辦案工作量化考核辦法、以《案件質(zhì)量考核辦法》及多項案件質(zhì)量評查辦法為基礎的案件質(zhì)量量化考核辦法，為檢察官辦案組織的考核提供制度基礎。

3.建立個人業(yè)績檔案，逐年累計考核成績。鑒于考核辦法在設計上既考核檢察官辦案組織，又考核檢察官辦案組織內(nèi)各個成員，將各成員的10方面考核數(shù)據(jù)和排名情況納入個人業(yè)績檔案，為今后的入額遴選及檢察官職級晉升提供考核、考評的客觀依據(jù)。

4.檢察官列席院務會，參加月度工作會議，保障院黨組布置安排的各項工作及時傳達至各考核單元，便于及時推進落實。

5.在檢察官辦案組織的組成過程中，采用檢察官和助理、書記員之間的“背靠背雙向選擇+黨組決定”的方式確定辦案組織構成，盡可能均衡各檢察官辦案組織的人員力量，達到“既尊重雙方意愿，又確保力量均衡”的效果。

三、越城區(qū)人民檢察院徑直對檢察官辦案組織進行考核的主要成效

（一）辦案質(zhì)效明顯提升

越城區(qū)人民檢察院公訴部共有9個檢察官辦案組織，2018年1至9月共審結1428件2211人，較之2017年同期，審結件數(shù)和人數(shù)分別上升35.6%和46.8%，檢察官人均審結案件174件249人。其中，1個檢察官辦案組織專門負責未成年人刑事檢察工作，在完成日常未檢案件辦理、組織開展涉罪未成年人幫教工作的同時，扎實推進兩項試點工作并取得實效，兩次在全省工作會議上交流未檢工作，從事未檢工作的檢察官獲評“全省第二屆未檢業(yè)務競賽標兵”。

越城區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部共有4個檢察官辦案組織，從縱向來看，受與公安機關聯(lián)合出臺意見推動公安機關少報捕的因素影響，審查逮捕案件數(shù)量略有下降，無法體現(xiàn)辦案數(shù)量提升;2018年1至9月共受理審查逮捕案件590件1007人，審結598件1016人，均位列全市第一。

越城區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部共有1個檢察官辦案組織，2018年1至9月共辦理財產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督案件126件、羈押必要性審查案件94件、暫予監(jiān)外執(zhí)行提請審查案件15件、社區(qū)矯正收監(jiān)執(zhí)行監(jiān)督案件8件、監(jiān)外執(zhí)行違規(guī)違法案件6件、社會調(diào)查審查案件95件、強制醫(yī)療監(jiān)督案件2件、暫予監(jiān)外執(zhí)行人員醫(yī)療臨場監(jiān)督案件6件、刑罰交付執(zhí)行環(huán)節(jié)審查案件853件，1件案件被最高人民檢察院評為“全國羈押必要性審查精品案件”，兩項創(chuàng)新工作經(jīng)驗材料被最高人民檢察院原刑執(zhí)廳轉(zhuǎn)發(fā)。

越城區(qū)人民檢察院民事行政檢察部共有2個檢察官辦案組織，2018年1至9月共審結民事裁判結果監(jiān)督案件27件，提請市院抗訴6件，發(fā)出再審檢察建議11份，獲法院改判6件，辦理執(zhí)行監(jiān)督案件5件，發(fā)出執(zhí)行監(jiān)督檢察建議2份，辦理非訴執(zhí)行監(jiān)督案件15件，向行政機關發(fā)出檢察建議15份，辦理行政執(zhí)行監(jiān)督案件2件，向公安機關移送虛假訴訟線索22件，公安機關已立案8人;與2017年同期相比，上述業(yè)務數(shù)據(jù)均已實現(xiàn)“翻倍式”增長，并且有新增的非訴執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務。此外，在公益訴訟工作開展方面，2018年1至9月共受理案件線索24件，辦案14件，其中，行政公益訴訟案件13件，發(fā)出訴前檢察建議13份，已督促行政機關履職10件，提起刑事附帶民事公益訴訟案件1件，公益訴訟業(yè)務工作全市領先，在保證辦案數(shù)量的基礎上，案件質(zhì)量也得以確保，被浙江省院授予“全省公益訴訟工作一周年成績突出先進集體”榮譽稱號。

（二）重點工作推進有力

在考核模式革新過程中，越城區(qū)人民檢察院將之前的全院年度重點工作以項目制形式推出，并納入檢察官辦案組織的考核范圍。2018年初，全院17個檢察官辦案組織共申報和認領了33個項目，截至9月底，認領的項目均已全部啟動并積極推進。比如，實施的“監(jiān)督事項案件化辦理”項目，自出臺《法律監(jiān)督案件辦理暫行規(guī)定》以來，共辦理法律監(jiān)督案件586件（包括程序性審查監(jiān)督案件），其中監(jiān)督立案35件，監(jiān)督撤案11件，分別比2017年同期增加20件和11件，增幅分別達133.3%和261.2%。又如，自“體系式推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革”項目推行以來，共邀請偵查人員旁聽庭審9件，申請偵查人員出庭作證2件，申請證人、鑒定人出庭作證2件，排除非法證據(jù)1件，糾正偵查違法7件，提前介入11件，瑕疵通報72次，數(shù)量均比2017年同期有明顯上升。

（三）綜合文字工作進步明顯

考核模式革新以來，革新的綜合效應開始發(fā)揮，進入了良性循環(huán)。新的考核模式激發(fā)了各項檢察業(yè)務工作、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)工作，這也為綜合文字工作提供了充足的素材供給。同時，新的考核模式將綜合文字工作納入到對檢察官辦案組織的考核當中，“眾人拾柴火焰高”的優(yōu)勢得到充分展現(xiàn)。比如，截至2018年9月底，越城區(qū)人民檢察院的工作信息被省院錄用12篇，被最高人民檢察院內(nèi)設機構轉(zhuǎn)發(fā)綜合性經(jīng)驗材料2篇。

四、徑直對檢察官辦案組織進行考核后的問題思考

（一）部門負責人的作用發(fā)揮問題

新的考核模式由院徑直對檢察官辦案組織進行考核，檢察官按照規(guī)定的權力清單行使職權、按照隨機發(fā)案的工作機制受理案件、按照院里的考核辦法完成各項任務，扁平化管理得以真正實現(xiàn)。但是，凡事皆有兩面性，隨之而來的“如何統(tǒng)一司法標準，做到同案同處理”，“如何保證部門內(nèi)的黨風廉政建議，推進各項政治學習的扎實到位”，“如何保證重大敏感案件或其他可能會引起輿情炒作的案件的正確處理”，“如何量化考核作為檢察官的部門負責人的辦案質(zhì)效”，還有隊伍培養(yǎng)、業(yè)務培訓等問題必須引起高度重視并妥善解決。

對此，越城區(qū)人民檢察院作出了一些探索：創(chuàng)設檢察官全體會議制度，定期召開會議，對辦案中需要引起注意的一類問題或需要統(tǒng)一司法標準等問題形成紀要，統(tǒng)一執(zhí)行;由分管副檢察長直接與檢察官簽訂黨風廉政建設責任狀，檢察官對檢察官辦案組織所有成員的黨風廉政建設負責;對重大敏感疑難復雜或可能會引起輿情炒作的案件實行“雙報”制，承辦檢察官層層上報和案管部門在受理時認為應當上報而層層上報;在量化考核評價中，部室長員額檢察官的辦理數(shù)據(jù)以一般員額檢察官的60%計算。

然而，在新的考核模式下，在“誰辦案誰決定、誰決定誰負責”的司法責任制得到貫徹落實，全部考核責任壓實到檢察官辦案組織的情況下，部門負責人的管理權威和作用能否有效發(fā)揮？其在溝通協(xié)調(diào)、推動解決、貫徹落實前述問題方面的積極性是否受到影響？仍需在實踐中進一步探索解決。

（二）不同部門的檢察官辦案組織辦案質(zhì)效評價問題

不同的業(yè)務部門承擔著不同的檢察業(yè)務工作，即便是同一個業(yè)務部門，也因為各地實行的專業(yè)化辦理，如金融檢察、互聯(lián)網(wǎng)檢察、知識產(chǎn)權檢察、未成年人檢察等，承擔的業(yè)務工作也不具有可比性，如何評價不同業(yè)務部門的不同檢察官辦案組織的辦案質(zhì)效問題，值得研究。

對此，越城區(qū)人民檢察院的做法是：充分考慮各檢察官辦案組織因職能不同、工作量差異而無法在統(tǒng)一體系下考核的實際，對公訴、偵監(jiān)、民行業(yè)務條線的檢察官辦案組織，以越城區(qū)人民檢察院一直實行且較為成熟的量化評價體系計算辦案得分;對從事未檢、刑執(zhí)、案管等辦案數(shù)量具有不確定性、工作量難以量化考核的檢察官辦案組織，采取業(yè)務項目指標考核的方式，即結合常規(guī)工作和重點工作，列明考核項目和相應的達標數(shù)，在年底由院黨組進行評定。對一項業(yè)務工作只有一個檢察官辦案組織承擔的，根據(jù)往年工作情況，設定一個基本工作要求，視完成情況進行加減分，年底時再結合該項業(yè)務工作在全省全市的位次，由院黨組作出最終評定。對其他檢察官辦案組織的最終評定，也由院黨組根據(jù)各檢察官辦案組織在全省全市業(yè)務條線上的同類對比進行綜合評定。實際上，只要有具體的量化標準，年底考評時能曬出具體的工作實績、工作亮點，對于一個基層檢察院而言，一般都是能客觀公正地作出最終評定的。

越城區(qū)人民檢察院徑直對檢察官辦案組織進行考核以來，工作成效初步顯現(xiàn)，業(yè)務工作、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、綜合文字較之往年有明顯提升，均位于全省前列，各檢察官辦案組織之間形成了一種良好的競爭局面，極大地調(diào)動和激發(fā)了全體干警的工作積極性，在基層檢察院具有一定的推廣價值。另外，基層檢察院在制訂、完善考評辦法等方面均相對容易為之，可以及時將上級院布置或者院黨組認為需要推進的工作，以調(diào)整完善的形式納入考評辦法。當然，考核作為機關單位的一個普遍性難題，尚需經(jīng)過實踐檢驗。