案件質量評查制度研究

雷天軍 李曉燕

摘 要：案件質量評查機制是保障案件質量，強化檢察機關內(nèi)部監(jiān)督管理的重要手段，也是維護司法公正的關鍵要素，科學的案件質量評查制度顯得極為重要。司法責任制改革落地后，在實踐中，完善案件質量評查成為檢察機關亟待解決的現(xiàn)實問題。

關鍵詞：案件質量 司法責任制 評查

一、案件質量評查制度概述

案件評查制度，是指根據(jù)有關法律及司法解釋的規(guī)定，結合檢察工作實際，對案件評查的目的、原則、范圍、主體、方式、標準等作出明確規(guī)定，規(guī)范案件質量評查工作，保證案件評查工作的順利開展?！缎淌略V訟規(guī)則》第668條規(guī)定，案件管理部門對辦案質量進行管理、監(jiān)督、預警。在司法實務中，各級檢察機關也制定了相應的案件質量評查制度，對評查范圍、評查主體、評查標準、評查形式及落實整改等方面作出明確規(guī)定，保證了案件評查工作順利開展，在一定程度上規(guī)范司法辦案活動，提高了案件質量。為進一步落實檢察官辦案責任制，2018年初，最高人民檢察院印發(fā)《案件質量評查工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），對評查工作的定義、基本要求、評查方式、評查程序、評查主體、評查標準與結果運用等作出詳細規(guī)定。近年來，隨著司法體制改革的不斷深入，評查工作如何跟上改革的步伐，發(fā)揮其監(jiān)督的作用，成為檢察機關共同面對的問題。

二、案件質量評查制度的現(xiàn)狀

2012年以來，各級檢察機關都高度重視案件質量評查工作，也形成了各自的評查模式、評查體系，但基本上都是“各自為政”，未形成一個統(tǒng)一的評查體系、評查標準。雖然最高人民檢察院出臺了《規(guī)定》，對案件評查工作作出了明確規(guī)定，但還是不能滿足檢察工作的具體適用。

（一）檢察人員對案件質量評查的認識存在差異

在評查工作開展的過程中，部分承辦人對案件評查工作抱有抵觸、懷疑態(tài)度。作為被評查的對象，案件質量評查就是“沒事找事”，多數(shù)承辦人認為只要對案件定罪量刑準確就行了，卷宗裝訂、文書瑕疵等都是小問題，是可以忽略不計的，把這些無足輕重的問題、瑕疵找出來進行通報是多此一舉，浪費司法資源，這就使部分承辦人對評查工作心懷抵觸情緒。而作為評查人，評查工作是本職工作外的任務，無形中增加了工作量，而且評查工作也不屬于考核項目，也會招致被評查人的不滿和非議，這就導致評查人工作態(tài)度消極，不愿深入評查案件，很大程度上就是敷衍了事。

（二）案件質量評查機制主體角色混同

實踐中，開展評查工作的主體主要有三類：一是成立專門的評查機構，設置專職的評查員開展工作;二是從各個業(yè)務口抽調辦案經(jīng)驗豐富的人員組織成立人才庫，每次隨機抽查評查員開展評查工作;三是上級院對下級院組織開展專項評查。幾類主體人員組成不同，各評查員理論水平和辦案經(jīng)驗層次不齊，在評查過程中主觀評價意識強烈，評查質量難以保證。筆者所在基層院開展評查工作采取的是第二種模式，案管部門負責從各科室抽取業(yè)務骨干，成立評查人才庫，負責對本院案件的評查。司法責任制改革后，實行檢察官辦案模式，本院業(yè)務骨干基本都入額為檢察官，而檢察官全部被納入人才庫。這樣以來，導致辦案主體與評查主體兩種身份重合，評查結果的主觀性大于客觀性，評查質量難以保障。

（三）現(xiàn)行的評查制度規(guī)定的評查標準不夠明確、細化

上級院的評查標準往往過于籠統(tǒng)，基層院又無法就評查標準獨立進行細化，這樣評查中就容易出現(xiàn)意見分歧，所以如何細化評查標準成為亟待解決的難題。實踐中，對評查人員缺少統(tǒng)一的培訓，評查員多是根據(jù)經(jīng)驗等主觀意識來開展評查工作，勢必導致評查中出現(xiàn)分歧，對待拿不準的問題，無法提出權威性意見，評查結果也會各有說法，容易受到承辦人的質疑，達不到預期的評查效果。如筆者所在院辦理的某件案件，歷經(jīng)本院和市院各評查1次，省院評查2次，評查人員不同，提出的問題各不相同。

（四）評查過程中偏重程序性評查，忽略實體評查

案件質量評查屬于一種事后監(jiān)督機制，且評查工作主要表現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)瑕疵、文書不規(guī)范等方面。就筆者所在地區(qū)的檢察機關組織開展的評查情況來看，幾年來，未評查出實體存在問題的不合格案件，亦很少提出關于實體的問題，更談不上因評查提出抗訴的情況。一方面檢察業(yè)務比較廣泛，尤其是民行、刑執(zhí)屬于檢察機關比較“偏門”的業(yè)務，要開展較為深層次的評查，對評查員的業(yè)務水平要求更高。另一方面，評查工作往往時間緊、任務重，評查員很難深入細致的發(fā)現(xiàn)實體問題。評查由傳統(tǒng)的程序性評查向實體性評查的理念尚未樹立。

（五）案件質量評查制度獎懲機制未發(fā)揮應有作用

現(xiàn)行的評查機制往往只是為了評查而評查，更多的是強調評查的過程，對評查結果的運用總是一帶而過，缺少對結果配套的的監(jiān)督糾正機制。評查工作結束，由負責部門通過對問題的梳理，匯總形成評查通報和評查表，反饋到辦案部門，對于辦案部門、辦案人的整改工作以收到整改回復為準，部分瑕疵也確實得到了改善，對于具體如何整改、整改是否真正落實未能做到實質性的跟蹤監(jiān)督，致使屢改屢犯的問題時有發(fā)生。評查結果也沒有真正與辦案人員的績效考核、職務晉升等機制銜接，這樣以來，評查結果對于承辦人缺少嚴肅性和權威性。

三、司法責任制背景下開展案件質量評查工作思考

（一）加強日常教育引導，改變對案件質量評查制度的錯誤認識

就目前而言，筆者所在的基層院雖然已經(jīng)形成常態(tài)化的評查機制，但是評查工作還是屢受質疑，尤其是辦案部門的不滿。司法體制改革確定檢察官獨立辦案，缺少了以前的層級審批，如何保障案件質量，保護檢察官，成為檢察機關面臨的新問題。評查工作也被賦予新的內(nèi)涵，這就要進一步加強學習教育，開展主題研討，讓全體檢察人員充分認識貫徹落實評查制度的重要意義，改變“案件評查就是挑刺、找茬”的錯誤認識，認識到開展評查是深化司法規(guī)范化建設的重要抓手，是提高辦案質量和效果、服務司法責任制改革、推動檢察工作創(chuàng)新發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、領先發(fā)展的重要舉措，更是保護檢察官自身的屏障，從而實現(xiàn)由不愿接受監(jiān)督到主動接受監(jiān)督的轉變，充分發(fā)揮案件評查的司法能動性，及時發(fā)現(xiàn)辦案中的瑕疵、差錯，及時糾正，并通過總結分析，制定相應的規(guī)范措施，引導檢察官規(guī)范辦案。

（二）加強評查隊伍建設，保障案件質量評查工作質效

評查工作的質效，依賴于人員的專業(yè)化程度。因此，建立一支專業(yè)、獨立、穩(wěn)定的評查隊伍尤其重要，也是實現(xiàn)評查常態(tài)化的基石。一是組建穩(wěn)定的評查隊伍，明確評查工作責任。根據(jù)《規(guī)定》的要求，充實評查人才庫，將入額檢察官作為評查人員當然人選，促進辦案檢察官與評查檢察官相統(tǒng)一，納入部分檢察官助理，擴大評查人員的參與范圍，為開展常態(tài)化評查，建立一支理論功底深厚、辦案經(jīng)驗豐富、責任心強的評查隊伍。二是加強學習培訓，提高評查人員素能。根據(jù)執(zhí)法與監(jiān)督相分離的理念，針對評查人員業(yè)務素能的廣泛性、多面性要求，突出培訓專業(yè)性，把培訓重點放在業(yè)務知識的補充完善和專業(yè)技能的提升上，采取集中學習、專題授課、交流討論等形式，提高評查人員的專業(yè)水平和評查素養(yǎng)，促進評查工作不斷規(guī)范開展。

（三）針對不同案件類別，全面細化案件評查標準體系

案件質量評查標準是衡量執(zhí)法辦案活動是否規(guī)范化的操作規(guī)則和管理價值的尺度，但是在實踐中，基層院要面臨上級院的專項評查，受上級院的領導，無法獨立制定評查標準，這就要求上級院要根據(jù)《規(guī)定》和《檢察機關執(zhí)法規(guī)范》等規(guī)定的要求，在充分征求各級檢察院意見、調查研究的基礎上，針對不同業(yè)務部門所辦案件的差別，分條線設定盡可能細化、量化的評查標準和評價指標，最大限度的降低評查標準的主觀性，克服評查可能帶來的各種隨意性，使評查工作的全過程有章可循、有據(jù)可依。

（四）結合實際工作，合理確定案件質量評查范圍

是全部的逐案評查，還是按比例評查，是按案件類別分別評查，還是按照案件辦理的結果抽查，檢察機關的做法各有不同。為更好地發(fā)揮案件質量評查的效能，真正實現(xiàn)提升案件質量、監(jiān)督辦案的評查目的，明確案件評查的范圍，有利于實現(xiàn)案件質量評查的核心價值。同時，案件質量評查范圍的設置也應隨客觀條件而定，確定評查的范圍要充分考慮本院辦理案件的現(xiàn)實狀況。案件基數(shù)大，案多人少的矛盾突出的，可以按照比例確定評查的范圍，但為了評查結果的客觀性，按比例抽取的案件應該涉及所有的案件類型及每位案件承辦人，對于案件基數(shù)較小的檢察院可對辦理的全部案件納入到被評查的范圍內(nèi)，逐案進行評查。

（五）主動適應發(fā)展需要，推動案件質量評查動態(tài)發(fā)展

評查工作作用的發(fā)揮依賴于評查的方式。一是豐富評查方式，提高評查效率。根據(jù)最高人民檢察院案件質量評查工作的要求，各級人民檢察院應當運用案件質量評查智能輔助系統(tǒng)對所辦理的全部案件進行智能檢查、自動比對，并根據(jù)系統(tǒng)自動檢查情況和工作需要，靈活把控多種評查方式，確保評查不走過場，切實發(fā)揮效用。二是堅持網(wǎng)上評查為主，網(wǎng)下評查為輔。加強智能化手段的運用，全面依托統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，研制評查智能輔助系統(tǒng)，開展案件質量線上評查，提高案件質量評查的自動化和精準化水平，以技術化手段強化案件質量評查的準確性、客觀性，有利于節(jié)省案件質量評查工作的司法資源，提升評查的效率。三是建立外部人員參與評查機制。在案件質量評查時，可以邀請人民監(jiān)督員、法學專家、律師等參與案件質量評查，提高案件質量評查的科學性和公正性。

（六）堅持通報整改獎懲，實現(xiàn)案件質量評查結果應用最大化

在具體的評查工作實踐中，往往是重過程輕結果，評查的根本目的并沒有實現(xiàn)，如何讓評查結果發(fā)揮作用，是必須要考慮的課題。一是通報制度。評查結束，由負責部門通過對問題的梳理，匯總形成評查通報和評查表，經(jīng)檢委會討論通過后，向辦案部門進行反饋。對通報的各類問題分門別類、區(qū)別對待，做到點名通報準確無誤，通報的問題要有典型性、代表性。二是落實評查結果跟蹤整改機制。突出問題要督促辦案單位深入調查整改，做到見人見案見責任。把整改作為案件質量評查工作的落腳點，實時跟蹤監(jiān)督整改情況，確保問題整改到位，并提升辦案部門、辦案人員的思想認識。三是要建立獎懲機制。精選優(yōu)質案件、優(yōu)質文書在評查通報中予以表揚，通過表揚激勵辦案人員規(guī)范辦案，發(fā)揮示范引領作用。同時，要圍繞司法責任制核心，將員額檢察官司法辦案中是否落實辦案責任制和權力清單規(guī)定要求作為評價重點，對確有司法過錯，需要追究司法責任或違紀違法責任的，移交紀檢監(jiān)察部門處理。四是將評查結果納入檢察官考核。把案件質量評查結果作為評價檢察官辦案業(yè)績和能力水平的重要依據(jù)，載入個人司法業(yè)績檔案。評價結果要作為檢察官、司法輔助人員年度業(yè)績考核、晉職晉級重要參考。通過對案件質量評查結果應用的最大化，倒逼辦案人規(guī)范辦案，主動提升案件質量，發(fā)揮辦案“工匠精神”打造零瑕疵案件。