定位與轉(zhuǎn)變：基層民事檢察發(fā)展新路徑

劉小勤

摘 要：近年來，基層檢察院民事生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量不斷萎縮、公益訴訟工作大力發(fā)展，致民事檢察工作日益邊緣化。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革背景下，民事檢察重歸公益訴訟工作開展前的狀況，基層民事檢察工作必須正視問題，堅持法律監(jiān)督基本職責(zé)，明確生效裁判監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督的職能定位，積極轉(zhuǎn)變工作理念，修改完善制度規(guī)范，做好相關(guān)配套工作，才能打造好民事檢察“強(qiáng)化版”。

關(guān)鍵詞：基層民事檢察 定位 轉(zhuǎn)變

基層民事檢察工作是民事檢察工作基礎(chǔ)，前期一直存在基層工作薄弱問題，在與公益訴訟職能分離后，基層民事檢察再次面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)，必須加以特別重視。

一、困境：基層民事檢察工作現(xiàn)實(shí)狀況

2013年修改后的《民事訴訟法》將民事檢察監(jiān)督的范圍從審判活動監(jiān)督擴(kuò)展到民事訴訟全過程監(jiān)督，大大拓展了監(jiān)督范圍，同時明確了檢察建議等監(jiān)督方式。隨后一段時間，民事檢察工作在構(gòu)建多元化監(jiān)督格局方面取得了很大進(jìn)步，基層民事檢察辦案量增長明顯。2015年起，公益訴訟工作成為民行檢察工作熱點(diǎn)，占據(jù)了基層民行檢察工作很大空間，民事檢察職能被擠壓，民事檢察工作逐步走向邊緣境地。

（一）基層民事檢察工作基本情況及存在的問題

通過對比分析2013年《民事訴訟法》修改前后及公益訴訟工作開展后的基層民事檢察辦案情況，可以看出，近年來，安徽省基層民事檢察辦案數(shù)量整體下降趨勢明顯。

一是在數(shù)量上，民事檢察工作經(jīng)歷了增長再下降的基本過程。梳理近年關(guān)于民事檢察監(jiān)督制度規(guī)范的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，案件受理數(shù)的發(fā)展變化情況與制度規(guī)范的發(fā)展有著明顯的一致性。2011年3月，最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）會簽《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》，明確審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督內(nèi)容、檢察建議監(jiān)督方式。2013年修改后的《民事訴訟法》將相關(guān)規(guī)定正式入法。與此相應(yīng)，民事檢察辦案數(shù)在這幾年間不斷攀升，到2013年達(dá)到頂峰。此后不斷下降，到目前，今年受理案件數(shù)僅為2013年的36%。

二是在類型上，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督數(shù)量占基層檢察院全部民事案件監(jiān)督數(shù)的比重較大。自2013年來，基層檢察院生效裁判案件辦案總量不大，除2013年因清理《民事訴訟法》修改前積案導(dǎo)致當(dāng)年再審檢察建議數(shù)較高外，基層檢察院通過提出再審檢察建議和提請抗訴方式監(jiān)督的案件數(shù)連年保持在300件左右，而在2011年和2012年，這一數(shù)字均超過700件。

三是在監(jiān)督方式上，絕大多數(shù)案件是以檢察建議方式開展監(jiān)督，再審檢察建議和提請抗訴占比僅22%，由于檢察建議缺乏制約手段，監(jiān)督剛性不足。

四是在監(jiān)督效果上，近年來，基層檢察院監(jiān)督的民事案件中，典型案件、有影響的案件缺乏，在各級各類評選的典型案件中，鮮見基層檢察院辦理的案件入選。同時，基層檢察院的監(jiān)督意見采納率不夠理想，且呈下降趨勢，特別是再審檢察建議采納率長期處于低位，間接反映監(jiān)督質(zhì)量有待提高。

（二）問題產(chǎn)生的原因

一是法律規(guī)定的影響。2013年修改后的《民事訴訟法》雖然拓展了監(jiān)督范圍、明確了監(jiān)督方式，但對生效裁判監(jiān)督規(guī)定了當(dāng)事人申請的再審前置程序，民事訴訟監(jiān)督規(guī)則嚴(yán)格限定了生效裁判監(jiān)督的范圍和程序，一方面對于一審生效裁判嚴(yán)格限制啟動監(jiān)督程序，另一方面對依職權(quán)監(jiān)督嚴(yán)格限定案件范圍，限制了基層檢察院生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量，實(shí)踐中如果嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，基層監(jiān)督案件數(shù)會進(jìn)一步減少。對于執(zhí)行監(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督，由于可操作性規(guī)則缺失，限制了兩類案件辦理。

二是工作理念的影響。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察監(jiān)督應(yīng)著重于對公權(quán)力的監(jiān)督，但實(shí)踐中，基于法律關(guān)于先申請再審而后申請檢察監(jiān)督的規(guī)定，常常將檢察監(jiān)督理解為當(dāng)事人權(quán)利的最后一道救濟(jì)程序，導(dǎo)致工作中突出當(dāng)事人申請的作用，對部分沒有當(dāng)事人申請但確有錯誤的案件不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，一定程度致使基層民事檢察案源減少，辦案量萎縮。同時，工作中應(yīng)付思想比較突出，上級院重視的工作就開展、上級院考核比重高的就著重開展，實(shí)際辦案數(shù)受考核通報影響很大。

三是行政檢察和公益訴訟工作的沖擊。2015年7月，全國人大常委會決定開展公益訴訟試點(diǎn)工作，2017年7月1日，檢察公益訴訟工作在全國全面推開。在此階段，安徽省公益訴訟工作取得了快速發(fā)展，日益成為檢察機(jī)關(guān)新的工作增長點(diǎn)，行政檢察和公益訴訟辦案數(shù)迅速上漲，在公益訴訟案件辦理中，基層檢察院承擔(dān)了絕大多數(shù)工作任務(wù)，但與此同時，基層民行檢察人員并未同步上漲，民行檢察部門不得不分出較大精力和時間用于公益訴訟案件辦理工作，客觀上擠占了基層民事檢察工作空間，對民事檢察工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

二、定位：基層民事檢察工作發(fā)展基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是《憲法》對于檢察機(jī)關(guān)的基本定位?！睹袷略V訟法》規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，由此，監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟活動的基本方式，也是民事檢察的基本工作內(nèi)容。

（一）基層民事檢察不應(yīng)過于限制生效裁判監(jiān)督

在突出維護(hù)司法公正、司法權(quán)威的語境下，民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫徹“有錯必糾、全面監(jiān)督”原則，換言之，從應(yīng)然角度考慮，哪里有審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行，哪里就應(yīng)有檢察監(jiān)督。對于基層檢察院，民事檢察監(jiān)督主要應(yīng)當(dāng)涉及四塊內(nèi)容，即生效裁判監(jiān)督、審判程序監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和民事公益訴訟。《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生效裁判有本法第200條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。至于監(jiān)督的啟動方式，第208條使用的是“發(fā)現(xiàn)”一詞，可以理解為，監(jiān)督的啟動方式并不限于當(dāng)事人申請，也可以是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中主動發(fā)現(xiàn)，而第209條規(guī)定的前置程序僅是對當(dāng)事人申請這一啟動方式的限制。既然《民事訴訟法》并未對生效裁判監(jiān)督作出更多限制，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》做出的對一審生效裁判監(jiān)督及依職權(quán)監(jiān)督范圍的限制規(guī)定，只能理解為是檢察公權(quán)力在民事糾紛領(lǐng)域謙抑的一種表現(xiàn)，實(shí)際上與《民事訴訟法》的規(guī)定并不完全契合。

（二）審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)為工作重點(diǎn)

2013年《民事訴訟法》修改后，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督已經(jīng)成為基層民事檢察主要工作內(nèi)容，辦案數(shù)占全部的70%以上。這既得益于各級檢察機(jī)關(guān)的積極推進(jìn)，也是基層檢察院生效裁判監(jiān)督案件迅速萎縮后的無奈選擇。

下一階段，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督仍應(yīng)是基層檢察院民事檢察工作的重點(diǎn)，理由：一是雖然基層檢察院也應(yīng)積極開展生效裁判監(jiān)督工作，但隨著公民權(quán)利意識的提升，當(dāng)事人認(rèn)為一審裁判有錯誤但未選擇上訴的可能性逐漸減小;二是隨著法治水平的提升、裁判公開力度的增大，裁判結(jié)果錯誤的比例也將持續(xù)下降;三是對司法程序公正性越來越重視。

（三）參與打擊虛假訴訟、支持弱勢群體維護(hù)權(quán)益是基層民事檢察擴(kuò)大社會影響的重要方式

近年來，民事訴訟領(lǐng)域虛假訴訟行為較為高發(fā)，且案件多表現(xiàn)為一審調(diào)解或裁判后，當(dāng)事人不上訴，因此屬于基層院監(jiān)督范圍，基層檢察機(jī)關(guān)若能在民間借貸、離婚財產(chǎn)分割、破產(chǎn)清算等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)更多虛假訴訟案件并開展監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)虛假訴訟監(jiān)督常態(tài)化發(fā)展，對維護(hù)司法公正、促進(jìn)司法公信、提升民事檢察影響力作用很大。在關(guān)注幫助弱勢群體權(quán)益保護(hù)方面，基層檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)發(fā)揮積極作用，積極開展支持起訴工作，為當(dāng)事人獲得司法救濟(jì)提供有效途徑。

三、轉(zhuǎn)變：基層民事檢察工作發(fā)展路徑

基于當(dāng)前基層民事檢察工作存在的問題及民事檢察職能定位的分析，為積極應(yīng)對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革對基層民事檢察工作的挑戰(zhàn)，必須在思想理念、制度規(guī)范、配套內(nèi)容等方面及時轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)基層民事檢察健康發(fā)展。

（一）工作理念的轉(zhuǎn)變是基礎(chǔ)

一是堅持維護(hù)司法公正根本目的。在具體工作中，一方面要著眼于“糾錯”，將監(jiān)督糾錯作為工作的重心，通過監(jiān)督糾錯促進(jìn)司法公正、維護(hù)公平正義，同時實(shí)現(xiàn)對私權(quán)利的救濟(jì)。另一方面要著眼于“全面”，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟活動全程監(jiān)督，基層檢察院同樣要以《民事訴訟法》為依據(jù)，努力實(shí)現(xiàn)各監(jiān)督內(nèi)容協(xié)調(diào)發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)生效裁判監(jiān)督職能合理回歸，執(zhí)行監(jiān)督和審判人員違法行為監(jiān)督做大做強(qiáng)，做到三項監(jiān)督工作同步發(fā)展。同時還要積極做好支持起訴、虛假訴訟監(jiān)督等相關(guān)工作。當(dāng)然，在堅持全面履職的 同時，各地可以結(jié)合本地實(shí)際，突出優(yōu)勢業(yè)務(wù)，打造自身核心競爭力。

二是轉(zhuǎn)變“等靠要”工作思路。長期以來，民事檢察工作單純辦理抗訴案件，啟動方式上過于依賴當(dāng)事人的申請，致使工作人員形成了“等案上門”的工作思路。首先，審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督已經(jīng)成為基層民事檢察工作重要內(nèi)容，但這兩項工作特別是審判人員違法行為監(jiān)督，當(dāng)事人申請監(jiān)督的積極性不高、數(shù)量不多，工作局面的打開需要檢察機(jī)關(guān)積極主動發(fā)現(xiàn)案件線索。其次，實(shí)踐表明，虛假訴訟監(jiān)督工作的開展也高度依賴檢察機(jī)關(guān)積極主動作為。再次，即使是生效裁判監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)錯誤、調(diào)查核實(shí)等工作的開展也需要檢察機(jī)關(guān)主動實(shí)施。

（二）制度機(jī)制的優(yōu)化是保障

一是要在制度設(shè)置上，為基層民事檢察發(fā)展提供依據(jù)。一方面要及時修訂相關(guān)制度規(guī)定，建議拓展依職權(quán)監(jiān)督案件范圍，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序不應(yīng)限制在侵害“兩益”和審判執(zhí)行人員貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判等情形范圍內(nèi)。要通過強(qiáng)化檢察建議剛性作用，做好類案監(jiān)督、發(fā)揮案例指導(dǎo)作用等，提升監(jiān)督質(zhì)效，強(qiáng)化監(jiān)督約束力，引導(dǎo)基層檢察院積極利用檢察建議方式及時有效開展監(jiān)督。

二是要在辦案質(zhì)效上，為基層民事檢察提供正確引領(lǐng)。一方面檢察機(jī)關(guān)要在案件質(zhì)量上持續(xù)用力，完善質(zhì)量保障機(jī)制和評查機(jī)制，優(yōu)化考評方案，確保監(jiān)督準(zhǔn)確。另一方面，民事檢察監(jiān)督要結(jié)合司法責(zé)任制改革，通過生效裁判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督等手段，同時發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中便于發(fā)現(xiàn)線索的優(yōu)勢，及時移送違法違紀(jì)犯罪線索，加強(qiáng)對違法審判人員的問責(zé)監(jiān)督，促使審判人員發(fā)揮主觀能動性，從根源上維護(hù)司法公正和權(quán)威。

（三）做好配套工作是基層民事檢察發(fā)展的有力支撐

一是要加大宣傳力度。盡管民事檢察工作發(fā)展已30年時間，但實(shí)際社會知曉度仍不高，特別是執(zhí)行監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、公益訴訟等職能，而這些職能均主要由基層檢察院承擔(dān)。因此，檢察機(jī)關(guān)需要不斷加大宣傳力度，主動宣傳民事檢察職能，注意運(yùn)用通俗易懂的語言、靈活多樣的方式開展宣傳，特別要注意收集宣傳典型案件，以案宣傳，以案釋法，真正使宣傳工作取得實(shí)際效果。

二是要優(yōu)化人員配置。在確保民事檢察機(jī)構(gòu)或辦案組獨(dú)立設(shè)置的基礎(chǔ)上，配齊配強(qiáng)民事檢察辦案人員，保持基層民事檢察隊伍特別是業(yè)務(wù)骨干的相對穩(wěn)定。通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，不斷強(qiáng)化對監(jiān)督內(nèi)容的學(xué)習(xí)研究，盡快熟悉被監(jiān)督對象的業(yè)務(wù)內(nèi)容，找準(zhǔn)出現(xiàn)問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對癥下藥，不斷提高基層民事檢察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案水平。

三是要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。注意發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，上級院加強(qiáng)工作指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動基層院全面履行監(jiān)督職能。將民事檢察工作融入檢察工作整體，加強(qiáng)與公益訴訟、控告申訴、刑事檢察等協(xié)作配合，形成監(jiān)督合力。堅持雙贏多贏共贏，加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，就監(jiān)督案件辦理和反饋等達(dá)成共識，及時跟蹤案件情況，不斷提升監(jiān)督剛性。善于借助“外腦”，積極發(fā)揮專家咨詢優(yōu)勢，為提升監(jiān)督質(zhì)量和監(jiān)督效果提供支持。