完善人民法院案件質(zhì)量評查機制的思考

周楠楠

河北省承德市中級人民法院，河北 承德 067000

案件質(zhì)量評查，是對案件辦理程序、庭審過程、法律適用、審理結(jié)果、文書制作以及卷宗歸檔等進行的規(guī)范化、制度化的評查過程。目的是發(fā)現(xiàn)并改進人民法院在案件審理過程中存在的矛盾、問題，積極規(guī)范案件辦理司法行為，從而提高案件審判質(zhì)量，促進人民法院公正司法水平［1］。

一、案件質(zhì)量評查的現(xiàn)實意義

案件質(zhì)量評查工作，是人民法院查找發(fā)現(xiàn)自身審判活動中存在的問題，并采取相應措施進行整改，努力提高審判質(zhì)效，積極促進公正司法的重要活動。案件質(zhì)量評查對人民法院的司法活動具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）案件質(zhì)量評查是提升審判質(zhì)量的有效手段。案件質(zhì)量是法院工作的生命線。決定案件質(zhì)量的主要因素之一，是案件主審法官的業(yè)務能力水平。法官是國家法律的具體執(zhí)行者，手中掌握著審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，法官素質(zhì)的高低直接決定了案件審判執(zhí)行的質(zhì)量，直接影響著人民法院在廣大群眾心目中的地位和形象。案件質(zhì)量評查的核心目的，正是在于通過查找解決司法活動中存在的問題，以提高辦案人員的業(yè)務能力素質(zhì)和司法工作水平。從評查可以看出案件質(zhì)量，從案件質(zhì)量可以看出辦案人員素質(zhì)，通過強化辦案人員素質(zhì)以保證司法公正，這是案件評查的基本宗旨［2］。案件質(zhì)量評查，是對法官自身素質(zhì)進行的硬件考核，可以直接為法官業(yè)績考評、晉級任用等提供客觀依據(jù)，同時也能夠促使每一名辦案人員增強法律意識、職業(yè)意識、自律意識和責任意識，使他們在接受案件質(zhì)量評查中受到啟迪，在改進工作中提高案件審判質(zhì)量和效率。

（二）案件質(zhì)量評查是強化內(nèi)部監(jiān)督的基本途徑。權(quán)力一旦沒有了監(jiān)督，放任其自由地行使，則腐敗問題必然會產(chǎn)生。特別是作為終極審判機關(guān)的人民法院，其司法權(quán)如果沒有切實有效的監(jiān)督和制約，必然產(chǎn)生司法不公，形成司法腐敗。監(jiān)督的主要形式，包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。對人民法院而言，外部監(jiān)督主要包括國家權(quán)力機關(guān)、法律監(jiān)督部門、紀檢監(jiān)察部門的法律監(jiān)督，同時也受到社會公眾和新聞輿論等的民主監(jiān)督；內(nèi)容監(jiān)督，則是法院自身進行的自我監(jiān)督。案件質(zhì)量評查，是查找審判執(zhí)行各個環(huán)節(jié)存在問題的主要方法舉措，是法院內(nèi)部進行自我監(jiān)督的重要途徑。通過案件質(zhì)量評查，能夠發(fā)現(xiàn)辦案法官在一定時期內(nèi)的辦案情況，并可以根據(jù)評查結(jié)論客觀、公正地對法官業(yè)務能力水平及廉潔自律情況進行綜合、全面的判斷，并有針對性地進行獎懲，進而督促辦案法官主動提高自身業(yè)務能力素質(zhì)、時刻保持廉潔自律，從而有效地保證審判權(quán)的正確行使，做到放權(quán)不放任，監(jiān)管不缺失。

（三）案件質(zhì)量評查是維護公正司法的制度保障。維護司法公正，提高人民群眾對法院工作的滿意度，最基本、最核心的問題，是要堅持依法審理案件，不斷提高案件的審判質(zhì)量，并時刻做到公平、公正、公開。廣大群眾對人民法院工作的印象，對公正司法的認識，是從一件件案件的裁判過程及結(jié)果中產(chǎn)生的。人民群眾對法院的形象也正是從個案的公正與否進行評價。如果出現(xiàn)個案的不公，將給人民法院的公正司法帶來極大的負面影響。在法院整體工作中，個案的不公可能只是一個很小的數(shù)量、一個很小的問題，但對于當事人來說，個案的不公則是百分之百的不公正。案件質(zhì)量評查，正是對個案的辦案質(zhì)量和效率進行的一次全面“體檢”。同時，對引起信訪、上訪及當事人舉報、給大法官留言的案件，是案件質(zhì)量評查的重要內(nèi)容，其具有發(fā)現(xiàn)問題、解決問題針對性強、整改問題效率高的特點，能夠迅速查找并解決個別案件審判執(zhí)行過程中發(fā)生的影響司法公正的矛盾癥結(jié)，及時消除個案給人民群眾造成的不良影響，及時維護人民法院司法公正的良好形象。

二、案件質(zhì)量評查中存在的矛盾問題

當前我國對案件質(zhì)量評查工作還沒有統(tǒng)一的、權(quán)威的規(guī)定。雖然有的法院結(jié)合本單位工作實際，制定了相應的案件質(zhì)量評查管理辦法，但這些辦法僅適用于本地區(qū)、本單位，且因缺少權(quán)威的、規(guī)范性的文件作為指導，各地的案件質(zhì)量評查機制也存在較大的分歧。在案件質(zhì)量評查過程中，主要存在以下問題：

一是評查人員不夠?qū)I(yè)。在對評查人員的專業(yè)要求上，現(xiàn)行的法律法規(guī)及規(guī)章制度還沒有明確的規(guī)定。在具體的案件評查中，評查機構(gòu)具有多樣性，能夠進行案件質(zhì)量評查的人員也呈現(xiàn)多樣性。在評查機構(gòu)上，有的法院由審判管理部門負責，有的是由研究室牽頭，還有的由立案部門或者紀檢監(jiān)察部門進行。評查人員的選用，有的法院組織本單位業(yè)務骨干兼職案件質(zhì)量評查，也有的法院通過聘請已退休法官進行案件質(zhì)量評查，還有的法院通過聘請地方人大代表、律師、院校專家進行。在評查人員的資格上，有的通過國家司法考試，取得法律職業(yè)資格；有的沒有通過國家司法考試，不具備專業(yè)法律知識。在評查人員的身份上，有的是審理過案件的員額法官，有的是從事法律業(yè)務的司法輔助人員，還有的是地方人員。因為評查機構(gòu)的多元化、評查人員的多樣性，導致評查結(jié)論的不權(quán)威。尤其是當缺少審判經(jīng)歷的人員進行案件質(zhì)量評查時，評查內(nèi)容往往只停留在查找文書的錯別字，糾正案件卷宗的規(guī)范性、完整性等低層次水平，對案件的實體評查不夠深入，缺少專業(yè)意見。

二是評查標準不夠統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在對評查中發(fā)現(xiàn)的問題認定上，還沒有權(quán)威、統(tǒng)一的標準，即案件評查結(jié)論瑕疵等級評定上，還缺少權(quán)威的法律規(guī)范。案件質(zhì)量的評查形式，通常包括法院內(nèi)部自行組織的常規(guī)評查、某類案件的專項評查以及當事人信訪、各級交辦案件的重點評查。針對不同的評查方式，評查的內(nèi)容不盡相同，評查結(jié)論的認定也較為主觀，缺少客觀統(tǒng)一的定性依據(jù)。法院內(nèi)部自行組織的常規(guī)評查，通常只評查案件審理程序和卷宗材料的完整性，專項評查的內(nèi)容則側(cè)重于某類案件的特殊性，而重點評查的內(nèi)容則更加注重問題線索。在評查結(jié)論的認定上，對案件存在何種情形，能夠評定為優(yōu)秀、合格、輕微瑕疵、一般瑕疵或者違法審判，目前還缺少統(tǒng)一的規(guī)范性文件進行統(tǒng)一標準，導致各法院之間案件質(zhì)量無法進行橫向的比較。同時有的法院為了減輕法官的責任，存在大問題小認定的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)大部分案件評查結(jié)論為合格，不存在不合格案件的現(xiàn)象。

三是評查程序不夠規(guī)范。主要體現(xiàn)在評查程序的啟動、評查的方式方法以及評查結(jié)論如何認定上，還沒有統(tǒng)一的規(guī)范。在評查程序的啟動上，有的法院由審判管理部門負責，有的由紀檢監(jiān)察部門負責，有的由立案部門負責，還有的由研究室負責，評查機構(gòu)的不健全造成了評查組織的多樣化。在評查的方式方法上，有的由院庭長及業(yè)務能手等內(nèi)部人員進行，有的由人大代表、律師及院校專家等外部人員進行，還有的組織各轄區(qū)法院進行交叉互評；在評查結(jié)論的認定上，有的由評查人員直接確定，有的需要組成合議庭進行合議，有的需要專業(yè)法官會議進行研究，有的由上級法院直接確定，還有的需要審判委員會討論甚至黨組會研究認定。在評查程序上，存在評查程序不夠科學、評查行為缺少統(tǒng)一規(guī)范的問題。

三、完善案件質(zhì)量評查機制的建議

完善案件質(zhì)量評查機制，是人民法院進行自我發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的重要途徑，是提高人民法院建設的重要舉措，是落實司法責任制，真正實現(xiàn)讓審理者裁判、由裁判者負責的必然要求。

一是加強案件評查人員管理，提高評查人員案件評查能力。評查人員的專業(yè)水平，直接決定案件評查的質(zhì)量水平。做好案件評查工作，選用合格的評查人員是基本要求。一是明確評查人員的專業(yè)標準。在評查人員的確定上，應堅持一定的專業(yè)標準。案件質(zhì)量評查，同案件審判一樣，是專業(yè)的評定法律適用的活動。因此，案件質(zhì)量的評查人員，應與案件辦理人員的要求一樣，甚至應高于普通案件辦理人員標準［3］。在具體的要求上，評查人員應具備專業(yè)的法律素養(yǎng)及豐富的審判經(jīng)驗，才能對案件進行專業(yè)的評查。因此，評查人員應由各法院的院庭長及業(yè)務骨干組成。二是做好評查人員的學習培訓。各法院應確定專職評查人員的組成范圍，對參與案件評查的工作人員，要加強評查業(yè)務的培訓，學習案件評查的基本方法，通過學習，積極提高案件評查能力。三是科學確定評查人員的工作量。對法院內(nèi)部的評查人員，其一方面要進行案件審理，另一方面要進行案件評查，如果案件評查的工作量不能合理地確定，則會影響人員評查的積極性。因此，應將案件評查工作折抵成普通案件審理的工作量，并納入法官的績效考核，從而提高其案件評查的積極性。四是加強評查人員的管理。案件質(zhì)量評查，是對他人案件審判質(zhì)量的綜合評價，在具體的實踐中，容易受到外界因素的干擾。特別是評查本單位人員的案件，評查過程、評查結(jié)果均會受到影響。受到各方利益影響，案件評查人員也可能存在腐敗問題，對發(fā)現(xiàn)的問題隱情不報。因此，應加強評查人員的管理，探索建立網(wǎng)上評查機制，促進案件評查全程公開，促進評查人員客觀公正評查案件。

二是研究制定科學統(tǒng)一的評查標準，提高案件評查的權(quán)威性?？茖W統(tǒng)一的評查標準，是案件質(zhì)量評查的基本依據(jù)，是確定案件評查結(jié)論的基礎，是提高案件評查權(quán)威性的基本要求［4］。在統(tǒng)一案件評查標準方面，應注重以下三個方面：一是明確案件評查的范圍。案件評查是一項系統(tǒng)性、全局性的工作，普通的基層法院每年案件基本都在幾千件，不可能對每個案件都進行評查。所以，哪些案件是必須進行質(zhì)量評查，哪些案件是通過抽查方式進行質(zhì)量評查的，應有明確的規(guī)范。防止出現(xiàn)評查范圍過廣、評查流于形式以及評查范圍過小，達不到評查目的的現(xiàn)象。二是明確案件評查的內(nèi)容。對案件的評查，應明確案件評查的主要內(nèi)容。評查內(nèi)容的不明確，導致部分人員在案件評查時重程序、輕實體，甚至有的僅停留在查找錯別字、錯別語句的低層次問題上，評查得不深不細，對案件質(zhì)量的提升及司法公正的維護，起不到應有的作用。因此，在評查的內(nèi)容上，應加強對案件的實體評查，側(cè)重法律適用是否準確，自由裁量是否得當?shù)确矫妗Ｈ敲鞔_案件瑕疵等級的認定。案件瑕疵等級的認定，是案件評查的結(jié)果，是對相關(guān)人員進行追責問責的基礎。然而，對評查中存在的問題，何種程度構(gòu)成一般瑕疵、何種程度構(gòu)成重大瑕疵、何種程度構(gòu)成違法審判，還缺少全國統(tǒng)一的認定標準。從而導致部分法院在案件評查時存在大問題小認定、小問題不認定，甚至全部合格的問題。對案件瑕疵等級的認定，應建立全國統(tǒng)一的標準，并將其作為法官定責、追責的基本依據(jù)。

三是進一步規(guī)范案件質(zhì)量評查程序，確保案件評查公平公正。規(guī)范案件質(zhì)量評查程序，是案件質(zhì)量評查的內(nèi)在要求。案件質(zhì)量評查程序，是案件質(zhì)量評查的啟動、組織、運行到結(jié)束的整個過程中應當遵守的程序、規(guī)則和方法要求，是確保案件質(zhì)量評查公平、公正、公開進行的程序保障［5］。在具體的案件評查過程中，應注重規(guī)范以下幾個方面：一是規(guī)范案件評查的啟動程序。案件質(zhì)量評查的啟動原因有很多種，包括自行組織的常規(guī)評查，上級法院組織的專項評查以及當事人申訴、信訪、上級發(fā)現(xiàn)問題線索組織的重點評查等。對不同的啟動原因，應確定具體規(guī)范的啟動程序，歸口統(tǒng)一的評查機構(gòu)進行處理，確保案件評查工作的統(tǒng)一運行。二是健全評查機構(gòu)，規(guī)范評查人員組成。在評查機構(gòu)上，應加強案件質(zhì)量評查的組織領導，組建專門的案件質(zhì)量評查機構(gòu)負責案件質(zhì)量評查工作，以更好地發(fā)揮案件評查的職能作用。在評查人員的組成上，可參照案件審判獨任制法官要求及合議庭人員組成要求。對一人評查的，則必須具有法官資格并具有一定的審判經(jīng)驗；對合議的，可由外部人員和本院人員共同組成，但必須至少一人具有專業(yè)的法律知識及案件審判經(jīng)驗。三是規(guī)范評查結(jié)論的認定程序。案件評查結(jié)論的認定，是對案件審判質(zhì)量的權(quán)威衡量，也是對司法人員進行定責、追責、問責的基礎。應加強案件評查結(jié)論認定的頂層設計，應明確規(guī)定案件瑕疵等級的認定主體，即由哪級法院、哪些部門及組織負責評定；應明確規(guī)定案件瑕疵等級的認定程序，明確哪些由評查人員合議確定，哪些由審委會討論確定，哪些需要黨組研究確定。通過科學、嚴謹、統(tǒng)一的評查結(jié)論認定程序，確保評查結(jié)論認定的公平、公正。