縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的實(shí)踐與思考

1.引言

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化建設(shè)逐步由快速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向穩(wěn)步發(fā)展階段，從過去的以城市建設(shè)為中心步入城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。各地認(rèn)真貫徹落實(shí)中央新農(nóng)村建設(shè)和改善農(nóng)村人居環(huán)境的部署，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和管理，取得了一定成效。但鄉(xiāng)村無規(guī)劃、建設(shè)無序的問題仍然嚴(yán)重，鄉(xiāng)村規(guī)劃照搬城市規(guī)劃理念和方法、脫離農(nóng)村實(shí)際、實(shí)用性差的問題更為普遍。為扭轉(zhuǎn)這一局面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，全國各層級開始全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。

2.相關(guān)政策

2014年，住建部發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好2014年村莊規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃和縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》（建村[2014]44號），首次提出縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，選取了7個縣作為2014年全國縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃示范點(diǎn)見表1，縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作由此展開。

2015年，住建部下發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》（建村〔2015〕187號）。該指導(dǎo)意見著力推進(jìn)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制，提倡在全國范圍內(nèi)開展縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的試點(diǎn)工作，并提出到2020年力爭實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋的目標(biāo)要求。指導(dǎo)意見同時明確縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)包括6部分內(nèi)容見表2。

依據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展2016年縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》（建辦村函[2016]411號）要求，確定了河北省邢臺市邢臺縣等37個縣（市）為全國縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃示范點(diǎn)。2017年，中央一號文件又明確提出“加快修訂村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例，大力推進(jìn)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制工作”，全國縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作由此大規(guī)模展開。

3.規(guī)劃編制的相關(guān)思考

3.1 地位與作用

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為法定規(guī)劃的有效補(bǔ)充。如果縣總體規(guī)劃已經(jīng)審批通過，其屬于總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，是總體規(guī)劃的補(bǔ)充與完善；如果縣總體規(guī)劃沒有編制，則可以納入總體規(guī)劃進(jìn)行編制（圖1）?？h總體規(guī)劃確定的目標(biāo)是縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。

它是對城市總體規(guī)劃等上位規(guī)劃確定的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，具有承上啟下的作用。

表1 2014年全國縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃示范點(diǎn)列表

表2 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的6部分內(nèi)容

圖1 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的地位

3.2 縣域鄉(xiāng)村建設(shè)與其他規(guī)劃的區(qū)別

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃雖然是一項(xiàng)非法定規(guī)劃，但其彌補(bǔ)了當(dāng)前法定規(guī)劃體系中的固有缺陷，將關(guān)注重心由城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村。

（1）與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的區(qū)別

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的研究重點(diǎn)在于城鎮(zhèn)，核心在于劃定重點(diǎn)鎮(zhèn)，構(gòu)建良好的城鎮(zhèn)體系，但對鄉(xiāng)村發(fā)展問題考慮不足，忽略了鄉(xiāng)村方面的建設(shè)。

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的研究對象在于鄉(xiāng)與村，重點(diǎn)在于通過構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等形成良好的村鎮(zhèn)聯(lián)系，梳理鄉(xiāng)村體系，解決現(xiàn)有村莊的老齡化、空心村等問題。

（2）與村鎮(zhèn)總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃的區(qū)別

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃要比村鎮(zhèn)體系規(guī)劃更系統(tǒng)、更全面、更深入，其重點(diǎn)是指導(dǎo)縣域村莊的規(guī)劃和建設(shè)，避免就村論村。村鎮(zhèn)體系規(guī)劃只是縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的一部分。縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在深度上超過傳統(tǒng)村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，不僅僅關(guān)注各村鎮(zhèn)的規(guī)模、布局，更關(guān)心村鎮(zhèn)的軟實(shí)力，旨在構(gòu)建更為和諧的人居生活環(huán)境。

3.3 縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制特點(diǎn)——

筆者結(jié)合自身參與的江西省德興市市域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目，對縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的特點(diǎn)作出如下探討。

(1)繁瑣的前期工作

江西省德興市地域廣闊，全市總面積2101平方公里，2016年全市常住人口為33.76萬，城鎮(zhèn)化水平為51.6%。德興市現(xiàn)有自然村600多個，調(diào)研的復(fù)雜性可想而知。

工作團(tuán)隊(duì)會同江西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院進(jìn)行了為期三周的現(xiàn)狀踏勘工作，共調(diào)研了100 多個行政村，發(fā)放村民訪談問卷，了解村民需求。同時，與各市局、縣政府、村政府相關(guān)部門進(jìn)行走訪，搜集了大量的文獻(xiàn)資料，并對信息進(jìn)行篩選、分類及分析，調(diào)研工作計(jì)劃見表3。

表3 調(diào)研工作計(jì)劃

規(guī)劃對德興市區(qū)域條件、地理優(yōu)勢、現(xiàn)狀人口、產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行分析，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多規(guī)合一為指導(dǎo)思想，確定了規(guī)劃工作大綱，如圖2所示。

(2)多規(guī)合一的編制思路

在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)方面，工作團(tuán)隊(duì)結(jié)合德興市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”發(fā)展綱要、經(jīng)濟(jì)普查公報等，制定了落實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)決策的5年行動計(jì)劃和中遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，確定了塑造“千年礦業(yè)體驗(yàn)之都、新型產(chǎn)業(yè)集聚之地、現(xiàn)代樞紐宜居之城”的目標(biāo)。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面，工作團(tuán)隊(duì)整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃及各年度經(jīng)濟(jì)報告，結(jié)合德興市經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際及“十三五”計(jì)劃，確定了“兩軸、兩心、多節(jié)點(diǎn)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)（圖3），劃定了“金三角城鎮(zhèn)核心發(fā)展區(qū)、北部集貿(mào)物流發(fā)展區(qū)、南部生態(tài)旅游服務(wù)區(qū)、西部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)”四大經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)，確定了各村鎮(zhèn)規(guī)模和功能（圖4）。

在鄉(xiāng)村用地規(guī)劃方面，工作團(tuán)隊(duì)以城鄉(xiāng)等值為理念，以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合德興市的實(shí)際情況，組織開展差異化的土地區(qū)劃管控，有目的地實(shí)施土地管控，劃分鼓勵增長區(qū)、重點(diǎn)控制區(qū)、一般控制區(qū)及限制規(guī)模區(qū)（圖5）；結(jié)合總體規(guī)劃、空間規(guī)劃對各類用地的邊界控制內(nèi)容，落實(shí)完善城鄉(xiāng)土地空間管制；劃定鄉(xiāng)村居民點(diǎn)管控邊界、耕地紅線、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模和管控要求；確定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)及適宜建設(shè)區(qū)（圖6）。

（3）城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃視角

在城鄉(xiāng)體系規(guī)劃方面，工作團(tuán)隊(duì)結(jié)合總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，融合城鎮(zhèn)體系及村莊體系，由傳統(tǒng)城鎮(zhèn)視角向城鄉(xiāng)一體化視角轉(zhuǎn)變，形成城鎮(zhèn)復(fù)合體系，構(gòu)建“城—鎮(zhèn)—村”動力模型，劃定“城—村”發(fā)展區(qū)、“景—村”發(fā)展區(qū)及“鎮(zhèn)—村”發(fā)展區(qū)(表4)。

在人口規(guī)模預(yù)測方面，工作團(tuán)隊(duì)結(jié)合德興市總體規(guī)劃、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃，綜合考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展及各村鎮(zhèn)自身發(fā)展情況，突破就人口論人口的傳統(tǒng)方式，更多地從經(jīng)濟(jì)規(guī)律著手，參照不同的人口流動偏好與產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，判斷規(guī)劃期末總?cè)丝陬A(yù)測鄉(xiāng)村人口流動趨勢及空間分布。

在公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃方面，工作團(tuán)隊(duì)借鑒日本生活圈的經(jīng)驗(yàn)，以公共服務(wù)均等化及設(shè)施共建共享化為原則，通過對各村鎮(zhèn)等級規(guī)模、職能、交通條件等因素分析，構(gòu)建不同層級生活圈，完善配套城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)全覆蓋（圖7），同時根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同職能配置公共服務(wù)設(shè)施。

（4）控制與引導(dǎo)的結(jié)合

在鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃方面，工作團(tuán)隊(duì)依據(jù)不同的地形地貌、主導(dǎo)功能，劃定綜合型城鎮(zhèn)風(fēng)貌區(qū)、新型工業(yè)城鎮(zhèn)風(fēng)貌區(qū)、秀美青山風(fēng)貌區(qū)、現(xiàn)代田園風(fēng)貌區(qū)、傳統(tǒng)特色風(fēng)貌區(qū)等5個特色風(fēng)貌區(qū)。分區(qū)制定風(fēng)貌定位、風(fēng)貌要求，從建筑風(fēng)貌及鄉(xiāng)村風(fēng)貌兩方面，指導(dǎo)立面、道路、水體景觀、綠化景觀及公共空間等方面的建設(shè)（圖8）。

在村莊整治指引方面，工作團(tuán)隊(duì)依據(jù)現(xiàn)狀村鎮(zhèn)建設(shè)情況，將村莊整治類型分為城鎮(zhèn)擴(kuò)展型、特色精品型、提升改善型、撤并外遷型等，然后分區(qū)、分類制定村莊整治要求，提出相應(yīng)重點(diǎn)整治項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和時序。

圖2 工作大綱

圖3 市域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展圖

圖4 市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展片區(qū)圖

圖5 市域土地分區(qū)管制圖

圖6 市域空間管制圖

3.4 規(guī)劃實(shí)施難點(diǎn)

（1）編制技術(shù)有待完善

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是一種新興的規(guī)劃類型，規(guī)劃編制仍處于探索階段，各試點(diǎn)地區(qū)依據(jù)住建部的要求都有各自獨(dú)特的研究方法，對規(guī)劃的目標(biāo)、內(nèi)容、方法的理解均不統(tǒng)一，編制技術(shù)有待進(jìn)一步規(guī)范。

（2）現(xiàn)狀調(diào)研存在一定的局限性

調(diào)研對象涵蓋上百個自然村。對每個村進(jìn)行調(diào)研并對村民進(jìn)行訪談，需要消耗巨大的人力、物力。單次調(diào)研具有局限性，需要在初次調(diào)研的基礎(chǔ)上，依據(jù)發(fā)展情況，不斷地進(jìn)行調(diào)整與修正。

表4 城鎮(zhèn)復(fù)合體系一覽表

圖7 市域公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃圖

圖8 市域村莊風(fēng)貌引導(dǎo)

（3）“一張圖管理”滯后性顯著

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃還需要探索縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃及土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”的規(guī)劃方法和工作機(jī)制。但目前存在的最大問題是鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管控邊界是一個動態(tài)變化的過程，難以準(zhǔn)確界定。前期規(guī)劃中可實(shí)現(xiàn)與土規(guī)的合一，但在后期的管理中，由于鄉(xiāng)村用地的動態(tài)變化，導(dǎo)致后期實(shí)施與“一張圖”內(nèi)容不符。

（4）村鎮(zhèn)實(shí)施要差異化

在縣域?qū)用?，重點(diǎn)需要解決的是如何合理地配置資源、空間、設(shè)施，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)。由于各村鎮(zhèn)發(fā)展參差不齊，其管理、經(jīng)濟(jì)等發(fā)展?fàn)顩r不同，并非所有村莊都有能力依據(jù)規(guī)劃實(shí)施管理，制定相應(yīng)的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊規(guī)劃。因此，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)鼓勵各村鎮(zhèn)“因地制宜、因村制宜”，避免出現(xiàn)以往規(guī)劃中管理缺位或管得太死的問題。

（5）信息化平臺構(gòu)建的難度較大

在技術(shù)層面可以建設(shè)數(shù)字化信息平臺，加強(qiáng)土地的動態(tài)維護(hù)與管控，發(fā)揮調(diào)研數(shù)據(jù)的最大功效。這就需要開展大量的前期建設(shè)、后期維護(hù)工作，同時需要花費(fèi)大量的人力及物力，而且經(jīng)濟(jì)效益也很低。此外，村鎮(zhèn)建設(shè)目前管理的需求并不迫切，平臺建設(shè)的積極性也不高。

4.結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，規(guī)劃已由傳統(tǒng)的只關(guān)注物質(zhì)形態(tài)向關(guān)注民生的階段轉(zhuǎn)變，縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃由此應(yīng)運(yùn)而生。同時，此類規(guī)劃受到中央關(guān)注和地方重視，已成為推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、構(gòu)筑新型城鄉(xiāng)關(guān)系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要手段。本文從我國縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃提出的背景、研究現(xiàn)狀、規(guī)劃地位的作用等方面入手，結(jié)合筆者參與的德興市鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制實(shí)踐，探討此類規(guī)劃編制的特點(diǎn)、難點(diǎn)及存在的問題，以期為縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制的相關(guān)研究提供借鑒。